持續優化駐村幫扶隊伍 推進涼山彝區鄉村振興

程力巖

摘? ?要：干部駐村是中國共產黨開展農村工作的優良傳統。在鄉村振興戰略實踐中，駐村幫扶隊伍作為一種外部嵌入的行動主體，其主體能動性遭遇到了一定程度的現實遮蔽。通過對涼山彝族自治州昭覺縣甲史村駐村幫扶實踐進行個案研究發現，當前駐村幫扶隊伍主要存在著思想認識不足、職責和功能定位不清、帶動致富的措施和辦法不多、駐村幫扶瞄準偏差和幫扶失準等突出問題。要解決以上問題需從制度設計層面優化駐村干部選派培養機制、駐村干部統籌管理機制和駐村干部激勵保障機制，使干部駐村制度優勢更好地轉化為治理效能，為推進涼山彝區鄉村全面振興補充強勁的主體能量。

關鍵詞：鄉村振興;駐村幫扶;制度優勢

中圖分類號：D26? ? ? ?文獻標識碼：B? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2022.03.013

文章編號：1009-6922（2022）03-100-07

圍繞黨在不同時期的中心工作向農村派駐工作隊，是中國共產黨在多年農村工作過程中形成的一項具有中國特色的農村工作方式[1]。特別是黨的十八大以后開展的精準脫貧攻堅戰使黨在基層組織建設方面積累了豐富的經驗，鍛煉了基層干部隊伍，形成了符合當地實際情況、能發揮比較優勢的特定模式。作為“中國式貧困治理機制”，干部駐村這一政策設計在后脫貧時期的“去”與“留”成為了黨和政府亟需解決的重要課題[2]94。

一、持續優化駐村幫扶隊伍的背景和意義

“干部駐村制度作為一項長期制度設計，已經成為我國國家制度體系和治理體系的重要組成部分?！盵2]942013年11月，習近平總書記首次提出“精準扶貧”的重要思想。同年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》正式提出，要“普遍建立駐村工作隊（組）制度……確保每個貧困村都有駐村工作隊（組）”[3]。2015年6月，習近平總書記在貴州考察時提出了扶貧開發工作的“六個精準”的基本要求，強調“因村派人精準”，要求選派優秀黨員干部到扶貧一線發揮作用。2018年，《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出：“建立選派第一書記工作長效機制，全面向貧困村、軟弱渙散村和集體經濟薄弱村黨組織派出第一書記。”[4]進入后脫貧時期，2021年5月，中共中央辦公廳印發的《關于向重點鄉村持續選派駐村第一書記和工作隊的意見》指出，“從選派范圍、人選把關、職責任務和管理考核等方面對幫扶隊伍再一次提出了新一輪具體要求”[5]。截至2020年底，全國累計選派25.5萬個駐村工作隊、300多萬名第一書記和駐村干部扎根在扶貧一線[6]，同貧困群眾想在一起、干在一起，在鄉村振興階段駐村幫扶制度的持續運行下，這些駐扎在基層一線的廣大幫扶干部理應得到更多關注。

作為國家戰略決策，脫貧攻堅與鄉村振興二者有機統一、相輔相成。脫貧攻堅是實施鄉村振興的先決前提，鄉村振興是鞏固脫貧攻堅成果的力量保障[7]，“二者在理論邏輯上具有內在統一性，在歷史邏輯上具有前后相繼性，在實踐邏輯上具有協同耦合性”[8]，但二者在覆蓋主體、聚焦空間、完成目標、任務時限、政策力度等方面的銜接上仍然存在著諸多困難。在脫貧攻堅向鄉村振興的場域轉變中，駐村干部作為一種外部嵌入的治理主體，主體能動性一定程度上被客觀遮蔽。干部駐村制度的“留”只是簡單拷貝與直接移植，還是需要梯度跟進與優化升級？如果是后者，駐村干部的主體性動能與外部結構性要素應呈現何種樣態？新的幫扶實踐存在著哪些主要困境？駐村干部如何突破困境將制度優勢轉化為治理效能[2]94？厘清這些問題，有助于進一步優化駐村幫扶機制，為鄉村全面振興找到有力抓手?；诖耍疚倪x取涼山彝區及派出駐村幫扶干部為個案進行研究。

四川省涼山彝族自治州位于我國西南邊陲，是全國最大的彝族聚居區。因社會歷史變遷的特殊性、基礎條件薄弱的制約性、生產力落后的抑制性、傳統家支治理的保守性和觀念意識的原始性等因素影響，涼山彝族自治州是全國區域性貧困中的“貧中之貧、困中之困”，也是鄉村振興戰略重點幫扶區域之一。為幫扶涼山彝族自治州實現攻堅脫貧，2018年，中共四川省委辦公廳、四川省人民政府辦公廳印發了《關于精準施策綜合幫扶涼山州全面打贏脫貧攻堅戰的意見》，中共四川省委組織部制定了《涼山州脫貧攻堅綜合幫扶工作隊選派管理實施方案》，給予特殊政策支持，強化綜合幫扶力量[9]。截至2021年6月，中央、省、州等各級部門共向涼山彝族自治州基層選派幫扶干部累計達數萬余人[10]，全州駐村干部扎根基層、深入群眾，在帶領貧困人口脫貧致富的過程中發揮了不可替代的作用。截至2020年11月，全州105.2萬農村貧困人口全部脫貧，11個國家級貧困縣全部摘帽[11]。當前，鄉村振興正邁向一個全新的時代，在涼山彝族自治州繼續增派駐村幫扶干部，進一步優化駐村幫扶工作長效機制，既是國家戰略實施的政策需要，也是遵循貧困地區社會經濟演變、農業農村發展規律的現實需要。

二、駐村幫扶工作的主要成效及當前存在的主要問題

2018年3月，中共涼山彝族自治州委黨校共派駐6名同志深入昭覺縣博洛鄉甲史村開展幫扶工作。2021年因工作崗位調整，工作隊現有3名同志，其中第一書記1名、駐村隊員2名。經過幾年的工作實踐，工作隊明顯感到幫扶隊伍的能力素質、工作水平和精神風貌直接影響黨和政府的形象，影響脫貧攻堅和鄉村振興的成敗與效果。

（一）駐村幫扶工作的主要成效

甲史村距國家級貧困縣昭覺縣主城有32公里，屬于典型的邊遠山區貧困村。全村現轄4個服務社、495戶、1900人，村民全部為彝族。其中，建檔立卡貧困戶159戶、752人，分別占總戶數和總人口的32.1%、39.6%。全村共有耕地2000余畝，主要糧食作物為馬鈴薯、蕎麥和玉米。受地域環境、物質資源、民俗習慣等影響，農村經濟社會生活發展相對滯后。駐村工作隊結合全村區位優勢、資源稟賦和現實條件，制定計劃、細化措施、分工落實，在政策宣傳、產業推進、鄉村治理、黨的建設等方面發揮了重要作用。

1.抓好扶貧政策落實，夯實社會發展基礎。甲史村駐村工作隊聚焦“兩不愁三保障”和中共四川省委“四個好”①的目標，搶抓機遇、創新方法，穩步推進產業發展、基礎設施、教育健康、移風易俗、環境整治、社會幫扶等多個建設任務，堅決把“七個一批”②落地落實。發展有思路，奔康有實招，群眾有激情。在全村干部群眾的共同努力下，甲史村貧困人口“兩不愁三保障”得到基本解決，基礎條件和人居環境得到顯著改善，鄉村物態面貌獲得革命性重塑，從大涼山深處“破繭而出”，走上了一條“黨引民治”的蝶變之路。

2.加快特色產業培育，助力鄉村經濟發展。駐村工作隊結合村情實際，在村“兩委”的配合下，以產業興旺為主抓手，著力打造“一村一品”，成立了相關專業合作社，在種養業、旅游業等方面進行積極的實踐和創新。為推進產業富民，作為甲史村幫扶單位，中共涼山彝族自治州委黨校先后投入10余萬元購買青花椒苗指導村民科學種植。現村內花椒成活近2萬株，僅花椒一項就可為群眾戶均增收3000元，特色產業已初具規模。

3.推進鄉風文明治理，建設美麗幸福家園。駐村工作隊圍繞“養成好習慣、形成好風氣”這一目標，以鄉風文明治理為抓手，著力推進精神文明建設。一是修訂完善村規民約，探索實施“停扶”機制，對存在吸販毒、參加邪教組織、子女輟學等行為的農戶實行一票否決，停止幫扶[12];二是落實門前“三包”③責任制，廣泛動員貧困群眾積極參與環境整治和安全防范等工作;三是深化“三建四改五洗”④，培育現代文明新風，結合“四好”創建“3579”工作模式（見圖1），建立“文明衛生家庭”流動紅旗制度和“四好”創建星級評比制度，獎勤罰懶，積極推行“以評促改”活動。

4.加強基層黨組織建設，著力打造黨建品牌。駐村工作隊堅持把思想政治工作、教育管理黨員、群眾幫扶工作落實到黨支部，著力構建基層黨建與脫貧攻堅“雙推進”的良性格局。甲史村積極探索“村兩委+家支”“支部+協會+家支”等多元主體共治模式，以黨建為抓手，支部牽頭、兩委組織、家支支撐，通過多元主體參與的議事會結成共同體，達到創新基層黨建模式、破解農村治理困境和促進農村和諧穩定的主要目的。

（二）當前駐村幫扶工作存在的主要問題

農業農村的現代化離不開駐村幫扶作用的發揮，但是工作隊作為一種“嵌入治理”模式，存在著結構性束縛與內驅力不足的發展困境，主要表現為駐村隊伍組織、文化、認知難以內嵌于村莊，存在偏離制度設計目標的異化現象。

1.駐村干部幫扶思想認識不足。受幫扶資源短缺與激勵強度的失衡、派出單位“管不上”與村級組織“管不了”等多重復雜因素的影響，駐村干部幫扶行動發生偏離，并表現為“形式上走程序、實質上走過場”[2]100。部分駐村隊員對下村有畏難情緒，深入農戶次數少、時間短，對村情民意缺乏深入了解，難以構建符合實際的科學規劃，幫扶工作處于被動應付狀態。駐村干部工作積極性不高、主動性不強，對鄉村振興總體要求、支農惠農相關政策和產業項目管理等研究不深、理解不透，工作流于表面，方式方法形式化、單一化。主要作用僅僅停留在傳話、送信、開會和填表上，并沒有達到預期的幫扶效果，致使部分群眾對鄉村振興工作認識不到位，“等靠要”等落后思想依然存在。

2.駐村幫扶的職責和功能定位不清。駐村干部不僅要遵從按章辦事的科層結構模式，同時又要破除自上而下逐級落實工作的藩籬而進行跨層級資源整合[2]99，因此在面對下去抓什么、怎么抓等問題時存在諸多迷茫、困惑和工作誤區。駐村干部與村組干部不是同部門上下級從屬關系，主導權不明確致使工作隊和村“兩委”之間也難以形成工作合力。如幫扶干部在工作中對村組干部依賴性較強，在發展產業、環境治理、鄉風帶動甚至是開會、開展活動中都需要村組干部配合，一旦村組干部推諉扯皮或臨時請假，便會導致駐村工作隊開展幫扶工作時受阻，“阻礙駐村干部與村‘兩委’在幫扶工作中人員配置和物力資源最合理化應用”[13]。

3.帶動致富的措施和辦法不多。駐村工作隊成員來自不同層級、單位和部門，自身文化素質、業務能力和專業特長等方面不盡相同，各取所長、協力合作，對幫扶工作產生了一定的帶動作用。但目前大多數駐村干部缺乏農業農村工作經驗，有的是剛從高校畢業的大學生、剛轉業的軍隊干部，直接深入基層一線開展駐村幫扶，在精準施策上很難提出合理、有效、可行的措施和辦法。部分駐村干部仍然游離于鄉村社會之外，沒有很好地融入當地村社，其結果是導致扶貧效能不足，難以滿足當地發展和工作需求。

4.駐村幫扶瞄準偏差和幫扶失準。下派駐村工作隊的主要目的是通過外部參與的形式，推進農業農村“五位一體”的高質量發展，激發廣大群眾扎實推進共同富裕的內生動力。但由于結構地位、目標責任、施政倫理和村組治理資源的差異，駐村干部在幫扶行為上易出現“瞄準偏差和幫扶失準”[2]99。如部分干部為了在短期幫扶時限內取得明顯政績，往往會實施一些見效快的項目，但這些項目因脫離農村發展實際，往往很難得到廣大群眾的認同，即便試驗成功，也缺乏可持續性，容易造成“人走政息”的問題 [14]。同時，扶強、扶富、扶親等異化現象也成為了一種“公開的秘密”和“共有常識”[2]100。

三、持續優化駐村幫扶隊伍機制的對策建議

農村經濟發展多樣化、社會矛盾復雜化、返貧致貧風險化給駐村幫扶工作增添了許多新情況。面對結構性束縛與內驅力不足的鄉村發展困境，駐村干部集中發揮自身主體優勢的訴求逐漸增加[15]。基于此，本文從制度設計層面，提出進一步推進駐村幫扶機制梯度遞進與轉型升級，重點突出駐村干部行動主體的地位，借助外在結構性優勢轉化為治理效能以推進鄉村全面振興。

（一）優化駐村干部選派培養機制

干部的思想和行動直接影響著幫扶隊伍自身本領和帶富能力強弱，關系到鄉村振興的全面推進。因此，抓好駐村干部的教育和管理是開展幫扶工作的重要環節。針對思想認識不足等問題，相關部門要把好駐村干部的入口關，不斷促進駐村干部思想認識的持續深化與思維理念的持續轉變。

1.注重人員選派，優化干部隊伍結構。駐村工作隊來自村莊之外，他們與村莊沒有直接的利益關聯，這保證了駐村工作隊可以在村莊中以客觀公正的身份參與村莊事務，所以在人員選派和配置上應優化組合、科學搭配、平衡力度。一是駐村干部應具備良好的政治素質，具有強烈的責任心和使命感，熱愛和熟悉農村工作。駐村干部首要人選應是擬提拔的后備干部，這樣既有利于檢驗干部的工作能力和作風，也有利于讓真正想做事、做成事的干部一展抱負。二是重視駐村干部人員搭配，充分考慮年齡、專業、經歷等因素。在年齡結構上，盡量實現老中青結合;在專業結構上，以專業技術人員為主;在工作風格上，選擇敢闖敢拼和注重大局的人搭檔[16]。三是要派駐有特色的隊伍，助力農村高質量發展。各發展村都有自身特色和發展根基，因此派駐人員要與當地實際需求相統一。比如貴州的經驗是“科技干部配產業村、經濟干部配貧困村、政法干部配亂村、黨政干部配難村和退休干部回原村”[17]。

2.加強技能培訓，提高干部實操能力。各級幫扶部門應把教育培訓作為提高駐村幫扶干部工作能力的重要途徑，推進干部思想認識的持續深化和理念轉變。一是提高思想認識，加強自我學習。駐村干部要深刻認識鄉村振興工作的極端重要性，認真學習、貫徹中央、省、州、縣出臺的相關政策，努力提升工作水平和理論素養。二是創新培訓機制，開展定期學習。按照“實際、實用、實效”和“缺什么、補什么”的原則，圍繞工作職責、幫扶政策、專業技術和村情民況等內容，組織駐村干部集中學習“充電”。三是深入基層調研，強化實踐學習。駐村干部要深入田間地頭、農戶家中，通過走訪調研、訪談慰問等多種形式了解村情民意、宣傳國家政策、落實振興計劃，在農村生產生活中增強實踐經驗。

3.聚焦工作難題，助力干部揚威立信。采用案例教學、現場會、教學片和外出參觀考察等方式，教會本地黨員干部弄懂走訪什么、入戶看什么、訪談問什么等應知應會的方法，以務實作風提高實戰實踐能力。小到村民訴求，大到民生項目，都盡可能讓村組干部走在最前沿，做到幫扶不包辦、到位不越位，在工作落實中培養其獨立處理各種復雜問題的能力。建立“一對一”結對幫帶制度，做到“事前幫、事中帶、事后促”，形成優勢互補，實現“1+1>2”的效果，幫助村組干部提能力、樹威信、擴影響。

（二）優化駐村干部統籌管理機制

鄉村振興要確保思想上真重視、行動上真落實，改進駐村干部工作作風是推動駐村幫扶工作協調有序開展的重要內容之一。針對幫扶職責和定位不清等問題，要進一步強化駐村干部統籌管理和溝通協調機制。

1.明確目標任務，狠抓責任落實。駐村隊伍明確了“做什么”，才能落實“怎么做”。駐村工作隊參與鄉村振興主要應圍繞建強農村黨組織、實現農村產業融合發展、推進美麗宜居鄉村建設、完善鄉村治理體系和為民辦事服務以持續縮小城鄉居民生活差距等為重點任務。既要了解基礎設施、科教文衛建設等面上情況，也要抓實產業發展、鄉風文明、環境治理等點上工作，加強與村社結合，上下聯動，持續發力。

2.改進工作作風，嚴明組織紀律。在明確發展目標、熟知工作職責的基礎上，駐村隊員要進一步加強和改進工作作風，發揚釘釘子精神走村串戶，與群眾交心談心，掌握全村發展現狀、探索強村富民門路、了解廣大群眾需求，做到認識精準、幫扶到位、工作有序，為村民參與決策、民主監督和消除干群矛盾創造條件。嚴格執行省、州、縣關于駐村工作隊的管理規定，遵循施政者的行為動機和施政倫理，實現駐村干部、村“兩委”與鄉村組織、社會和文化網絡的有效互動。針對彝區農村特性，創新構建“一核多元”協商共治體，進一步建立健全利益表達、利益協調和群眾評價機制。

3.加強溝通協調，形成工作合力。一是堅持“強弱搭配”原則，組織部門在安排結對幫扶時，要充分考慮各村發展水平和幫扶單位資源動員能力，將幫扶能力強的單位與發展較弱的村結對。二是建立幫扶單位、鄉鎮黨委、村委會聯席會議制度，細化工作任務、落實工作責任，對工作中出現的新問題及時研判、及時調整，穩步推進幫扶工作。駐村工作隊要善于凝聚村社干部和群眾的智慧和力量，充分發揮村“兩委”的戰斗堡壘和領導作用，激活農村內部智力資源，引導回流人才、先進分子、致富能人與普通群眾結對幫扶，傳授知識技能和創業經驗，實現外部主體和內部主體的雙向協同，激發普通群眾增收致富的內生動力。三是定期召開工作隊員會議，認真學習各級鄉村振興相關文件精神，傳達和領會強農惠農政策，通報駐村幫扶進展情況，不斷增強駐村隊員的凝聚力和歸屬感。

（三）優化駐村干部激勵保障機制

針對幫扶資源不均衡、成效不顯著、工作不嚴實等問題，駐村幫扶隊伍需要建立和完善一套符合科學發展觀和正確功績觀要求的監督考核激勵體系，激發駐村干部幫扶內驅力，增強干事創業的積極性、主動性和創造性。

1.強化駐村干部監督管理體系。如涼山州、縣兩級部門分別設立了專項監督小組，安排專人對駐村干部的相關工作進行專項督查，對執行駐村紀律不嚴格、履行職責不到位的駐村干部及派出單位領導進行提醒談話或通報批評。與此同時，在全州范圍內專門推行了涼山彝族自治州“抓黨建、促落實”信息化紀實管理系統，駐村干部每月駐村要嚴格執行不少于20天的簽到“打卡”規定。這一辦法的出臺解決了干部不到位、問題查找不充分、基層黨建抓落實不到位等問題。

2.完善駐村干部激勵保障體系。激發駐村干部的積極性和主動性，需要進一步完善駐村干部激勵機制，在政策考量、典型示范和情感助力等方面不斷創新和實踐。“政策激勵”主要是“以獎帶補”，把駐村幫扶成效與工作隊員的職務升遷、專業技術職稱評定以及實際物質利益的增減等因素有機結合起來，進行正面激勵;“典型示范”主要是注重培育、挖掘和宣傳駐村工作中涌現出的各類典型，積極爭取主流媒體的關注與重視，充分發揮典型的示范、帶動和輻射作用;“情感助力”主要是加強與駐村干部的感情溝通和聯系，派出單位領導要經常深入幫扶村指導相關工作，幫助解決辦公場所、交通、住宿、就餐、人身安全等工作和生活中的實際困難，提振駐村干部的士氣和信心。

3.健全駐村干部考核評價體系。充分發揮州、縣鄉村振興部門統籌管理職能，扎實抓好駐村工作隊的牽頭協調、隨機調研和年度考核等工作，注重從幫扶效果、群眾評價、工作態度等方面，健全幫扶工作績效考核評價機制。“對群眾不滿意、不稱職、不勝任的駐村干部堅決召回，對被召回的駐村干部在評獎評優、年度考核、提拔使用等方面予以限制;對弄虛作假、失職失責、造成惡劣影響的予以問責?！盵18]強化幫扶單位責任感，將駐村隊員工作表現與派出單位年度目標考核直接掛鉤，做到真正把規矩立起來、把形象樹起來，給認真做事的隊員減輕思想壓力，確保駐村干部沉下心思，全力以赴開展精準幫扶工作。

駐村工作隊無論是在脫貧攻堅還是鄉村振興實踐中都發揮著不可或缺的作用。扎實推進共同富裕，優化駐村幫扶機制是一項行之有效的工作路徑。進入新時代，“斷窮根”“防返貧”“促振興”的任務依然艱巨，駐村幫扶隊伍一定要秉持“駐扎農村、幫扶為民”這樣一種信念，認真總結幫扶經驗，反思工作不足，努力創新發展方式，處理好加強外部幫扶與激發內生動力的關系，逐步實現組織、文化和認知內嵌于村莊，為全面推進鄉村振興戰略鑄就新的更大輝煌。

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責任編輯：秦利民