政治領導權視角下馬克斯·韋伯對“官僚統治”的批判

摘 要：關注韋伯對于“官僚統治”的批判，以政治領導權為視角，分析韋伯筆下官僚心態與政治家心態的巨大差異，發現二者在內心信仰、對待權力和薪資的態度方面和責任感方面都存在著很大差異，韋伯認為持官員心態者沒有相應的能力、實力和責任感來承擔政治領導權，這樣的人一旦走上領導職位就將導致德國政治領導權的真空。在韋伯看來，“官僚統治”所導致的政治領導權的真空不僅使得其民族理想無法實現，還可能導致德國民族權力和民族文化威望的衰弱，這正是韋伯批判“官僚統治”的根本原因所在。

關鍵詞：官僚統治;政治領導權;馬克斯·韋伯

中圖分類號：D0? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2022）06-0030-04

回顧既往文獻，韋伯對官僚制的批判存在著兩種理解，一種理解認為韋伯批判的是“行政消解自由”的情況，另一種理解則認為韋伯批判的是“行政消解政治”的情況，這分別對應著韋伯“自由主義”的價值取向與“民族主義”的價值取向。前者以畢瑟姆為主要代表人物，側重韋伯自由主義的意識形態，后者以蒙森為代表人物，強調的則是韋伯權力政治的一面，突出他民族主義乃至帝國主義的意識形態[1]。

雖然許多文獻強調了韋伯自由主義立場，即認為韋伯批判官僚制是因為行政消解了自由，例如陳敬國認為官僚制（理性化）與自由的關系是韋伯畢生所關心的問題，韋伯提出領袖民主制正是為了應對官僚制導致的自由危機，從而沖破牢籠的限制，捍衛人類自由和尊嚴[2]。但是本文認為自由主義的視角忽視了德國政治現實對韋伯的重大影響，反觀韋伯許多政論文章，里面呈現出一種強烈的政治現實關懷，有學者指出“韋伯思考的背景是他的祖國”[3]——當時德國面臨著“經濟上的巨人和政治上的侏儒”的深刻矛盾[3]，而政治上的虛弱正是“官僚統治”導致的后果，所以筆者認為韋伯批判的更多是“行政消解政治”的情況。“行政消解政治”中的“政治”具體是指德國的政治領導權，韋伯本人始終憂心于德國的政治領導權問題，這在其一眾政論文中都有所體現，例如《民族國家與經濟政策》《新政治秩序下的德國議會與政府》《帝國的總統》以及《以政治為業》等。可以說韋伯始終在思考的問題是：作為一個已經成型的現代國家，誰能來真正領導德國走向世界“主宰者”地位[4]？盡管韋伯也關注自由，但是他關注的并不僅僅是普通官僚制中的個體自由，他更關注政治精英的自由，而政治精英的自由與德國政治領導權密切相關，歸根結底落腳點仍是在政治領導權問題上[5]72。

下文就將以韋伯的政論文章為依據，以政治領導權為視角，探究韋伯關于“官僚統治”以及“行政消解政治”的批判。

一、政治領導權視角下的官僚與政治家

（一）政治領導權、權力政治與民族文化

韋伯之所以對政治領導權問題十分關切，這與韋伯對政治和民族文化的認識緊密相關。在韋伯著名的演講稿《民族國家與經濟政策》中有一段話，“無法想象和平與幸福會在未來醞釀著等待我們，無法相信在這塵世生活中除了人和人之間的無情斗爭以外還有什么其他方式可以創造任何行動的自由。”[6]12這反映出韋伯看到了政治現實中的殘酷斗爭，因此他告誡大家：“就和平與人類幸福的夢想而言，我們最好記住，在人類歷史陌生未來的入口處寫著：放棄一切希望！”[6]12從權力政治的角度出發，參與世界政治斗爭的德國必然需要一個政治領袖的領導，否則德國可能會在這場殘酷斗爭中被“淘汰”，因此政治領導權對于德國的政治發展是必需的，這是其在世界政治斗爭中增強民族權力的關鍵所在。

然而，對于韋伯來說民族權力是否就是最高價值呢？換言之，民族國家間進行權力斗爭目標和意義究竟是什么呢？雷蒙·阿隆敏銳地注意到，韋伯一直在暗示權力與文化之間的聯系，他指出韋伯“毫不猶豫地、不加論證地承認了文化和民族及民族實力和文化傳播之間的雙重紐帶關系。”[7]在其就職演說中，韋伯表達了對東部德國莊園區的掛念，而那里正是德國民族文化的發源地，韋伯所不愿看到的正是承載著德國民族文化的東部貴族莊園的消失。他指出，“我們傳給子孫后代的并不是和平及人間樂園，而是為 保存和提高我們民族的物種質量進行的永恒斗爭。”[6]13這里的“民族的物種質量”便是指民族文化，可見在韋伯那里民族文化與民族權力是緊密相關的，韋伯實際上是為民族國家的權力政治找到了更高層次的正當性——文化的威望[7]。因此，在韋伯看來政治領袖的職責不僅僅在于提升民族權力，更在于通過提升民族權力來捍衛、發展民族文化。

由此我們可以看到，被史學家梅尼克稱為“德國的馬基雅維利”的韋伯雖然確實對權力有著某種特殊感情[7]，但是他并非單純的權力論者，作為歐洲文明之子的他將民族文化視為現代政治的崇高理想，換言之在韋伯看來民族國家間生存性斗爭的目標與意義便是保存與提升民族文化。正因如此，韋伯尤其關注政治領導權問題，因為無論是參與世界政治斗爭還是提升民族文化都離不開政治領導權，韋伯說：“我們感到更加沉重的是我們在歷史面前的責任……為一個更偉大的時代充當先驅……如果它的領導階層有能力使自己達到堅韌而又清醒的境界，德國政治的嚴肅任務就能如愿以償，而這種境界無論何時都會洋溢著誠摯高貴的民族情感。”[6]23換言之，如何使德國繼續在世界政治中擴展實力、發揮影響力，并“塑造文化的未來品格”，成為韋伯時代政治家的歷史義務[1]。

（二）政治領導權與官僚統治之間的緊張

1.俾斯麥的政治遺產——行政消解政治

在韋伯看來如何使德國繼續在“世界政治”中擴展實力和文化威望是當時有志之士的歷史義務，然而俾斯麥留下的政治遺產卻使得上述理想近乎破滅，“自俾斯麥辭職以來，德國一直是被‘官僚’（心態）治理著，因為俾斯麥排擠掉了除他以外所有的政治頭腦。”[6]132俾斯麥倒臺后，德國陷入了“官僚統治”，這里的官僚分兩類，一類是受過職業訓練的專業化的官僚，對此韋伯大體上還是持正面態度，他指出“德國繼續維持著世界上最出色的軍事與民政官僚系統”[6]132，韋伯也承認這類官僚是重要且必要的，他稱“在現代國家，實際的統治必然并且不可避免地操之于官僚手中，即軍事官僚和民政官僚，對日常生活的有效統治既不是通過議會的演說，也不是通過君主的文告，而是通過日常的行政管理。”[6]120第二類官僚是特殊的官僚，即從議會中出來的政府部長，這種官僚的特殊性在于他們“在形式上就是一個有權領取養老金的官僚”[6]131，但實質上卻應該是一個處于領導地位的政治家。韋伯對“官僚統治”的批判很大程度上是針對這第二類特殊官僚的批判，因為他們本應承擔起政治領導權，以政治家心態來行事，可他們卻保持著一種官僚心態，使得國家領導權變成了全然的“行政管理”。隨著官僚制的擴張，行政消解了政治，本應屬于政治家的政府部長卻逐漸被賦予了官僚特征。

由此可見，韋伯所說的“官僚統治”實際上是指處于領導地位的人卻以官僚心態進行統治，對此他批判道：“倘若處在領導地位上的是一個以‘官僚’精神履行領導功能的人，即便他極為稱職，如果他只是按照條例和命令盡職盡忠地工作，那么無論讓他掌管一個私人企業還是掌管一個國家，都將毫無用處。”[6]131不僅如此，這會影響到整個國家的未來，“任何民族，只要它認為國家的領導權無非就是‘行政管理’，而‘政治’無非就是業余愛好者的偶然活動或者官僚的兼職副業，那么它就必須準備好放棄一切參與世界政治的念頭，必須讓自己的未來適應一個小邦國的角色。”[6]105在韋伯看來，以官僚心態進行統治意味著嚴重損害了德國政治領導權，這意味著德國將無法走上強國之路，德意志民族也無法真正成為“主宰者”民族，最終“只能以徹底失敗告終”[6]145。

在此引出一個關鍵問題，政治家心態與官僚心態究竟是指什么？二者之間存在著何種差異呢？以官僚心態進行統治又會對政治領導權產生什么影響呢？下文就將具體分析韋伯視野下政治家心態與官僚心態的差異。

2.政治家心態與官僚心態的差異

韋伯在多篇文章中論及政治家心態與官僚心態的差異，本文將其具體劃分為三個方面。

第一，政治家（“為政治而生”的人）有一種近乎“天職”的內在信仰，韋伯稱之為“聽到了天職的召喚”。在一些文章中，韋伯并沒有直接點明政治家的這種“天職”信仰，而是通過“二選一”的說法來表明，即面對官職與信仰“二選一”時的抉擇，韋伯指出真正的政治家應該選擇“信仰”而非“官職”。韋伯說，“如果他不能向他的主人——不管那是君主還是人民——說出‘或者給我授權、或者容我辭職’，那么他就不是一個領袖。”[6]132政治家“他有義務為信念犧牲自己的官職”[6]166由此可見政治家有著基于“天職”信仰而產生的強烈使命感。但是對于官僚制中的官僚（“靠政治而生”的人）而言，服從上級命令和遵守規章制度是他的義務，這種服從義務高于內心信仰，韋伯稱“他（官僚）引以為豪的地方就在于不偏不倚，克制自己的傾向和觀點……哪怕——特別是——在它不合自己的政治觀點時。”[6]145如果一種信仰可以被外在命令壓制，那么這種信仰就只是一般觀念而已，而非政治家那種“天職”般的信仰。韋伯曾直接指出，“官僚在履行服從的義務時必須犧牲自己的信念”[6]166，這也表明在韋伯看來官僚的信念中并不含“堅持到底”的使命感，它與政治家的“天職”信仰全然不同。進一步來看，實際上在整個理性官僚系統中都無法產生“天職”信仰，因為可以成為官僚的人都已是理性化的人，他們完成了價值世界的祛魅，規訓他們的是上級命令和制度規章，韋伯將其生動地描述為：“官員接到一項命令，如果他認為該命令是錯誤的，他可以而且被認為應該表示異議。如果他的上司堅決要求他執行命令，那么官員像遵守內在的信念一樣去執行命令，就不僅是他的責任，而且還是他的榮譽，以此證明他的責任感高于他個人的好惡。”[6]132可見理性化官僚系統解構了官僚產生、維持“天職”信仰的基礎，服從的義務與規章制度成為官僚行動的根本指南，官僚的價值世界中呈現“諸神之戰”，失去了價值判斷的終極標準，服從成為一種美德，它代替了個人信仰而成為最高權威;對于政治家而言，內在的“天職”信仰才是其行動的根本指南，也是其價值判斷的終極標準。

第二，政治家與官僚對待權力和薪資的態度也完全不同。政治家往往有強烈的權力本能，權力是他們為了完成信仰的事業不得不掌握的手段，“政治家會為了事業而追求和運用權力”[6]184，只有擁有權力才可以通過明示的命令來影響他人，實現自己的價值目標，并且政治家為了完成事業要像戰士一樣不斷斗爭，不斷擴大自身影響力。不過政治家對于薪資和官位官銜根本毫不在意，他們往往比較富有，“有某種私人財源給他提供能使他生存下去的收入”[6]254。韋伯指出，“對于現代政治家而言，特定的角力場是議會中的沖突和國內的政黨競爭，而且沒有任何同等價值的東西能夠替代這種斗爭——這根本不是為了競爭升遷。”[6]142但是對于官僚來說，他們“應當置身政黨之外，這事實上意味著必須置身權力斗爭之外”[6]132，因此他們僅僅擁有法定的職責范圍內的權力，并不會主動追求更多權力。同時官僚不會擁有任何盟友和追隨者，他們對外幾乎沒有任何影響力。官僚按照條例和命令盡職盡忠地工作只是為了獲取薪資，他依靠這份工作來維持生計，換言之他本人需要“持續不斷地將精力和頭腦完全用于、或至少主要用于經濟收益的經營上”[6]255，而不像政治家那樣具有“脫身”的條件。因此，政治家追求的是權力和影響力，而官僚追求的則是薪資和有職銜的官位，前者企圖領導、影響他人，而后者絲毫不介意處于被領導、被影響的地位，因為在官僚系統中無論處于何種層級都需要服從上級命令與規章制度。

第三，在責任問題上政治家與官僚也有著不同心態。政治家需要為自己的行動承擔全部的個人責任，韋伯指出，“他對自己的所作所為，要完全承擔起個人責任，他不可能、也不可以拒絕或嫁接這種責任。”[6]264在韋伯看來政治家所追求的正是權力以及必須承擔的政治責任。權力與責任實際上是一體兩面的，正因為政治家處于強權地位，其決定完全是個人意志的結果，幾乎沒有受到外在影響，所以決定導致的結果只能而且必須由政治家個人來負責。進一步來看，在《以政治為業》中韋伯還討論了政治家的倫理問題，由于政治家掌握著以暴力為終極后盾的政治權力，所以韋伯強調責任倫理對政治家而言尤為重要，即政治家必須顧及自己行動可能產生的后果。韋伯提出責任倫理是希望政治家的行為在信仰與客觀現實之間實現某種均衡，這實際上是提醒政治家注意目的與手段之間的緊張關系。但是對于官僚而言，由于他的行為都是基于上司命令且在制度規章內做出的，所以他們的行為缺乏主動性，官僚不需要對組織行為和組織目標承擔任何個人責任，只需要對他所從事的局部工作承擔有限責任，這樣的官僚儼然只是一顆安在官僚機器上的小齒輪[8]。最糟糕的情況是，極其有限的責任使得官僚對組織整體系統職能毫不在意，他的興趣僅僅在于如何成為一個較大的齒輪，而根本不問這機器是用來救人的還是用來殺人的，換言之理性官僚制下對官僚可能異化為喪失道德責任感的人，這正是韋伯所擔憂的“人的異化”[8]。漢娜·阿倫特曾深刻地刻畫了這種“人的異化”，她指出納粹時代有無數有良好教養的、受過高度知識或職業訓練的“知識分子”狂熱地投身于納粹運動，成為納粹屠殺機器的一個個齒輪，可是這些官僚卻絲毫沒有意識到自己的罪行，只覺得自己是完成任務的“齒輪”罷了[9]231。這就是在官僚制中異化的人，體現了一種極致的道德冷漠。阿倫特對此評價，“（人的）不思想所造成的災難可以遠勝于人作惡本能的危害的總和。這就是我們應當從耶路撒冷得到的教訓。”[9]56這是政治家與官僚心態的第三大差異，政治家的權力與責任是綁定在一起的，政治家在追求權力的同時做好了承擔全部責任的準備，同時由于手段的特殊性他們不得不踐行責任倫理，即盡力平衡手段與結果之間的緊張關系;但是對于官僚而言，他們并不追求權力與影響力，僅僅承擔著專業范圍內極其有限的責任，給出命令的上級會為他們的行為承擔責任，就此官僚可能異化為喪失道德責任感的“不思考”的人。

3.兩種心態與政治領導權

上述三方面的比較顯示出（理想狀態下的）政治家心態與官僚心態之間存在的巨大差異，持有政治家心態的人有著“天職”般的信仰，追求的是權力和影響力并在這方面很有經驗，企圖處于領袖地位來影響、命令他人，從而實現自己的價值目標，他自愿為行為后果承擔全部責任，行事時力圖實現手段與結果的均衡。持有官僚心態的人則喪失了“天職”信仰，因而也就沒有完成某項事業的使命感，陷于“價值的諸神之戰”中。他們追求薪資和職務而不是權力和影響力，他們安于被領導、被影響的地位，他們只需為自己的工作承擔部分責任，而不必肩負重責。

回到政治領導權視角，上述差異清楚地顯示出只有持政治家心態的人才能承擔起一個國家的政治領導權，持官員心態的人沒有能力沒有實力也沒有相應的責任感來承擔政治領導權，這正是韋伯對“官僚統治”批判的原因所在。

首先，就能力問題而言，面對國家重大問題時往往需要領導者能夠堅決地做出最終決定，即領導者有能力“拍板決定”，這件事對于那些持官僚心態的人來說是很難的，因為他們缺乏“天職”信仰并陷于“價值的諸神之戰”中，面對那些影響國家未來的發展乃至生死存亡的重大問題，由于缺乏終極價值標準，他們根本無法找到最優解答，無法回答“怎么做才是對國家最好的”這樣的問題，因而顯得猶豫不決。有時他們甚至害怕單獨做出決定，力圖借助外部力量來形成決定，對外部聲音聽之任之。在韋伯看來這絕不是一個政治領袖的所作所為，他認為只有持政治家心態的人才能真正做成這件事，因為這樣的人懷有“天職”般的信仰，有著評判優劣的終極價值標準，在面對國家重要問題時能夠依據終極標準堅定地做出最終決定。

其次，就實力問題而言，韋伯眼中的政治領袖顯然是一個擁有較大權力、廣泛影響力和豐富政治經驗的政治強人，就如同俾斯麥那樣。在韋伯列舉的德國外交政策失敗的案例中，韋伯就指出了政治領袖所應具有的極高領導地位，刻畫了一個強勢領導者形象。該案例討論的是這樣一個問題：君主在對外政策問題上的純私人聲明是否應該公之于眾，公布與否顯然會影響到各國民眾對德國君主乃至德國的看法，韋伯指出對此事持有最終決定權的不是君主本人或任何其他官僚，而應該是政治領袖，“他（君主）的觀點和發表這些觀點的方式（內容和形式）是否應當公開，以及這樣做的可能后果，則是絕對必須由老練的承擔領導責任的政治家考慮和決定的。”[6]160“因此，君主就重大政策的任何表態在被傳播從而導致公之于眾之前，都必須事先征詢政治領袖的意見，而且只要他仍然在任，他的意見就必須被接受。”[6]160政治領袖甚至有權就此事對君主提出忠告或批評，“那么使君主傾聽毫不留情的批評——包括對他本人的批評——就是（政治領袖的）一種無可爭議的政治責任。”[6]159至此，韋伯將政治領袖所處的“領導者”地位提升至無人所及的高度，即使面對君主，只要涉及國家利益，領導者也可以對其批評，并擁有著最終決定權。這樣的領導人只可能出自那些有著權力本能，渴望獲得權力和影響力的人之中（即持有政治家心態的人）。對于持有官員心態的人而言，他們拘泥于追求薪資和官位官銜而置身于政治斗爭之外，根本無法獲得一個政治領袖應有的權力與影響力，缺少承擔政治領導權的實力。

最后，就責任問題而言，政治領袖顯然得背負著沉重的責任枷鎖。結合上述兩點來看，由于政治領導權意味著要為許多國家重要問題做出最終決定，而這些決定會影響到國家的未來發展，影響到國家的強盛與衰落，又由于上文所說的政治領導權的承擔者處于強勢的領導地位，所以這一決定含有很大的個人因素，這意味著政治領袖一個人的決定會影響到一個國家的發展，因此于情于理政治領袖都應該背負沉重的責任枷鎖。這種沉重的責任枷鎖與“政治家心態”正是相契合的，因為“政治家心態”要求行動者對自己行為承擔全部的個人責任，并且要求行動者在信仰與客觀現實之間實現均衡、在目的與手段的緊張關系之間實現平衡。但是對于官員心態的行動者而言，由于長期缺失自主性空間，所以缺乏強烈的責任意識，往往無法承擔起沉重的責任枷鎖，更可怕的是官員心態可能導致道德責任感的薄弱，這樣的政治領袖可能造就獨裁甚至法西斯統治，這絕對不是韋伯愿意看見的。

綜上所述，無論在能力、實力還是責任感方面，政治領導權都應該由持政治家心態的人承擔，而不是持有官員心態的人，因為后者在這三方面都顯得“不夠格”。若是后者走上了本應由前者承擔的領導職務，即“一些滿腹官僚心態的人被推上了本應由懷著自身政治責任感的人所填補的地位”[6]160，那么就形成了韋伯嗤之以鼻的官僚統治。官僚統治的弊端將彰顯于國家的各個方面，上述外交政策的失敗便是一個典型例子，更糟糕的是，隨著“這個國家所有具備領袖天賦的人離棄這條途徑（政治領域）、轉而效力于私人資本主義利益”或是隨著“政府部長被逐漸賦予了官僚特征”[6]141，這個國家的政治領導權就全然退化成了行政管理，政治領導權的真空意味著德國將在世界政治的激烈斗爭中處于下風，而德意志民族文化也將隨之變得岌岌可危，這便是韋伯批判“官僚統治”的根本原因。

二、結語

回顧開頭，本文認為韋伯對政治領導權的關注與他對政治和民族文化的認識緊密相關。在權力政治的殘酷現實中，民族文化威望的提升有賴于民族權力的增強，而民族權力的增強又不得不依靠政治領袖的領導。韋伯對于“官僚統治”的批判反映出德國的政治現實與其理想之間的差距，現實顯然讓韋伯大失所望，“官僚統治”造就了“行政消解政治”的后果，進而導致德國政治領導權的真空。在韋伯看來，那些占據領袖地位的官僚根本沒有相應的能力、實力和責任感來承擔政治領導權。

因此韋伯才發出了無奈的吶喊，呼喚一個真正的政治家來承擔其政治領導權，他說道，“我們缺少的是一個政治家對國家的領導，這并不意味著需要一個政治天才，甚至不是一個顯赫的政治才干，而只是一個不管在什么程度上都可以叫作政治家的人。”[6]133韋伯崇高的理想與德國慘淡的政治現實之間形成強烈對比，讓韋伯對于官僚制的批判也多了幾分悲涼與無奈。

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收稿日期：2022-03-03

作者簡介：湯雨苗，碩士研究生，從事國家能力與國家自主性研究。