以證照分離告知承諾為重要抓手建立健全聯(lián)動(dòng)機(jī)制 實(shí)現(xiàn)審管無(wú)縫銜接

王宏宇 吳仲鎧

“證照分離”改革，是落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署，深化“放管服”改革，深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的重點(diǎn)工作。告知承諾是“證照分離”改革的重要抓手，推動(dòng)加快轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新政府服務(wù)和管理的理念、方式，方便企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)，推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。浙江省依托一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺(tái)，以“證照分離”改革為切入口，建立健全聯(lián)動(dòng)機(jī)制，保障業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)審管無(wú)縫銜接。

作為數(shù)字政府的重要組成部分，浙江省“證照分離”改革與數(shù)字化改革緊密結(jié)合，運(yùn)用系統(tǒng)觀念、系統(tǒng)方法，通過(guò)與一體化在線政務(wù)服務(wù)、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、公共信用平臺(tái)有機(jī)銜接，實(shí)現(xiàn)企業(yè)登記注冊(cè)信息、涉企經(jīng)營(yíng)許可信息、執(zhí)法監(jiān)管信息在市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)及各許可實(shí)施部門(mén)間定點(diǎn)精準(zhǔn)推送。按照系統(tǒng)分析V字理論模型，將“業(yè)務(wù)協(xié)同模型和數(shù)據(jù)共享模型”的方法貫穿到“證照分離”改革，推動(dòng)“證照分離”改革從量化細(xì)化、閉環(huán)管理到數(shù)據(jù)共享、精準(zhǔn)推送，最終實(shí)現(xiàn)流程再造、制度創(chuàng)新。

隨著“放管服”改革的不斷深入，如何對(duì)“放”“管”進(jìn)行有效的結(jié)合，更好地優(yōu)化審批與監(jiān)管聯(lián)動(dòng)運(yùn)行機(jī)制，成為行政審批制度改革中亟待解決的問(wèn)題。

為加強(qiáng)審批與監(jiān)管部門(mén)的有效銜接，推進(jìn)審管信息互動(dòng)共享，需要建立部門(mén)各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互聯(lián)動(dòng)、協(xié)同配合的審管銜接機(jī)制，強(qiáng)化依法管理，提升服務(wù)效能。以“證照分離”改革為切入口，厘清審管職責(zé)，明確責(zé)任邊界，建立健全聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)協(xié)同促進(jìn)審管無(wú)縫銜接。

歷經(jīng)試點(diǎn)、全覆蓋、迭代升級(jí)，浙江省率先提出了“全覆蓋、零許可、數(shù)字化、強(qiáng)監(jiān)管”改革目標(biāo)，一年多時(shí)間，“證照分離”改革實(shí)現(xiàn)三級(jí)跳，并取得了告知承諾破百項(xiàng)等標(biāo)志性成果。經(jīng)過(guò)試點(diǎn)和觀察總結(jié)，為充分發(fā)揮浙江數(shù)字化建設(shè)的成效，以數(shù)字化賦能改革，解決業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)閉環(huán)問(wèn)題，構(gòu)建“一橫+一縱+一環(huán)”的整體架構(gòu)。建設(shè)“證照分離”業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)協(xié)同應(yīng)用系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)審管無(wú)縫銜接。

圍繞“數(shù)據(jù)流”，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)用通”。通過(guò)“證照分離”業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)協(xié)同機(jī)制，將企業(yè)登記基本信息根據(jù)經(jīng)營(yíng)范圍的區(qū)分推送至許可部門(mén)并完成數(shù)據(jù)分類(lèi)分層級(jí)的有效下發(fā)；許可部門(mén)對(duì)照“證照分離”事項(xiàng)改革方式完成許可審批后，將許可結(jié)果推送至“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺(tái)進(jìn)行事中事后監(jiān)管并將結(jié)果反饋至企業(yè)登記系統(tǒng)和許可審批系統(tǒng)，完成數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)閉環(huán)。

圍繞“業(yè)務(wù)流”，實(shí)現(xiàn)“體制通”。通過(guò)“證照分離”業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)企業(yè)登記經(jīng)營(yíng)范圍與申辦經(jīng)營(yíng)許可的有效銜接，實(shí)現(xiàn)省級(jí)部門(mén)接收登記信息的精準(zhǔn)下發(fā)，實(shí)現(xiàn)許可部門(mén)許可信息的及時(shí)反饋，實(shí)現(xiàn)涉企許可登記信息與“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺(tái)的有效對(duì)接，以業(yè)務(wù)驅(qū)動(dòng)跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享，并對(duì)每則涉企事項(xiàng)的辦理流程進(jìn)行統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)包括企業(yè)登記、許可審批、事項(xiàng)監(jiān)管等階段的“證照分離”業(yè)務(wù)全流程閉環(huán)管理，以此成為商事制度改革的排頭兵，引領(lǐng)政府?dāng)?shù)字化改革走向縱深。

“清單化”是改革的基礎(chǔ)，“數(shù)字化”是改革的支撐，核心是通過(guò)流程再造重塑治理機(jī)制。審管銜接以告知承諾為重要抓手，以信用為基礎(chǔ)，貫穿市場(chǎng)主體全生命周期，按照“兩堅(jiān)持兩強(qiáng)化”原則，銜接事前、事中、事后全流程。

（一）堅(jiān)持一張清單抓到底

按照改革要求，實(shí)現(xiàn)一張清單動(dòng)態(tài)管理。將“證照分離”事項(xiàng)全部納入省權(quán)力事項(xiàng)庫(kù)管理。結(jié)合中央和我省下發(fā)的“證照分離”事項(xiàng)清單進(jìn)行逐項(xiàng)比對(duì)，厘清“證照分離”事項(xiàng)清單和省權(quán)力事項(xiàng)庫(kù)中事項(xiàng)清單的關(guān)聯(lián)關(guān)系。逐項(xiàng)完善事項(xiàng)名稱(chēng)、設(shè)定依據(jù)、審批層級(jí)和部門(mén)、改革方式、具體改革舉措、事中事后監(jiān)管措施等內(nèi)容，編制全省統(tǒng)一的《涉企經(jīng)營(yíng)許可告知承諾告知書(shū)》、《涉企經(jīng)營(yíng)許可告知承諾承諾書(shū)》模板，定期調(diào)整更新并同步向社會(huì)公布。同時(shí)根據(jù)“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”原則，梳理證照分離事項(xiàng)對(duì)應(yīng)的監(jiān)管事項(xiàng)清單，針對(duì)告知承諾的承諾核查，編制對(duì)應(yīng)的事項(xiàng)實(shí)施清單，明確核查時(shí)間、核查標(biāo)準(zhǔn)、核查方式等。根據(jù)一張清單抓好細(xì)化落實(shí)，切實(shí)做到改革事項(xiàng)不得隨意增減，改革方式不得隨意調(diào)整，改革舉措落實(shí)不得打折扣。

（二）堅(jiān)持一個(gè)辦法落到底

針對(duì)實(shí)行告知承諾事項(xiàng)，根據(jù)涉企經(jīng)營(yíng)許可告知承諾實(shí)施辦法，制定統(tǒng)一的操作規(guī)范、《告知書(shū)》、《申請(qǐng)人承諾書(shū)》等配套制度文本，并向社會(huì)公布。企業(yè)進(jìn)行登記注冊(cè)后，根據(jù)需要辦理的涉企經(jīng)營(yíng)許可，在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上選擇告知承諾流程辦理的情況下，一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)將根據(jù)公共信用平臺(tái)提供的企業(yè)相關(guān)信用信息，判斷企業(yè)是否存在不良信用或虛假承諾記錄。若企業(yè)信用水平未達(dá)標(biāo)，則需完成信用修復(fù)后才能提交申請(qǐng)；若企業(yè)信用水平符合標(biāo)準(zhǔn)，則按需簽署承諾書(shū)，承諾已知曉告知事項(xiàng)、已符合相關(guān)條件、愿意承擔(dān)不實(shí)承諾的法律責(zé)任等內(nèi)容。承諾書(shū)簽署完成后，事項(xiàng)審批流轉(zhuǎn)至許可審批主管部門(mén)進(jìn)行業(yè)務(wù)審核。若企業(yè)符合審核要求，則出具相應(yīng)許可證，完成許可證辦理；審批部門(mén)在出具許可證的同時(shí)將對(duì)應(yīng)的許可數(shù)據(jù)和承諾數(shù)據(jù)分別流轉(zhuǎn)至登記注冊(cè)部門(mén)和監(jiān)管部門(mén)，供登記注冊(cè)部門(mén)完善企業(yè)登記注冊(cè)信息，監(jiān)管部門(mén)開(kāi)展承諾核查與日常監(jiān)管。

（三）強(qiáng)化事中事后監(jiān)管

1.理清部門(mén)責(zé)任

按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，明確監(jiān)管主體。對(duì)審批機(jī)關(guān)與監(jiān)管機(jī)關(guān)不一致的，要明確第一監(jiān)管責(zé)任部門(mén)。中央垂直管理部門(mén)要強(qiáng)化屬地監(jiān)管責(zé)任落實(shí)，確保監(jiān)管責(zé)任鏈條無(wú)縫銜接。

2.告知承諾核查

針對(duì)具有核查要求的承諾事項(xiàng)，監(jiān)管部門(mén)與相關(guān)協(xié)查部門(mén)需要在規(guī)定期限內(nèi)對(duì)企業(yè)開(kāi)展核查，并將承諾履約情況同步至審批部門(mén)、公共信用平臺(tái)，供審批部門(mén)撤銷(xiāo)虛假承諾的許可證，公共信用平臺(tái)納入企業(yè)信用評(píng)價(jià)體系，并通過(guò)浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)進(jìn)行信息公示。

3.信用分類(lèi)監(jiān)管

若該承諾事項(xiàng)無(wú)需核查或已通過(guò)承諾履約核查，則納入監(jiān)管部門(mén)的事后監(jiān)管，監(jiān)管部門(mén)根據(jù)企業(yè)信用信息、承諾履約記錄等數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)調(diào)整監(jiān)管工作計(jì)劃。強(qiáng)化信用風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管，對(duì)重點(diǎn)監(jiān)管事項(xiàng)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范。對(duì)日常監(jiān)管事項(xiàng)，要將“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管與企業(yè)信用評(píng)價(jià)掛鉤，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)采取差異化監(jiān)管。監(jiān)管數(shù)據(jù)需要回傳至審批部門(mén)、登記注冊(cè)部門(mén)以及公共信用平臺(tái)，建立從企業(yè)登記注冊(cè)到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)全過(guò)程的告知、反饋和跟蹤機(jī)制的“閉環(huán)”。

（四）強(qiáng)化數(shù)字化支撐

1.審管銜接應(yīng)用支撐

圍繞構(gòu)建“一橫+一縱+一環(huán)”的總體架構(gòu)，建設(shè)完成全省統(tǒng)一的“證照分離”業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)協(xié)同應(yīng)用系統(tǒng)。“一橫”就是以數(shù)字化強(qiáng)化橫向跨部門(mén)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)歸集共享、系統(tǒng)流程再造和業(yè)務(wù)協(xié)同辦理。“一縱”就是以數(shù)字化強(qiáng)化上下聯(lián)動(dòng)，縱向打通省市縣三級(jí)數(shù)據(jù)壁壘，把條線業(yè)務(wù)流、數(shù)據(jù)流、監(jiān)管鏈統(tǒng)一集成聯(lián)通。“一環(huán)”就是以數(shù)字化強(qiáng)化全鏈貫通，打造從登記注冊(cè)、許可審批到事中事后監(jiān)管高效協(xié)同的服務(wù)鏈、監(jiān)管鏈，形成閉環(huán)。將三者疊加，構(gòu)建一個(gè)融智能審批、智慧監(jiān)管、智能問(wèn)效于一體的“證照分離”業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)協(xié)同應(yīng)用系統(tǒng)，打造政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的新范例。

2.公共信用平臺(tái)支撐

圍繞信用“531X”工程，構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管、服務(wù)機(jī)制。浙江省公共信用平臺(tái)增加承諾和履約情況數(shù)據(jù)歸集，為了信用體系在告知承諾領(lǐng)域創(chuàng)新應(yīng)用，建設(shè)信用承諾評(píng)價(jià)模型。該模型應(yīng)用于告知承諾流程的信用配置，支持告知承諾情形受理前置信用判斷，限制黑名單企業(yè)選擇告知承諾流程，實(shí)現(xiàn)以信用查驗(yàn)為重點(diǎn)的事前信用監(jiān)管；應(yīng)用于告知承諾信用分類(lèi)核查，根據(jù)企業(yè)信用分級(jí)評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)施差異化分類(lèi)監(jiān)管，與“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”相結(jié)合，對(duì)信用較差的主體實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管，褒揚(yáng)誠(chéng)信，懲戒失信，實(shí)現(xiàn)以分級(jí)監(jiān)管為核心的事中信用監(jiān)管；應(yīng)用于政府采購(gòu)、行政許可、授予榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)等方面，對(duì)失信市場(chǎng)主體依法予以限制或禁入，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)、許可審批部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)以及其他相關(guān)部門(mén)間的信息實(shí)時(shí)共享，健全“一處違法、處處受限”的聯(lián)合懲戒機(jī)制，對(duì)特定的“黑名單”市場(chǎng)主體在相關(guān)領(lǐng)域的準(zhǔn)入環(huán)節(jié)啟動(dòng)實(shí)質(zhì)性審查，實(shí)現(xiàn)以失信懲戒為基礎(chǔ)的事后信用監(jiān)管。在行政許可、行政處罰信息以及紅黑名單公示基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增加信用承諾信息上網(wǎng)公開(kāi)，做到“應(yīng)公開(kāi)、盡公開(kāi)”。

3.公共數(shù)據(jù)平臺(tái)支撐

充分發(fā)揮一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺(tái)集成優(yōu)勢(shì)，打通國(guó)家、省、市、縣四級(jí)數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)共享。編制浙江省“證照分離”數(shù)據(jù)共享規(guī)范，有效提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，完成數(shù)據(jù)統(tǒng)一歸集并全量及時(shí)推送至國(guó)家“三平臺(tái)”。完善建設(shè)統(tǒng)一、實(shí)時(shí)、完整的企業(yè)電子證照庫(kù)，及時(shí)將電子證照歸集至國(guó)家“三平臺(tái)”。加強(qiáng)運(yùn)用電子證照，實(shí)現(xiàn)跨地域、跨部門(mén)互認(rèn)互信，在政務(wù)服務(wù)、商業(yè)活動(dòng)等場(chǎng)景普遍推廣企業(yè)電子亮照亮證。凡是通過(guò)電子證照可以獲取的信息，一律不再要求企業(yè)提供相應(yīng)材料。

浙江省以“證照分離”改革為切入口，以“最多跑一次”改革為牽引，以“審管無(wú)縫銜接”機(jī)制為保障，在行政審批上革自己的命，為政府服務(wù)做加法、為企業(yè)辦事做減法，把麻煩留給自己，把方便留給企業(yè)。依托1.0版本改革基礎(chǔ)，迭代深化2.0版改革，探索打造出審管銜接的省域特色樣板。

在取得成績(jī)的同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)一些亟需突破的地方。1）完善承諾失信獎(jiǎng)懲體系。建立健全聯(lián)合獎(jiǎng)懲對(duì)象認(rèn)定機(jī)制。加強(qiáng)與規(guī)范守信激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單管理。依法依規(guī)明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、程序及退出機(jī)制。經(jīng)認(rèn)定的名單，通過(guò)“信用浙江”網(wǎng)進(jìn)行集中統(tǒng)一公示。完善守信激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒措施。對(duì)守信主體，在審批審核、貸款融資、資金扶持、評(píng)先評(píng)優(yōu)等方面，實(shí)施聯(lián)合激勵(lì)性措施；對(duì)失信主體特別是列入嚴(yán)重失信名單的，依法采取懲戒性措施。推動(dòng)開(kāi)展市場(chǎng)性、行業(yè)性懲戒，逐步形成比較完善的全省失信聯(lián)合懲戒工作體系。實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)整治和市場(chǎng)禁入措施。大力推進(jìn)食品藥品、生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)等重點(diǎn)領(lǐng)域失信問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)治理。對(duì)拒不履行司法裁判或行政處罰決定、屢犯不改、造成重大損失的市場(chǎng)主體及其相關(guān)責(zé)任人，依法依規(guī)在一定期限內(nèi)實(shí)施市場(chǎng)和行業(yè)禁入措施，直至終身逐出市場(chǎng)。2）完善企業(yè)信用修復(fù)機(jī)制。進(jìn)一步健全企業(yè)信用修復(fù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)線上全流程的信用修復(fù)。在《浙江省公共信用修復(fù)管理暫行辦法》的基礎(chǔ)之上，明確告知承諾情形的信用修復(fù)條件和程序。3）企業(yè)信用關(guān)聯(lián)個(gè)人信用。充分發(fā)揮信用監(jiān)管基礎(chǔ)性作用，建立企業(yè)信用與自然人信用掛鉤機(jī)制。要強(qiáng)化關(guān)聯(lián)嚴(yán)重違法責(zé)任企業(yè)信用及其主要責(zé)任人信用，設(shè)計(jì)信用掛鉤評(píng)價(jià)指標(biāo)、權(quán)重和方法，構(gòu)建信用關(guān)聯(lián)評(píng)價(jià)模型，增強(qiáng)監(jiān)管威懾力。