“十四五”時(shí)期中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的地方分解與響應(yīng)

馬 濤，譚乃榕，洪 濤

(哈爾濱工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，哈爾濱 150006)

一、引言

可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略具有基礎(chǔ)性、長(zhǎng)期性、全局性等特征，是指導(dǎo)我國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的綜合戰(zhàn)略。各級(jí)政府通過(guò)“十四五”等中長(zhǎng)期規(guī)劃響應(yīng)了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，并進(jìn)一步明確地方政府職能，提供扶貧、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等相應(yīng)的公共服務(wù)產(chǎn)品。中央與地方通過(guò)“十四五”規(guī)劃實(shí)現(xiàn)重大發(fā)展目標(biāo)的央地耦合，規(guī)劃編制與實(shí)施過(guò)程的高度分權(quán)反映了地方政府在具體的職能落實(shí)上差異化的目標(biāo)導(dǎo)向。因此，通過(guò)“十四五”規(guī)劃能夠觀測(cè)中長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)中央和地方政府如何實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)與戰(zhàn)略落實(shí)的分解與響應(yīng)[1]。

根據(jù)不同政策的異質(zhì)性，中央與地方之間權(quán)力與資源的配置可進(jìn)行有選擇的分、集權(quán)[2]，因此可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)導(dǎo)向式戰(zhàn)略的中央—地方分解響應(yīng)機(jī)制存在差異。然而，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)過(guò)程中，一方面其具有成本投入的長(zhǎng)期性、成果的外溢性等特點(diǎn)，而現(xiàn)有以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境治理為目標(biāo)的戰(zhàn)略落實(shí)則主要以促進(jìn)增長(zhǎng)或降低污染等單目標(biāo)為主，對(duì)于可持續(xù)發(fā)展多領(lǐng)域目標(biāo)落實(shí)的解釋力有限。另一方面，從中央至地方的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)降尺度分解、量化評(píng)估的難度較高，使得上級(jí)政府難以對(duì)地方政府實(shí)行縱向考核機(jī)制。因此，地方政府作為可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略公共服務(wù)供給的主體，其選擇性職能履行可能導(dǎo)致可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在地方層面?zhèn)鲗?dǎo)、落實(shí)低效。

可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在地方層面的有效落實(shí)需要從國(guó)家層面綜合統(tǒng)籌跨領(lǐng)域、跨層級(jí)、多利益主體之間的戰(zhàn)略實(shí)施[3]。厘清可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在中央—地方降尺度關(guān)系，以“十四五”規(guī)劃作為研究對(duì)象，識(shí)別可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在地方層面的預(yù)期性、約束性目標(biāo)以及地方多元性自主性難以協(xié)調(diào)落實(shí)之處，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

二、文獻(xiàn)綜述

(一)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在“中央—地方”層面的傳導(dǎo)

中央—地方分權(quán)機(jī)制可激發(fā)地方政府的積極性和自主性，但是戰(zhàn)略落實(shí)分解執(zhí)行過(guò)程中信息在多層級(jí)政府之間的多重傳遞疊加，可能導(dǎo)致地方政府的響應(yīng)執(zhí)行出現(xiàn)偏差和扭曲[4]。行政分權(quán)、財(cái)政分權(quán)和官員晉升錦標(biāo)賽等還容易導(dǎo)致地方官員為了追求地區(qū)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效與財(cái)政最大化而忽略了教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)等“非生產(chǎn)性”“社會(huì)性”公共品的投入[5]。且與中央政府全局性、長(zhǎng)期性的目標(biāo)導(dǎo)向不同，地方政府落實(shí)具體職能更傾向于從地方局部利益出發(fā)、短期可取得成效的目標(biāo)導(dǎo)向。地方政府可能策略性地選擇易量化觀測(cè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，以及官員任期內(nèi)明確要求的如脫貧攻堅(jiān)、污染防治、“三線(xiàn)”劃定等公共服務(wù)內(nèi)容，而對(duì)量化評(píng)估難、短期增長(zhǎng)效應(yīng)不明顯的公共服務(wù)缺乏有效激勵(lì)。這樣，即使中央—地方分權(quán)不必然導(dǎo)致政府職能的選擇性履行，地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)、區(qū)域合作與協(xié)同治理也可能缺乏有效制度安排[6]。可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的長(zhǎng)期性決定了戰(zhàn)略落實(shí)過(guò)程需要對(duì)資源進(jìn)行長(zhǎng)期配置優(yōu)化，同時(shí)兼顧短期、局部發(fā)展需求的波動(dòng)性。這就需要中央政府在戰(zhàn)略制定過(guò)程中統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展時(shí)序與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，更有效地推動(dòng)地方政府履行公共服務(wù)供給職能，引導(dǎo)市場(chǎng)機(jī)制與行為主體在可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域發(fā)揮作用。

(二)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的進(jìn)展與落實(shí)

我國(guó)長(zhǎng)期探索完善可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略體系，尋求兼顧中央—地方發(fā)展目標(biāo)，平衡經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)領(lǐng)域治理需求的有效方案(見(jiàn)下頁(yè)圖 1)。1994年，我國(guó)響應(yīng)《21世紀(jì)行動(dòng)議程》和《里約宣言》，開(kāi)始了可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程。隨后，黨的十五大、第九屆全國(guó)人大四次會(huì)議逐步實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略從確立到全面推進(jìn)的重大進(jìn)展。黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)及其治理體系作為可持續(xù)發(fā)展的中國(guó)實(shí)踐。此后，我國(guó)積極響應(yīng)聯(lián)合國(guó)2030可持續(xù)發(fā)展議程，并同“十三五”規(guī)劃等中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合。自然資源資產(chǎn)有償使用制度、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、自然資源與生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域央地財(cái)政事權(quán)劃分等政策設(shè)計(jì)均基于經(jīng)濟(jì)與生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的綜合考量。碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)、污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)等政策更是著重污染物治理的可持續(xù)目標(biāo)實(shí)施。以可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)與國(guó)家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)為代表的試點(diǎn)體現(xiàn)了對(duì)不同類(lèi)型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)踐模式的探索。目前，我國(guó)已經(jīng)建立了覆蓋90%以上省份的可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)，批準(zhǔn)建設(shè)了深圳、太原、桂林、郴州、臨滄、承德六個(gè)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)以及各類(lèi)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、低碳省市試點(diǎn)。政策試點(diǎn)為官員提供獲批試點(diǎn)的“預(yù)先激勵(lì)”，與基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)考核的“事后激勵(lì)”，形成了地方官員的可持續(xù)發(fā)展激勵(lì)[7]。

三、我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在地方層面降尺度響應(yīng)框架

(一)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的分解與集成

我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)于2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的響應(yīng)邏輯(見(jiàn)下頁(yè)圖2)，可將我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)分解至經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境三大類(lèi)可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新、綠色、高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，對(duì)應(yīng)出臺(tái)了《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》等；社會(huì)可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)公共服均等化，對(duì)應(yīng)出臺(tái)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》等；生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展主要依托生態(tài)文明建設(shè)，對(duì)應(yīng)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》《中國(guó)生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃(2011—2030年)》《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》等。

(二)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在地方層面的激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制與地方行為偏好

地方政府在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)領(lǐng)域落實(shí)可持續(xù)發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制不均衡。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，地方政府可直接通過(guò)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收益獲得目標(biāo)落實(shí)的直接激勵(lì)。在社會(huì)領(lǐng)域，需要地方政府主動(dòng)落實(shí)公共服務(wù)職能，主要依賴(lài)地方政府保障民生福祉的基本責(zé)任和中央政府給予的扶持政策、財(cái)政補(bǔ)貼等。在污染治理、生態(tài)修復(fù)、生物多樣性保護(hù)等生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，地方政府需要生態(tài)產(chǎn)業(yè)化政策、生態(tài)示范區(qū)試點(diǎn)獲批、中央政府轉(zhuǎn)移支付等激勵(lì)。

地方層面的約束機(jī)制可通過(guò)規(guī)劃約束性指標(biāo)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)。“民生福祉”“資源環(huán)境”“三條紅線(xiàn)”等約束性指標(biāo)，明確了可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的地方政府職能，強(qiáng)化了政府責(zé)任和政府官員的約束機(jī)制。地方政府在績(jī)效考核的行政壓力下，必須將資源合理分配到經(jīng)濟(jì)激勵(lì)下被忽視的領(lǐng)域，矯正地方政府的選擇性職能履行。

地方政府行為偏好會(huì)導(dǎo)致地方對(duì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略響應(yīng)的差異化，這種行為偏好主要來(lái)源于自身資源稟賦、發(fā)展階段和戰(zhàn)略定位。如新疆、西藏等省份在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)中更偏向公共服務(wù)均等化；青海、寧夏、內(nèi)蒙古等重點(diǎn)生態(tài)功能地區(qū)則會(huì)傾向自身生態(tài)功能優(yōu)勢(shì)發(fā)揮；黑龍江、吉林等糧食主產(chǎn)區(qū)則會(huì)強(qiáng)調(diào)糧食安全與黑土地保護(hù)。因此，地方政府應(yīng)將發(fā)展目標(biāo)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能戰(zhàn)略充分結(jié)合。

基于上述討論，本文構(gòu)建了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略從中央到地方的降尺度分解與響應(yīng)框架(圖3)，通過(guò)建立預(yù)期性指標(biāo)、約束性指標(biāo)、重點(diǎn)工程項(xiàng)目，與激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制、地方政府行為偏好的對(duì)應(yīng)關(guān)系，探討可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在中央—地方的響應(yīng)過(guò)程中可能存在的協(xié)調(diào)與沖突關(guān)系。

四、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的地方分解與“十四五”規(guī)劃響應(yīng)

中央與地方“十四五”規(guī)劃中把可持續(xù)發(fā)展作為重要內(nèi)容，本文從省級(jí)層面討論與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)的預(yù)期性指標(biāo)、約束性指標(biāo)、重點(diǎn)工程項(xiàng)目以及規(guī)劃內(nèi)容文本響應(yīng)。

(一)“十四五”時(shí)期各省份經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要指標(biāo)、重點(diǎn)工程與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的響應(yīng)關(guān)系

五年規(guī)劃指標(biāo)直接反映了國(guó)家發(fā)展目標(biāo)與治理需求，通過(guò)預(yù)期性目標(biāo)、約束性目標(biāo)，可以觀測(cè)地方政府的響應(yīng)情況。預(yù)期性指標(biāo)，如“經(jīng)濟(jì)發(fā)展” “創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”指標(biāo)等是預(yù)期實(shí)現(xiàn)的引導(dǎo)性目標(biāo)；約束性指標(biāo)是在預(yù)期性基礎(chǔ)上明確并強(qiáng)化了各地政府責(zé)任，如“資源環(huán)境”指標(biāo)、部分“民生福祉”指標(biāo)。總體來(lái)說(shuō)，各省份共有20項(xiàng)指標(biāo)，涵蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、民生福祉、綠色生態(tài)、安全保障五大類(lèi)屬性。除北京、江西、貴州、重慶等具體類(lèi)別有所調(diào)整外，大類(lèi)基本一致。

1.約束性指標(biāo)存在一致性。“十四五”指標(biāo)類(lèi)別由“十三五”時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、民生福祉、資源環(huán)境調(diào)整為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、民生福祉、綠色生態(tài)和安全保障五大類(lèi)。“十四五”在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、綠色發(fā)展的基礎(chǔ)上，還強(qiáng)調(diào)了生態(tài)安全、糧食安全、能源安全。綠色生態(tài)、安全保障、民生福祉共同包含8項(xiàng)指標(biāo)(見(jiàn)下頁(yè)表1)。

表1 各省份“十四五”共同約束性指標(biāo)

2.預(yù)期性指標(biāo)除了部分共有指標(biāo)(表2)，各省份還根據(jù)本地需求進(jìn)行差異化規(guī)劃。差異化指標(biāo)反映了各省份在“十四五”期間的發(fā)展差異與地方偏好。如貴州設(shè)置了基礎(chǔ)支撐類(lèi)別，包含水利工程設(shè)計(jì)供水能力、高速鐵路里程、互聯(lián)網(wǎng)出省帶寬能力等指標(biāo)；吉林在安全保障類(lèi)別新增了典型黑土地保護(hù)面積預(yù)期性指標(biāo)；西藏新增了邊境地區(qū)人口增長(zhǎng)、青稞產(chǎn)量預(yù)期性指標(biāo)；青海在綠色生態(tài)類(lèi)別新增國(guó)家公園總面積占各類(lèi)自然保護(hù)地總面積比例指標(biāo)等。

表2 各省“十四五”共同預(yù)期性指標(biāo)

3.各省份“十四五”的重大項(xiàng)目工程專(zhuān)欄的多樣化、差異化特征更加明顯。各省份專(zhuān)欄主要涉及高鐵、民航、公路、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程項(xiàng)目，教育、醫(yī)療等民生工程，以及戰(zhàn)略性支柱或新興產(chǎn)業(yè)等重大項(xiàng)目。同時(shí)還規(guī)劃了具有區(qū)域特征的專(zhuān)欄項(xiàng)目。沿黃省份圍繞黃河流域保護(hù)與開(kāi)發(fā)，相關(guān)專(zhuān)欄包括內(nèi)蒙古“黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程”與“流域綜合治理與濕地保護(hù)修復(fù)”、寧夏“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)十大工程項(xiàng)目”等。長(zhǎng)三角地區(qū)圍繞區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與長(zhǎng)三角一體化的落實(shí)，相關(guān)專(zhuān)欄包括上海“推動(dòng)長(zhǎng)三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展，服務(wù)全國(guó)發(fā)展大局”、浙江“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展重大改革和重大政策”、江蘇“長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展重大合作項(xiàng)目”等。

(二)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的文本分析邏輯

本文選用文本分析評(píng)估可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在省級(jí)“十四五”規(guī)劃中的響應(yīng)情況。

1.梳理可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃內(nèi)容的邏輯關(guān)系。結(jié)合對(duì)2030聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)在中國(guó)落實(shí)路線(xiàn)圖(圖2)與前文的探討，將《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃綱要的建議》涉及17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的內(nèi)容分為生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三大類(lèi)。

2.主題分類(lèi)與信息提取。基于《中國(guó)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程國(guó)別方案》《進(jìn)展報(bào)告2021》歸納提取了一系列編碼關(guān)鍵詞。通過(guò)一級(jí)編碼、二級(jí)編碼、三級(jí)編碼的關(guān)鍵內(nèi)容，對(duì)“十四五”文本相關(guān)表述歸類(lèi)整合。由于新疆未發(fā)布相應(yīng)的“十四五”規(guī)劃綱要的建議，下文僅對(duì)30個(gè)省份利用Nvivo軟件建立涵蓋了17個(gè)SDG目標(biāo)的104個(gè)三級(jí)編碼指標(biāo)，進(jìn)行累積超過(guò)3萬(wàn)次的響應(yīng)迭代。具體內(nèi)容詳見(jiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略指標(biāo)分解編碼表(表3)。

表3 可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略指標(biāo)分解編碼表

(三)各省份“十四五”規(guī)劃文本響應(yīng)結(jié)果

1.從生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)三個(gè)方面分析各省份對(duì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的響應(yīng)情況。從可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的響應(yīng)結(jié)構(gòu)上看，各省份“十四五”綱要對(duì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)方面的關(guān)注度大于生態(tài)環(huán)境與社會(huì)可持續(xù)的關(guān)注度，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的內(nèi)容在各省份“十四五”規(guī)劃中占比平均值達(dá)到58.51%。

生態(tài)可持續(xù)響應(yīng)情況。從區(qū)域?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境可持續(xù)響應(yīng)的空間布局來(lái)看，響應(yīng)程度較高的區(qū)域集中在西北部與東北部省份，與我國(guó)西北東北的生態(tài)功能區(qū)分布一致。從文本詞頻響應(yīng)數(shù)量來(lái)看，前五位分別是青海、河南、寧夏、內(nèi)蒙古、山西，均屬于黃河流域范圍。從生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的關(guān)注結(jié)構(gòu)上看，主要集中在SDG15和SDG6。從二級(jí)編碼來(lái)看，主要集中在生態(tài)文明、主體功能區(qū)、生態(tài)修復(fù)與治理、環(huán)境保護(hù)污染防治、生態(tài)功能區(qū)、水資源利用等內(nèi)容。

經(jīng)濟(jì)可持續(xù)響應(yīng)情況。從區(qū)域?qū)?jīng)濟(jì)可持續(xù)響應(yīng)的空間布局來(lái)看，并未呈現(xiàn)明顯的集中區(qū)域。從文本詞頻響應(yīng)數(shù)量來(lái)看，前五位分別是山西、重慶、青海、遼寧、江西，分別對(duì)應(yīng)了資源轉(zhuǎn)型與老工業(yè)基地、西部國(guó)家中心城市、生態(tài)脆弱區(qū)等不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的省份。從關(guān)注結(jié)構(gòu)上看，主要集中在SDG9。從二級(jí)編碼來(lái)看，主要集中在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、產(chǎn)業(yè)集群、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、交通、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等內(nèi)容。

社會(huì)可持續(xù)響應(yīng)情況。從區(qū)域?qū)ι鐣?huì)可持續(xù)響應(yīng)的空間布局來(lái)看，響應(yīng)程度較高的地區(qū)集中在西部、邊疆地區(qū)。從文本詞頻響應(yīng)數(shù)量來(lái)看，前五位分別是云南、青海、西藏、廣西、福建。從響應(yīng)結(jié)構(gòu)上看，主要集中在SDG10、SDG16、SDG3。從二級(jí)編碼來(lái)看，主要集中在公共服務(wù)均等化、收入分配、社會(huì)治理等內(nèi)容。在云南、西藏等邊疆省份中脫貧攻堅(jiān)、邊疆安全與民族穩(wěn)定也是重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容。

2.從功能區(qū)分析可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的相應(yīng)情況看，黃河流域功能區(qū)在我國(guó)生態(tài)功能維持、生物多樣性保護(hù)方面具有重要意義。流域上、中、下游由于不同的自然地理和氣候特征而具有明顯不同的生態(tài)功能。根據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)劃》,黃河流域分布了水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風(fēng)固沙及濕地生物多樣性保護(hù)等重要的生態(tài)功能區(qū)。根據(jù)對(duì)SDG6的文本分析，青海、山西、內(nèi)蒙古、河南等沿黃省份對(duì)流域保護(hù)等文本響應(yīng)程度高，同時(shí)還制定了流域生態(tài)修復(fù)、重點(diǎn)功能區(qū)保護(hù)等多項(xiàng)重點(diǎn)工程。

糧食安全與脫貧攻堅(jiān)。SDG2與我國(guó)糧食安全、農(nóng)業(yè)可持續(xù)密切相關(guān)。根據(jù)對(duì)SDG2的文本分析，響應(yīng)程度較高的區(qū)域分布在黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、河南、重慶、貴州、云南等糧食主產(chǎn)區(qū)。黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古東部作為農(nóng)業(yè)優(yōu)化發(fā)展區(qū)，也是全國(guó)糧食安全功能承載區(qū)。重慶、貴州、云南等西南地區(qū)農(nóng)業(yè)布局為適度發(fā)展，兼顧當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。脫貧攻堅(jiān)是我國(guó)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展與SDG1在中國(guó)的重要實(shí)踐。根據(jù)對(duì)SDG1的文本分析，集中分布在云南、重慶、青海、內(nèi)蒙古、安徽、福建、湖南等地，分別對(duì)應(yīng)了邊疆地區(qū)、民族地區(qū)、山區(qū)與革命老區(qū)等發(fā)展困難地區(qū)。SDG1和SDG2的集中區(qū)域有所重疊，脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)地區(qū)通常也是亟待發(fā)展振興的鄉(xiāng)村地區(qū)。

發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)包括北京、上海、廣州、深圳等特大城市，以及杭州、南京、武漢、鄭州、成都、西安等大城市所在的8個(gè)省份。根據(jù)8個(gè)省份17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行文本分析發(fā)現(xiàn)，對(duì)SDG9的關(guān)注比重最高。對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)的響應(yīng)結(jié)構(gòu)分析發(fā)現(xiàn)，SDG9響應(yīng)程度較高的地方集中于重慶、山西、遼寧、江西、山東、湖北、青海等地，并未呈現(xiàn)特殊的集聚格局。其中，山西對(duì)SDG9的響應(yīng)主要集中在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，包括產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等內(nèi)容；重慶對(duì)SDG9的響應(yīng)主要集中在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，重慶作為我國(guó)西部中心城市，不僅要大力推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展，還要銜接西部大開(kāi)發(fā)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等重大區(qū)域戰(zhàn)略。國(guó)家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)作為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要戰(zhàn)略融合形式，除已批準(zhǔn)建立的深圳、太原、桂林、郴州、臨滄、承德6個(gè)城市，在各省份“十四五”規(guī)劃中還確定了未正式公布國(guó)家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)，分別為青海創(chuàng)建海南州國(guó)家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)、內(nèi)蒙古創(chuàng)建鄂爾多斯國(guó)家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)。

五、結(jié)論

本文建立了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略從中央到地方降尺度響應(yīng)機(jī)制，討論了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在中央—地方傳遞的特殊性。結(jié)合“十四五”規(guī)劃中預(yù)期性指標(biāo)、約束性指標(biāo)、重點(diǎn)工程項(xiàng)目以及規(guī)劃內(nèi)容文本分析討論了各省份對(duì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的響應(yīng)差異。主要結(jié)論及建議如下。

第一，我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略分解落實(shí)過(guò)程中基本遵循生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)三個(gè)方面，并且能夠建立與17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的對(duì)應(yīng)關(guān)系。結(jié)果表明，各省份“十四五”綱要對(duì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)方面的關(guān)注度大于生態(tài)環(huán)境與社會(huì)可持續(xù)的關(guān)注度，與我國(guó)當(dāng)前階段亟須優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的高質(zhì)量發(fā)展需求相適應(yīng)。生態(tài)環(huán)境、社會(huì)可持續(xù)的響應(yīng)布局呈現(xiàn)區(qū)域差異。生態(tài)可持續(xù)響應(yīng)程度較高的省份與山水林田湖草沙生態(tài)系統(tǒng)分布相關(guān)，集中在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、流域、山脈等。社會(huì)可持續(xù)響應(yīng)程度較高的省份則多為邊疆民族地區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)等發(fā)展困難或公共服務(wù)供給不足的地區(qū)，反映了我國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的矛盾。

第二，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)落實(shí)過(guò)程中遵循區(qū)域功能主導(dǎo)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的原則，行政尺度對(duì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)存在局限性，尤其是跨行政尺度的生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)管控。從功能區(qū)的角度分析各省份的響應(yīng)情況發(fā)現(xiàn)，對(duì)SDG6響應(yīng)程度較高的省份集中在流域范圍，加強(qiáng)流域省份對(duì)于水資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的舉措既有利于實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等區(qū)域重大戰(zhàn)略實(shí)施，又能有效落實(shí)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。對(duì)SDG2響應(yīng)程度較高的地區(qū)集中分布在黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、河南等省份，是承擔(dān)了我國(guó)糧食安全的重要區(qū)域。根據(jù)區(qū)域功能與優(yōu)勢(shì)重點(diǎn)，落實(shí)“三區(qū)三線(xiàn)”與主體功能區(qū)劃，是有效緩解可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之間的沖突，提高國(guó)家至地方可持續(xù)協(xié)同的有效途徑。邊疆地區(qū)承擔(dān)了我國(guó)國(guó)防安全、邊疆安全的重要功能，因此功能主導(dǎo)原則下可適當(dāng)建立軍民融合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。

第三，根據(jù)區(qū)域發(fā)展的階段差異劃分地方可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)先序。如中心城市及城市群的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)是通過(guò)創(chuàng)新、綠色發(fā)展促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、數(shù)字化建設(shè)，利用創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)形成有效的協(xié)同關(guān)系，優(yōu)先實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的可持續(xù)首要目標(biāo)則是脫貧、保障基本公共服務(wù)，為了實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，將可持續(xù)發(fā)展的減貧目標(biāo)統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，優(yōu)先實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。