新型城鎮化視角下化解產能過剩的路徑研究

龔利 葉愛山

摘要：傳統城鎮化是以土地財政與工業化為主要驅動力，雖為我國經濟發展奠定了堅實基礎，但也引致了資源短缺、生態環境破壞、產能過剩等問題。新型城鎮化強調以人為核心，注重城鎮化質量內涵轉變，能夠通過經濟效應、人口效應、社會效應、環境效應等助推化解產能過剩。據此，建議通過構建城市創新平臺，刺激產品與服務新需求，合理引導公共服務投資，完善環境規制制度等途徑來有效治理產能過剩。

關鍵詞：新型城鎮化;化解;產能過剩

中圖分類號：F121文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2022）09-0168-04

基金項目：本文系江蘇省研究生科研與實踐創新計劃項目“比較視域下新馬克思主義城市空間理論的當代啟示研究”（編號：KYCX22_3237）的階段性成果

我國經濟已轉向高質量發展階段，這就要求經濟發展向結構優化轉變，破解工業供給與需求間的結構性問題，有效化解當前產能過剩的桎梏。中國式產能過剩勢必扭曲資源配置，掣肘產業結構優化與經濟可持續發展[1-2]。相較西方發達國家，我國產能過剩存在明顯的長期性、普遍性、結構性、政策性等特征[3]。針對產能過剩，我國政府部門積極提高供給體系質量，并將“去產能”列為首要任務，化解產能過剩已成為我國當前亟待解決的重要問題之一。相較傳統城鎮化，新型城鎮化作為更加注重經濟、人口、社會、環境等系統層的復雜工程，是以轉變經濟發展方式、發展新型工業化、統籌協調發展、生態文明建設等為重點內容的全新城鎮化[4]。因此，研究新型城鎮化視角下化解產能過剩的機理與路徑，積極尋找到防范與破解產能過剩的長效機制，具有重要的理論價值與政策意義。

一、新型城鎮化與產能過剩的基本內涵

（一）新型城鎮化的基本內涵

城鎮化作為經濟增長的重要動力，也是經濟持續發展的結果。城鎮化的推進極大地促進了區域經濟的發展，提高了城鄉間生產要素資源的配置效率，一段時間內實現了中國經濟的高速發展。但是傳統城鎮化過度追求城市規模、人口數量集聚等，多年來工業化與城鎮化的快速發展，使生態環境遭受了巨大壓力。新型城鎮化以注重內涵提升、均衡公共服務、健全社會保障、城鄉一體為表征及目標，不僅包含經濟發展與人口布局，更重要的是注重城鎮化質量內涵轉變，因此其所涉及內容包括技術創新、產業支撐、生態環境、社會保障等方面。新型城鎮化更加注重經濟發展的集約性，著力推進產業結構優化升級，突出經濟創新驅動發展特征。新型城鎮化不僅關注城鎮化率與城鎮人口密度，也強調農民工融入城鎮的素質和能力，以實現充分就業與切實提升人民生活水平。生態文明建設關系到我國經濟能否可持續發展，其更加強調和諧、良性互動、可持續等特征。新型城鎮化充分考慮資源環境承載力，并以自然規律為準則建設資源環境友好型社會。

（二）產能過剩的基本內涵

我國產能過剩是供給和需求結構失衡造成的，不能局限理解為產品過剩，產能過剩并不等同于產品過剩。常見處理產能過剩的途徑為去產能與增加社會需求，這是依據產能過剩的相對性原理來實施。但為了有效預防與處理產能過剩，必須尋找到一種長效機制。目前學界主要以產能利用率來衡量產能過剩程度，若工業產能利用率過低，則表示實際生產能力遠超過有效需求能力，生產與需求之間存在不匹配，也就表現出明顯產能過剩。產能過剩的直接原因更多源于消費增長無法追趕上投資增長，致使兩者之間失衡。歸根究底，根本原因還是在于我國長期粗放式經濟增長方式促使技術門檻較低的產品產能嚴重過剩。產能剩余程度評判標準需充分考慮一個國家消費結構、行業特征、產業組織結構及產業運營實際情況等因素，目前學界依據中國國情判斷得出以產能利用率0.72為界點，低于0.72則視為產能過剩。在現實情況中，企業生產活動不僅關聯于當期情況，還與延續性產量有著密切關系。生產企業會經常性調節存貨投資，以此應對可能發生的需求波動，這表明產能過剩存在一定周期性。

二、新型城鎮化對產能過剩的作用機制

（一）新型城鎮化可以促進產業升級與創新發展

產能過剩與企業創新能力有著密切關系，中國式產能過剩更多體現在工業企業創新不足、產品質量不高，致使社會需求遠低于工業企業供給能力。工業企業只有注重自身產品創新與質量提升，才能不斷滿足市場需求與消費升級，實現工業產能利用率提升。城市作為企業技術創新的重要載體，不僅有利于科技創新活動集聚，還能有效提高資源要素配置效率，代表理論有技術外部性與“技術池”等[5-6]。發展新型城鎮化能有效促進產業內分工與重組，尤其是以高新技術產業與現代服務業更為突出，從而提升產品技術含量，為產能化解與產業升級提供源源不斷的動力[7]。中央城鎮化工作會議指出，要積極推動技術創新、管理創新、模式創新，實現“四化”（工業化、信息化、城鎮化、農業現代化）深度融合與協同發展?？梢姡滦统擎偦鳛閯撔掳l展的重要平臺，其不僅可以實現工業化向集約高效、綠色環保等發展方式轉變，還能促進產業結構水平與要素配置效率之間匹配，從而有效降低產能過剩[8]。

（二）新型城鎮化可以促進人口集聚與擴大需求

新型城鎮化的基本動力就是人口集聚和擴大需求。通過分析142個國家城市數據發現，人口集聚的大城市會進一步優化經濟活動的空間布局，利于形成人力資本優勢與提高勞動生產率[9]。城鎮化進程中人員素質是企業進行“干中學”的關鍵，高素質專業人才能夠有力地促進產品更新與工藝改進，從而提高產品收益與工業產能利用率。人口集聚的外部性會多方面對地區經濟發展形成知識溢出效應，表現出明顯的城市生產率優勢[10]。城鎮化帶來的人口集聚能夠有效擴大需求，企業生產時為應對市場波動與維持市場地位常會保持一定的多余產能。此外，企業產能利用率還受到其所處發展階段的制約，當處于規模經濟階段時企業傾向于擴大生產規模與創造市場需求[11]。國內外經濟形勢也是造成產能過剩的一個重要因素，面對疲軟的市場需求，通過城鎮化的人口效應才能切實保障投資與消費平衡。傳統城鎮化源于對農業人口的吸引與轉移[12]，新型城鎮化以實現全面市民化為目標，并且匹配相應的公共服務、基礎建設、環境治理等公共投資，這也會消耗過多的產能以及形成產品與服務的新需求。7C65F767-BEE7-4A35-8DD9-441C136BC114

（三）新型城鎮化可以促進城鄉協調與服務完善

在過往的政績考核體系下，政府部門兼具經濟、公共服務雙重任務，但多以GDP增長為核心目標。這意味著政府部門會通過多種途徑鼓勵企業擴大生產規模、阻礙虧損企業清退進程，致使企業陷入扭曲狀態及誘發產能過剩等問題[13]。新時代社會主要矛盾已發生轉變，目前我國的重點任務是滿足人民對美好生活的需要，而完善公共服務體系無疑是提升人民生活質量的重要保障。與此同時，政府能充分利用公共服務投資來引導資金流向，在重點公共服務行業形成良性投資環境，從而促進企業生產率與產能利用率的提高。另外，由于我國區域間經濟發展差異顯著、城鄉二元制度突顯、城鄉公共服務差距明顯且分布不均衡，這阻礙著資源要素優化配置，還會導致重復建設與資源浪費，造成產能過剩。新型城鎮化強調以人為核心，注重城鄉間統籌協調發展。新常態下消耗產能也是推進新型城鎮化城鄉一體化發展的重要任務之一，主要表現在城鄉一體化發展能夠有效破除體制性障礙，促進要素資源在城鄉間流動與重組，并進一步優化城鄉結構、產業結構、土地結構等[14]，以此提升資源配置率與工業產能利用能力。隨著城鄉發展體系逐步完善，二者能夠進行良性交流與合作，城市的集聚效應與溢出效應也更為明顯。這既實現了企業生產成本降低與生產率提升，也有助于促進城鄉居民收入提高及消費結構與水平升級，從而拉動公共服務設施等消費需求，進一步釋放內需潛力。

（四）新型城鎮化可以促進污染降低與效率提升

城鎮化進程的不斷推進，雖成為我國經濟發展的重要引擎，但同時也造成了大量資源消耗、環境惡化、產能過剩等問題[15]。長期的高能耗、高污染、高排放的城鎮化發展模式，雖為經濟社會發展提供了重要的物質保障，但資源短缺與環境惡化等問題日益凸顯，嚴重降低了國民社會福利，同時我國成為世界最大能源消耗國。黨的十九大將建設“美麗中國”作為現代化目標之一，這意味著生態文明建設關系到中華民族永續發展的根本大計。新型城鎮化秉承“五位一體”總體布局發展理念，強調各要素間協調統一。要降低污染與改善生態環境，就需要創建新的激勵機制與制度環境[16]，環境規制就成為首選工具和必要條件。處理經濟主體行為的污染外部性問題必須依賴強有力的規制政策，以有效地降低企業生產要素投入與產品供給，一定程度上緩和產能過剩。環境效應對產能過剩的傳導機制通常表現為：第一，遵循成本效應。既定資源消耗和生產技術前提下，將會擠占企業生產成本，迫使改變原有生產決策，從而降低工業企業生產水平[17]，一定程度上緩解產能過剩問題。第二，創新補償效應。工業企業為維持與提高原有市場競爭力會加速新舊產能轉換，積極應用新的生產技術與新能源技術，實現企業生產要素資源的高效配置，以此達到創新效應抵消部分甚至全部成本效應[18]。創新補償效應不僅實現降污、增效，還能通過技術升級、生產流程改進等途徑實現產品質量提升。

三、推動新型城鎮化化解產能過剩的對策

一味以去產能來消除當前產能過剩的困境，無法從根本上解決問題，我國產能過剩表現為結構性供需失衡所導致。新型城鎮化所具備的經濟集約高效、發展新型工業化、統籌協調發展、生態文明建設等特性是化解產能過剩的重要因素，現就此作一分析。

（一）構建城市創新發展平臺

產業結構與要素配置之間無法形成良好匹配，這是產能過剩形成的重要原因。產能過剩行業多屬于要素密集型，且這些行業表現出明顯的生產要素配置效率低下等問題。新型城鎮化是以城市作為企業技術創新的重要載體，不僅利于技術創新活動集聚，還能有效促進資源要素合理高效的配置。新型城鎮化立足于產業結構優化升級，不僅能夠推進制造業向創新驅動轉變，還能促進制造業服務化及其他行業的現代化等。產業結構的優化升級能夠為產業間配置結構優化與效率提升注入源源不斷的動力，進而強化城市的創新效應與規模經濟效應。隨著企業創新效應不斷加強，創新效應超過成本效應后將形成正外部性，技術創新、服務密集型企業將逐步成為市場核心力量，從而有效化解產能過剩。

（二）刺激產品與服務新需求

產能過剩的破解途徑離不開對產品與服務的新需求，而需求的產生離不開人口的集聚。新型城鎮化注重將人融入到城市化發展進程中，促進人們收入提高與消費結構升級。人口集聚能夠有效降低工業生產成本，促進服務業發展，刺激新的市場需求，進而促使產能過剩化解以及凸顯經濟產出效應。當前國內外疲軟的市場需求，是致使我國產能過剩的重要因素。除了將產品銷售出去來化解產能過剩，還需要刺激內需的產生。要使農村轉移人口真正融入到城市中，并持續擴大人口集聚效應，就要不斷完善城市公共基礎設施、社會福利、環境治理、教育醫療等。這需要大量的公共投資，不僅可以消耗前期嚴重過剩的產能，還能刺激新市場需求產生。

（三）合理引導公共服務投資

公共服務是城鎮化良性發展的基礎，以往城鎮化片面追求城鎮化率，而忽視了相匹配的公共服務建設。過往政府以GDP增長為績效評價核心，致使城市建成區規模不斷擴張，這在造成產能嚴重過剩的同時，還對社會保障、就業創業、公共服務等產生嚴重壓力。新型城鎮化可以有效引導政府財政公共服務投資，為社會公共服務營造良好的投資環境，不僅能降低企業投資成本與生產成本，還能有效提高資本邊際生產率。公共服務的不斷完善能夠有效促進生產要素流動與重組，從而實現產能利用率的提升與資源要素的優化配置。完善公共服務也能拉動相應的消費需求，以此來消耗過多的產能。

（四）完善環境規制制度

新型城鎮化更加注重環境與經濟的可持續發展模式。需要有效化解產能過剩必然要形成新的激勵機制，新型城鎮化本質上就是解決生產企業污染外部性問題，以此達到環境與經濟共同發展。完善環境規制可以有效淘汰舊產業與加快新產能，短期內可以明顯降低污染，長期內可以促使整個產業結構的優化調整。一方面，環境規制強度的提高可以有效降低舊產能生產要素投入量和優化產品市場供給，從而在一定程度上化解產能過剩。另一方面，迫使舊產能淘汰或者積極采用新技術、設備，促進資源要素的優化配置，實現創新效應超過成本效應。為此，政府部門需設立技術創新專項資金，以及完善企業治理污染的激勵機制等。7C65F767-BEE7-4A35-8DD9-441C136BC114

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作者簡介：龔利（1993—），女，漢族，江蘇鹽城人，單位為蘇州科技大學馬克思主義學院，研究方向為城市問題與空間理論。

葉愛山（1992—），男，漢族，江蘇泰州人，南通理工學院商學院助教，研究方向為環境經濟、產業政策。

（責任編輯：馮小衛）7C65F767-BEE7-4A35-8DD9-441C136BC114