地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展及其風(fēng)險(xiǎn)防范

李晶

摘要：改革開放以來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來(lái)越多的地方政府利用融資平臺(tái)公司來(lái)吸引投資，促進(jìn)市政建設(shè)等地方公共事業(yè)的發(fā)展。地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況具有不可分割的關(guān)系，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的真實(shí)映射。然而一些地方政府融資平臺(tái)雖然推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是在這個(gè)過(guò)程中也出現(xiàn)了許多風(fēng)險(xiǎn)。所以需要對(duì)融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)加以識(shí)別，并采取必要的有效措施來(lái)提高融資平臺(tái)的穩(wěn)定性和安全程度，以便于實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。基于此，文章就我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展歷程與風(fēng)險(xiǎn)防范進(jìn)行研究。

關(guān)鍵詞：地方政府;融資平臺(tái);風(fēng)險(xiǎn)防范

一、地方政府融資平臺(tái)產(chǎn)生的背景

改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，各級(jí)政府投資在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中起著至關(guān)重要的作用。在以政府主導(dǎo)投資發(fā)展經(jīng)濟(jì)的背景下，地方政府需要吸收大量的資金來(lái)投資各種項(xiàng)目。另外，隨著城市化進(jìn)程加快，社會(huì)對(duì)于城市基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施提出了更高的要求，導(dǎo)致地方政府有限的公共事業(yè)建設(shè)資金無(wú)法滿足投資的需求，這種供給與需求的矛盾為地方政府探索新的融資渠道提供了驅(qū)動(dòng)力。所以為了有效解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的資金問(wèn)題，就產(chǎn)生了許多不同類型的地方政府融資平臺(tái)。他們具有獨(dú)立企業(yè)法人資格又能夠代替政府進(jìn)行融資、經(jīng)營(yíng)建設(shè)、償還債務(wù)等。其次，1994年政府實(shí)行分稅制改革，使中央財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放，并且在1995年新《預(yù)算法》出臺(tái)之前，我國(guó)地方政府不享有發(fā)行政府債券來(lái)進(jìn)行融資的權(quán)利，這在某種程度上也促進(jìn)了地方融資平臺(tái)的產(chǎn)生。最后，中央政府開展的刺激國(guó)內(nèi)消費(fèi)來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的計(jì)劃進(jìn)一步加速了地方政府融資平臺(tái)的擴(kuò)張。并且在2008年金融危機(jī)不斷加深的背景下，融資平臺(tái)的擴(kuò)張幫助地方政府緩解了在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面資金缺乏的困境。

二、地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展歷程

（一）起步階段（20世紀(jì)90年代初期至2000年）

這個(gè)階段是我國(guó)城市化的起步階段，也是地方政府融資平臺(tái)發(fā)展的起步階段。由于我國(guó)城市化建設(shè)的需要，各級(jí)地方政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的資金需求量逐漸增大。但是1994年實(shí)行的分稅制，使得財(cái)權(quán)上移而事權(quán)下降。另外，當(dāng)時(shí)原《預(yù)算法》規(guī)定，“地方政府不得發(fā)行地方政府債券進(jìn)行融資”，《擔(dān)保法》和《貸款通則》也明確對(duì)地方政府提供貸款擔(dān)保和直接向銀行貸款的行為提出約束條件，因此資金與需求的不匹配促使了融資平臺(tái)的產(chǎn)生。除此之外，國(guó)家還頒布各種文件鼓勵(lì)地方政府通過(guò)融資平臺(tái)來(lái)進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。例如，1986年國(guó)務(wù)院頒布的“國(guó)函（1986）94號(hào)”文中，同意上海采取“自借自還”的方式來(lái)籌集利用外資進(jìn)行城市化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。于是上海第一家地方政府融資平臺(tái)公司——“久事公司”應(yīng)運(yùn)而生，久事公司通過(guò)多種渠道進(jìn)行融資，有效地緩解了地方政府資金不足的問(wèn)題。

（二）緩慢發(fā)展階段（2001～2008年）

東南亞金融危機(jī)后，政府為了恢復(fù)經(jīng)濟(jì)實(shí)行積極的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，大量城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是其主要內(nèi)容。但是政府給予的財(cái)政幫扶非常有限，再加上原《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能通過(guò)發(fā)行債券進(jìn)行融資，所以為了緩解資金壓力，各地方融資平臺(tái)公司如交通公司、城投公司、開發(fā)投資公司等地方融資平臺(tái)開始普遍興起，但地方政府融資平臺(tái)仍處于緩慢發(fā)展階段。

（三）快速發(fā)展階段（2009～2012年）

從2009年開始，地方政府融資平臺(tái)快速發(fā)展。受金融危機(jī)影響，國(guó)務(wù)院提出巨額經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃并出臺(tái)4萬(wàn)億投資計(jì)劃，其中給地方政府配套的資金達(dá)2.82萬(wàn)億元。在中央無(wú)法全部撥款后，用來(lái)借錢的地方融資平臺(tái)便呈爆發(fā)式增長(zhǎng)。2009 年，中國(guó)人民銀行與銀監(jiān)會(huì)共同發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)的調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)》一文，文件中明確表示“保證符合條件的中央投資項(xiàng)目所需配套貸款及時(shí)落實(shí)到位，支持有條件的地方政府組建地方投融資平臺(tái)”。2009年10月，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加快落實(shí)中央擴(kuò)大內(nèi)需投資項(xiàng)目地方配套資金等有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)建〔2009〕631號(hào)）一文，提出“地方政府可以通過(guò)以下渠道籌集資金并且要按照有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格地方政府債券資金安排使用：一是地方各級(jí)政府一般預(yù)算資金;二是地方各級(jí)政府土地出讓收益等各類政府性基金;三是中央財(cái)政代理發(fā)行的2009年2000億元地方政府債券資金;四是利用政府融資平臺(tái)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制籌措的資金;五是地方政府其他可用財(cái)力。”在這種背景下，融資平臺(tái)的規(guī)模迅速擴(kuò)大，很快成為國(guó)內(nèi)最活躍的投融資主體之一。全國(guó)融資平臺(tái)的數(shù)量也由2008年的3000家增至2010年的6576家，總貸款額從1.7萬(wàn)億元增至4.1萬(wàn)億元，融資平臺(tái)的地方政府性債務(wù)規(guī)模接近5萬(wàn)億元，占全部地方政府性債務(wù)的46%。截至2011年，地方政府融資平臺(tái)的數(shù)量已增至1萬(wàn)多家，同比增長(zhǎng)233%以上;其貸款余額約為10萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)500%左右。

（四）規(guī)范調(diào)整階段（2013～2016年）

2013～2016年，由于舉債規(guī)模擴(kuò)張和運(yùn)作不夠規(guī)范等行為使得地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)日益增加。為控制融資平臺(tái)公司帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，中央和地方相繼出臺(tái)了一系列的指導(dǎo)意見(jiàn)來(lái)引導(dǎo)平臺(tái)公司向市場(chǎng)化方規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)融資平臺(tái)調(diào)整轉(zhuǎn)型。2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（43號(hào)文）一文中明確提出，“要通過(guò)疏堵結(jié)合、分清責(zé)任等方式來(lái)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，切實(shí)防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展”。與此同時(shí)，各地方政府也出臺(tái)相應(yīng)政策來(lái)進(jìn)一步促進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型調(diào)整、創(chuàng)新發(fā)展，共同推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)在市場(chǎng)化背景下規(guī)范運(yùn)行。這一階段是地方政府融資平臺(tái)的規(guī)范調(diào)整階段，也奠定了中央政府監(jiān)管收縮地方政府融資平臺(tái)行為的基礎(chǔ)。

（五）收縮階段（2016～2022年）

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年年底公開信息披露的融資平臺(tái)合計(jì)有息債務(wù)約為32.3萬(wàn)億元，從2008年以來(lái)，其規(guī)模增長(zhǎng)了近27萬(wàn)億元。基于此，政府頒布了一系列政策文件來(lái)指導(dǎo)控制地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范地方政府的融資擔(dān)保行為。2017年4月，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）和《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）等文件，多次強(qiáng)調(diào)政府需要加快建立地方政府融資平臺(tái)規(guī)范的投融資制度，減少平臺(tái)公司違法違規(guī)投融資行為的發(fā)生。這一系列的監(jiān)管政策限制了地方政府通過(guò)融資平臺(tái)進(jìn)行融資，使平臺(tái)公司的融資規(guī)模變小，政府債務(wù)與平臺(tái)公司的關(guān)系也更加明確。2017年7月，國(guó)務(wù)院派出督察組徹查部分地區(qū)，對(duì)違規(guī)融資行為予以制止、處分，成功使地方政府債券發(fā)行占比由2016年的57.6%降至42.7%。

三、地方政府融資平臺(tái)存在的風(fēng)險(xiǎn)

研究地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展歷程可以得出，融資平臺(tái)確實(shí)在政府投融資活動(dòng)中發(fā)揮著重要的作用。但是隨著舉債規(guī)模不斷增長(zhǎng)，平臺(tái)積聚的風(fēng)險(xiǎn)也越來(lái)越大。識(shí)別潛在的風(fēng)險(xiǎn)并加以控制，有利于發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)來(lái)更好地為地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造條件。

（一）財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)

地方政府融資平臺(tái)的設(shè)立是為了在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有效緩解地方政府的資金壓力，其項(xiàng)目多為公共設(shè)施建設(shè)，投入資金多、建設(shè)周期長(zhǎng)，基本不考慮盈利。2015年，全國(guó)土地出讓收入平均降幅20%。2017年地方政府融資平臺(tái)稅后凈資產(chǎn)收益率約為2.4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他非金融發(fā)債企業(yè)的6.4%與其自身發(fā)債成本。投融資平臺(tái)投資帶來(lái)的收益是小于貸款的，另外，地方政府融資平臺(tái)在到期時(shí)即使無(wú)法償付，實(shí)際上也不會(huì)發(fā)生破產(chǎn)清算的情況，基本上還是由政府財(cái)政承擔(dān)償還的責(zé)任，而外部借入資金過(guò)多會(huì)擠占商業(yè)銀行的信貸額度，影響金融業(yè)收益，使得投資的風(fēng)險(xiǎn)容易轉(zhuǎn)移到中央財(cái)政或者商業(yè)銀行體系。

（二）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

截至2021年4月，城投債存量有14409只，存量規(guī)模合計(jì)11.57萬(wàn)億元。1年內(nèi)和3年內(nèi)城投債存量余額占比分別為5.35%和9.82%，且從整體趨勢(shì)上看，城投債的期限有縮短傾向。2008～2018年，政府融資平臺(tái)發(fā)展迅速，在這期間其有息負(fù)債規(guī)模從5萬(wàn)億元增長(zhǎng)至30余萬(wàn)億元，政府投資基金的募集規(guī)模也從2014年的3031.35億元升至36961億元。2011年審計(jì)署報(bào)告顯示，省政府在地方債務(wù)中占比29.96%，市政府占比43.51%，縣政府占比26.53%。根據(jù)2013年的審計(jì)結(jié)果，地方政府需要償還的債務(wù)中，融資平臺(tái)債務(wù)占比37.47%;地方政府或有債務(wù)中，融資平臺(tái)債務(wù)占比41.22%。然而，只有20%左右的債務(wù)被納入地方政府債務(wù)，平臺(tái)公司的其他債務(wù)被排除在政府性債務(wù)之外，這就變成了不受中央監(jiān)管的地方政府融資平臺(tái)的隱性債務(wù)。據(jù)估算，我國(guó)地方政府的隱性債務(wù)總規(guī)模在21萬(wàn)億～30.5萬(wàn)億元之間，是顯性債務(wù)的1.4～2.0倍。除此之外，一些地方政府投融資平臺(tái)公司的債務(wù)貸款擔(dān)保更是加重了代償風(fēng)險(xiǎn)。

（三）償付風(fēng)險(xiǎn)

地方政府融資平臺(tái)業(yè)務(wù)的利潤(rùn)遠(yuǎn)小于其發(fā)債融資成本。另外，根據(jù) Wind 數(shù)據(jù)，2017年城投債中的中短期債券占據(jù)絕大比例。5年期城投債發(fā)行規(guī)模為6597億元，占比約38%;3年期、7年期、1年以內(nèi)、1年期和10年期的發(fā)行量分別為3419億元、3409億元、2254億元、1，270.80億元和 443.40億元;5年期及以內(nèi)的債務(wù)占比為高達(dá)78%，這顯著加大了平臺(tái)公司的中短期償債壓力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年，廣東地方政府需還債9023.37億元，珠三角地區(qū)9市需還債1192億元、粵東西北地區(qū)12市需還372億元。2018年和2019年是平臺(tái)公司債務(wù)相對(duì)集中到期的時(shí)間段，債務(wù)體量極大。2018年到期或進(jìn)入回售期的城投債近1.6萬(wàn)億元，其中到期規(guī)模約為1.35萬(wàn)億元，進(jìn)入回售期的近2500億元。而現(xiàn)階段地方債務(wù)資金多來(lái)自銀行貸款，且接近一半的新增貸款用于償還舊債，截至2021年4月，未跨市場(chǎng)發(fā)行的城投債中用于償還存量債務(wù)的占比達(dá)到64.27%。因此一旦銀行集中要求還本付息，就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與銀行信用危機(jī)。

（四）經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府融資平臺(tái)的投融資活動(dòng)是在國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下由當(dāng)?shù)刎?cái)政局進(jìn)行資金調(diào)配，會(huì)導(dǎo)致地方政府和投融資平臺(tái)的信息不對(duì)稱，影響項(xiàng)目進(jìn)展。平臺(tái)公司也不具有獨(dú)立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，由地方政府任命其實(shí)際控制人，缺乏專業(yè)人士，容易受到行政命令的影響。并且地方政府對(duì)融資平臺(tái)的實(shí)際情況缺少了解與監(jiān)管，導(dǎo)致平臺(tái)公司責(zé)任主體不明確、內(nèi)部控制制度松散等問(wèn)題，占用挪用融入資金、違規(guī)發(fā)債借貸等情況也層出不窮。

四、降低地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的建議

（一）融資方式多元化

我國(guó)地方政府融資平臺(tái)融資主要通過(guò)銀行貸款，方式較為單一，風(fēng)險(xiǎn)也比較集中。因此地方政府融資平臺(tái)應(yīng)該尋找更多融資渠道，比如發(fā)行企業(yè)債，出售股權(quán)等。還可以學(xué)習(xí)西方的融資理念同時(shí)引進(jìn)新型的融資模式，多元化的融資方式不僅有利于降低地方政府融資平臺(tái)的融資成本，也能降低融資風(fēng)險(xiǎn)。

（二）建立健全地方政府債務(wù)管理機(jī)制

首先根據(jù)地方政府融資平臺(tái)公司的具體債務(wù)狀況加快建立平臺(tái)公司的債務(wù)管理體系，更要控制平臺(tái)公司的債務(wù)規(guī)模在合理的范圍內(nèi)。根據(jù)償債體系對(duì)各地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模和償付能力進(jìn)行評(píng)估，對(duì)于不同標(biāo)準(zhǔn)的平臺(tái)公司實(shí)施不同的管理政策，并基于評(píng)估結(jié)果規(guī)定其融資規(guī)模。其次，對(duì)平臺(tái)公司的融資模式進(jìn)行改革和優(yōu)化，減少商業(yè)銀行損失，盡力緩解負(fù)債壓力。

（三）完善治理機(jī)制并加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)的監(jiān)管防控

不以行政手段干預(yù)企業(yè)的實(shí)際運(yùn)作，使投融資平臺(tái)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的獨(dú)立法人實(shí)體，實(shí)現(xiàn)“政企分離”。堅(jiān)持市場(chǎng)化導(dǎo)向，建立市場(chǎng)法人主體地位，并建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度。財(cái)政部和銀監(jiān)會(huì)要嚴(yán)格規(guī)章制度，在方針政策上做好導(dǎo)向工作，建立系統(tǒng)的、科學(xué)的、有效的行政司法監(jiān)控體系。地方政府要充分發(fā)揮監(jiān)管職能，與銀行等機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)管，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制、整頓和清理平臺(tái)公司的違法違規(guī)行為。最后融資平臺(tái)要完善內(nèi)部監(jiān)管體系，建立科學(xué)有效的工作激勵(lì)制度，預(yù)防內(nèi)部工作人員進(jìn)行違規(guī)操作。

（四）加快地方政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型

地方政府融資平臺(tái)要抓住機(jī)遇、加快轉(zhuǎn)型，提高企業(yè)的融投資能力，拓寬業(yè)務(wù)類型。依托與政府、銀行等關(guān)系優(yōu)勢(shì)加快向產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)體的公司化轉(zhuǎn)型，加快解決融資、償付難的困境，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司的市場(chǎng)化運(yùn)作與現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，更好地推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)地方政府融資平臺(tái)是在特殊的經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展起來(lái)的，本文研究了地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展歷程，對(duì)平臺(tái)公司在發(fā)展中潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行思考分析并提出建議。為了保證融資平臺(tái)更加穩(wěn)定安全，地方政府需要提高風(fēng)險(xiǎn)控制的重要意識(shí)，依托指導(dǎo)政策與管理經(jīng)驗(yàn)等條件，將風(fēng)險(xiǎn)降到最低水平，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。相信地方政府融資平臺(tái)在新經(jīng)濟(jì)新時(shí)代的背景下，可以充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)并加快轉(zhuǎn)型，為地方經(jīng)濟(jì)的建設(shè)與發(fā)展注入新的驅(qū)動(dòng)力，發(fā)揮新一輪的作用。

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（作者單位：揚(yáng)州大學(xué)）