社會(huì)政策問題的情境主義框架:政治性、情境互動(dòng)與元治理

李兵 昌碩

摘要：情境性是政策科學(xué)三大基本屬性之一，它關(guān)注變化著的社會(huì)現(xiàn)實(shí)對(duì)決策模式的影響。情境主義框架的政治性特征影響著政策主體對(duì)政策問題的判斷與界定，并決定著問題本身成為政策議程并加以討論的根本可能性;情境行動(dòng)理論重點(diǎn)關(guān)注政策議程設(shè)置及政策演進(jìn)過程中的主要問題;情境互動(dòng)理論涉及政策執(zhí)行層面的多元主體互動(dòng)關(guān)系，以及主體之間在資源、信息等方面存在的差異;情境治理則強(qiáng)調(diào)政府部門在政策工具選擇以及解決政策問題過程中的基本能力。將情境主義分析框架應(yīng)用于基層治理等關(guān)鍵領(lǐng)域，可以識(shí)別政策過程的根本政治屬性，判斷多元參與主體之間的互動(dòng)關(guān)系，并提出優(yōu)化政策工具應(yīng)用模式的具體方式。

關(guān)鍵詞：社會(huì)政策;情境主義;政治性;情境互動(dòng);元治理

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

情境（context）指的是某物或事情存在或發(fā)生的境況，是一個(gè)復(fù)雜的環(huán)境。它是幫助政府機(jī)構(gòu)將 知識(shí)與社會(huì)政策聯(lián)系起來的框架，影響著社會(huì)政策活動(dòng)的發(fā)生模式。[1]情境主義（contextualism）則根據(jù) 情境的復(fù)雜性和相互關(guān)聯(lián)性來解釋世界。基于對(duì)短 暫歷史狀況的說明性隱喻，其觀點(diǎn)的核心是將社會(huì)現(xiàn)實(shí)視為活躍、持續(xù)和變化的事物的概念。[2]在分析角度方面，情境主義認(rèn)為從接近當(dāng)前問題的角度 對(duì)特定問題進(jìn)行細(xì)粒度分析，可能會(huì)比從遠(yuǎn)處反思 產(chǎn)生更好的見解，甚至更實(shí)用的解決方案。[3]拉斯 韋爾開創(chuàng)的政策科學(xué)始終倡導(dǎo)情境主義方法。他強(qiáng) 調(diào)，政策科學(xué)具有獨(dú)特的情境性視角，情境性是政策科學(xué)必須貫徹的三大基本屬性之一[4]“拉斯韋 爾設(shè)想的情境導(dǎo)向研究是非常雄心勃勃的，因?yàn)樗麑で髮?duì)整體的了解。同時(shí)，他相當(dāng)謙虛，因?yàn)樗黄?望完全成功。[5]”對(duì)于政策過程而言，政策問題及解決辦法總是出現(xiàn)于情境之中的[6]，采用情境主義視 角來探索社會(huì)政策運(yùn)行和解決社會(huì)政策問題，無論是在理論上還是應(yīng)用上都具有重要意義。要理解并應(yīng)用情境主義分析框架，需要對(duì)社會(huì)政策導(dǎo)向的情境主義理解框架作出基本判斷，并從政治性角度理解政策問題，從情境治理、互動(dòng)、行動(dòng)等維度尋找政策主體整合與工具應(yīng)用的合理模式。

一、社會(huì)政策導(dǎo)向的情境主義理解框架

理解社會(huì)政策的情境主義觀點(diǎn)和設(shè)想是：第一，根據(jù)情境主義方法，對(duì)情境的關(guān)注在規(guī)范的社會(huì)政策論證中至關(guān)重要。第二，當(dāng)社會(huì)政策問題被 認(rèn)為與情境相關(guān)聯(lián)并且在它所屬的情境中時(shí)，情境 性思維的重要性被突出或變得重要。第三，情境主義探究的核心前提是去找社會(huì)政策制定者、政策執(zhí) 行者和政策對(duì)象以及利益相關(guān)者，觀察他們的行為模式，并通過話語分析識(shí)別其行動(dòng)理念。第四，要尋 找情境主義在社會(huì)政策行動(dòng)、治理和變遷過程中起 效應(yīng)的因素和機(jī)制。第五，情境主義作為一種規(guī)范的解釋方法，可以使用基于經(jīng)驗(yàn)的概念、所有材料、因素和規(guī)則來預(yù)測和影響事件發(fā)展，增強(qiáng)社會(huì)政策的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和預(yù)見性。[7]第六，在社會(huì)政策情境性分析中，需要探索特定情境下的社會(huì)政策活動(dòng)事實(shí)如何能夠?yàn)橛嘘P(guān)情境下的政策活動(dòng)實(shí)例的規(guī) 范性判斷提供信息。同時(shí)，需要注意的是用何種和如何運(yùn)用方法論描述和建立政策規(guī)范和規(guī)范性，以及如何證明政策規(guī)范和規(guī)范性的正當(dāng)性。

由于情境主義只是各種理論的總稱[8]，所以，本文用“框架”這一術(shù)語將需要使用的幾個(gè)理論整合起來?！翱蚣苁且唤M特定的規(guī)則、想法或信念，用 來處理問題或決定做什么。一個(gè)框架也可以被看作是一系列用來超越現(xiàn)象描述的策略?！盵9]無論采取 何種策略，社會(huì)政策理論建設(shè)都需要注意建立研究 框架/分析框架?？蚣鼙举|(zhì)上是一個(gè)方法論生態(tài)系 統(tǒng)，旨在指導(dǎo)和促進(jìn)意義的形成和理解[10]。當(dāng)然，研 究者對(duì)框架的選擇不是任意的，而是反映了重要的個(gè)人信念和對(duì)知識(shí)本質(zhì)的理解[11]。本文之所以使用“理解”這個(gè)術(shù)語將框架確定為理解框架，是因?yàn)槌丝蚣鼙旧淼囊?，還因?yàn)榍榫呈抢斫獾囊粋€(gè)來源，理解是在一定情境下的理解，理解是一個(gè)情境 化的實(shí)用概念。通過對(duì)歸因理論中雙重要素的觀察，可以證明情境主義的理解方法是合理的：它的漸進(jìn)性和它與解釋概念的緊密聯(lián)系。[12]

考慮到社會(huì)政策研究需要多種學(xué)科的知識(shí)，所以本文研究采用交叉學(xué)科的方法。因?yàn)椤敖徊鎸W(xué)科是一種回答問題和解決問題的方法，這些問題不能 用單一的方法或途徑令人滿意地解決”[13]。交叉學(xué)科的方法不僅能夠反映不同知識(shí)領(lǐng)域之間不同程 度的互動(dòng)和整合，而且情境化作為交叉學(xué)科的一種策略，是一種將學(xué)科材料嵌人到時(shí)間、文化和個(gè)人經(jīng)歷的方法。[14]此外，在采用交叉學(xué)科方法的研究 過程中，本文不僅借用了相關(guān)學(xué)科的理論，因?yàn)榍?當(dāng)?shù)慕栌檬抢碚撋蠈咏ㄖ?、科學(xué)類型和社會(huì)情境和諧一致的結(jié)果，[15]而且還提出新的理論方法來加深對(duì)社會(huì)政策的理解。

可用于理解和分析社會(huì)政策的情境要素很多，鑒于情境主義設(shè)想事件的整體性及其特征的相互滲透[6]，本文提出的“社會(huì)政策導(dǎo)向的情境主義理解框架”聚焦于社會(huì)政策的政治性、情境行動(dòng)理論、情境互動(dòng)理論和情境主義元治理方法等四個(gè)觀點(diǎn)、理論和方法。政治性主要分析政治要素對(duì)社會(huì)政策問題的影響力，情境行動(dòng)理論主要探討社會(huì)政策問 題確定和解決社會(huì)政策制定中的問題，情境互動(dòng)理論主要分析和解決社會(huì)政策貫徹落實(shí)過程中的問 題，情境主義元治理方法主要分析社會(huì)政策問題再 解決和再治理的議題。

二、政治性和理解社會(huì)政策問題

政策科學(xué)強(qiáng)調(diào)問題導(dǎo)向，要求從政策制定者所 面臨的復(fù)雜的社會(huì)問題人手，用多學(xué)科方法克服科 學(xué)的碎片化特征來探究和解決實(shí)際問題，[16]因?yàn)檎畯氖律鐣?huì)政策活動(dòng)起始于社會(huì)政策問題的界定和設(shè)置。社會(huì)政策問題可以用不同的方式來定義，不同的定義往往會(huì)爭奪政策制定者的注意力和政府議程中的特權(quán)地位。[17]情境顯然是問題和問題定 義不可分割的一部分?！矫媲榫澈颓榫承?yīng)有助于系統(tǒng)地描述和解釋，因此對(duì)它們的正確理解有助于發(fā)現(xiàn)政治過程中的真實(shí)規(guī)律[19];另一方面“問 題發(fā)生的情境不僅有助于決定決策者對(duì)事實(shí)和價(jià)值的看法，而且有助于尋找、接收和評(píng)估這些信息的方式。社會(huì)問題隨著經(jīng)濟(jì)和環(huán)境因素而變化，這些變化也因社會(huì)結(jié)構(gòu)和國家政策而異。[21]

作為政策科學(xué)分支的社會(huì)政策從廣義上說是一門包容性學(xué)科，就是要提供解決社會(huì)問題的方案 來滿足社會(huì)各階層的問題和基本生活需求，如健康問題、教育問題、就業(yè)問題、收人分配和再分配問題以及殘疾人、老年人和兒童等社會(huì)各階層的社會(huì)服務(wù)問題。但社會(huì)政策問題定義絕不僅僅是認(rèn)識(shí)客觀壓力的問題[22]，更重要的是，要注意認(rèn)識(shí)和解決社會(huì)政策問題的概念和方法不能歪曲政策制定的政治本質(zhì)，因?yàn)檎瘟α?、意識(shí)形態(tài)和制度等政治性被認(rèn)為是社會(huì)政策過程的關(guān)鍵要素。[23]政治性不僅揭示了社會(huì)政策背后最根深蒂固的動(dòng)態(tài)的政治信 念[24]，而且以歷史制度、政治為中心的方法來理解社會(huì)政策制定的政治學(xué)，鼓勵(lì)我們考慮宏觀情境、時(shí)期效應(yīng)以及專業(yè)“政策領(lǐng)域”之間的相互聯(lián)系。[25]在政治性中，制度是一個(gè)重要的情境要素。制度結(jié)構(gòu)、安排和程序往往對(duì)社會(huì)政策的采納和內(nèi)容產(chǎn)生重要影響。雖然制度為政策制定提供了部分情境，但制度本身只能對(duì)社會(huì)政策提供部分解釋。在理解社會(huì)政策的過程中必須把制度與政治中更具活力的方面結(jié)合起來考慮，如智庫和公眾意見等，效果 才會(huì)更好。[26]社會(huì)政策的政治性主要體現(xiàn)在7個(gè)方面。

（1）為了理解政策的含義，重要的是要認(rèn)識(shí)到 政治力量能夠在多大程度上塑造和改變甚至扭曲 政策的性質(zhì)[27]，如收人再分配政策和社會(huì)福利政策等。

（2）政策過程的政治性質(zhì)是理解復(fù)雜政策系統(tǒng)的核心，即政治是公共政策和復(fù)雜系統(tǒng)（如衛(wèi)生政策）中發(fā)生的所有事情的核心，它們有多個(gè)決策層，無數(shù)團(tuán)體在進(jìn)行權(quán)力游戲，以實(shí)現(xiàn)他們的目標(biāo)。[28]

（3）政策的政治視角引導(dǎo)我們以一種真實(shí)的方式制定政策，在這種方式中，我們對(duì)決策者和政策分析者的角色有一個(gè)積極的概念。[29]

（4）認(rèn)識(shí)到政策制定的政治性質(zhì)可能有助于我們更好地理解國家政策必須服務(wù)的目標(biāo)的多樣性和似乎不一致性。這也可能有助于我們理解這些相互競爭的目標(biāo)是通過強(qiáng)大但有時(shí)隱藏的力量來調(diào)和的，為什么這些逆流的推動(dòng)和拉動(dòng)有時(shí)被抑制或 模糊，為什么它們有時(shí)如此激烈地公開。甚至談判和權(quán)力等“非理性”程序的作用也可能變得更加清晰。[30]

（5）社會(huì)政策是國家政權(quán)的產(chǎn)物，社會(huì)政策制 定受到國家組織結(jié)構(gòu)和能力以及先前頒布的政策的政治后果的影響，即國家被重新定義為部分自主的行動(dòng)者、相應(yīng)的結(jié)構(gòu)和政策的集合。[21]正是由于社會(huì)對(duì)國家應(yīng)滿足社會(huì)需求的期望增加，國家在解決社會(huì)問題方面有了新的干預(yù)主義和管制特征。[31]

（6）采取什么樣的社會(huì)政策并不完全取決于它 們在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方面的工具效率。如果認(rèn)為某些 社會(huì)政策在政治上不可行，那么無論有多少證據(jù)表明這些政策具有工具性效力或內(nèi)在價(jià)值，都不會(huì)導(dǎo) 致這些政策的通過。如果這種政策是由具有不同意識(shí)形態(tài)立場的不同社會(huì)行動(dòng)者的價(jià)值觀所驅(qū)動(dòng)的，那么這種政策就是政治交易和沖突的結(jié)果，因?yàn)樗?們觸及到社會(huì)中權(quán)力的分配和不同政治行動(dòng)者的可獲得性。在任何社會(huì)中，國家顯然都不會(huì)將從根 本上與主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)體系和權(quán)力關(guān)系的原則相沖突的社會(huì)政策制度化。[32]

（7）政策分析是一門應(yīng)用社會(huì)科學(xué)學(xué)科，它使用多種調(diào)查和論證方法來產(chǎn)生和轉(zhuǎn)換與政策相關(guān)的信息，這些信息可以在政治環(huán)境中用來解決政策問題。[33]

總之，“政治”一詞包括涉及權(quán)威或權(quán)力的社會(huì)關(guān)系、對(duì)政治單位的管理以及用于制定和實(shí)施社會(huì)政策的方法。[34]用情境主義視角來理解社會(huì)政策，能夠讓我們洞察到政治性的信息對(duì)社會(huì)政策的影 響和作用機(jī)制，有助于突破唯技術(shù)論的狹隘觀點(diǎn)，形成整體思維和系統(tǒng)思維，整合多種理論來指導(dǎo)我們分析和解決社會(huì)政策問題。

三、情境互動(dòng)理論、情境行動(dòng)理論和社會(huì)政策過程中的問題

政治環(huán)境的概念化有助于描述不同的社會(huì)政策問題，這就需要考慮所描述的不同政治情境對(duì)社會(huì)政策制定和貫徹落實(shí)的影響，要將特定政策問題的確定、政策內(nèi)容的制定、政策貫徹落實(shí)與政治情境相匹配。[35]

（一）情境行動(dòng)理論和社會(huì)政策制定

情境行動(dòng)理論是一種用于實(shí)踐目的的綜合概 念化方法。第一，情境行動(dòng)理論基于這樣一種認(rèn)識(shí)，即行動(dòng)是一種復(fù)雜的、多層面的現(xiàn)象，必須從多個(gè)角度和組織的多個(gè)層面來理解。第二，“情境行動(dòng)理論認(rèn)為，通過假設(shè)、歸因或報(bào)告行為目標(biāo)，可以將人類行為流分割成行動(dòng)。這個(gè)過程很容易從人們?nèi)绾斡^察他人、如何理解自己的行為以及如何組織自己的行為中被識(shí)別出來。”[6]第三，情境行動(dòng)理論強(qiáng) 調(diào)行動(dòng)的目標(biāo)而不是原因，行動(dòng)是嵌人在他們的情境中的，目標(biāo)和目的定義了行動(dòng)的實(shí)用性和我們對(duì)它的理解。第四，情境行動(dòng)理論“可能不具備理論中命題所具備的某些特征，它不是由少數(shù)幾個(gè)命題組成的。相反，它是一個(gè)由推理、基本陳述、明確假設(shè)、方法假設(shè)和實(shí)踐規(guī)定組成的復(fù)雜系統(tǒng)”[37]。

情境行動(dòng)理論對(duì)于確定社會(huì)政策問題和解決 政策制定中的問題的意義在于：第一，提供了一個(gè)概念框架來解釋目標(biāo)導(dǎo)向的社會(huì)政策行動(dòng)，盡管不一定是理性的解決社會(huì)政策問題的行動(dòng)。第二，按照這種觀點(diǎn)，社會(huì)政策問題識(shí)別和確定以及提上政策議事日程必須考慮政治性這一重要的情境因素，而且社會(huì)政策問題識(shí)別和建構(gòu)被概念化為一系列目標(biāo)導(dǎo)向的長期行動(dòng)。第三，情境目標(biāo)導(dǎo)向的行動(dòng)方法提供了許多社會(huì)政策問題的解決方案，同時(shí)避免了其他問題的陷阱。第四，情境行動(dòng)理論要求制 定社會(huì)政策來解決社會(huì)政策問題，應(yīng)該采取漸進(jìn)的社會(huì)改革的形式，而不是突然改革。第五，情境行動(dòng)理論告訴我們成功解決社會(huì)問題必須涉及社會(huì)結(jié) 構(gòu)的深遠(yuǎn)變化。直覺決策作為一種政策行動(dòng)，情境行動(dòng)理論指 導(dǎo)直覺決策的指南有三點(diǎn)[38]。第一，直覺決策受到 對(duì)手頭情況的分析的影響，而分析又取決于情境。這意味著對(duì)當(dāng)前形勢的正確認(rèn)識(shí)會(huì)產(chǎn)生社會(huì)政策問題適當(dāng)?shù)臎Q定。第二，在研究中考慮情境影響有助于決策者解決社會(huì)政策問題所需要關(guān)注的各種關(guān)系，這反過來又有助于他們理解某些行動(dòng)為什么以及如何在不同的組織環(huán)境中發(fā)生。第三，通過提出不同的解釋和新的見解，在研究中考慮情境可以激發(fā)創(chuàng)新的觀念，并為所確定的問題提供答案。

（二）情境互動(dòng)理論和社會(huì)政策貫徹落實(shí)

社會(huì)政策貫徹落實(shí)是一個(gè)復(fù)雜的過程，受到許多情境因素的影響和制約，這些情境因素可能會(huì)決 定社會(huì)政策的成功和失靈。情境互動(dòng)理論是20世紀(jì) 90年代后期在荷蘭發(fā)展起來的一種貫徹落實(shí)理論，它利于理解社會(huì)政策貫徹落實(shí)過程中發(fā)生了什么以及為什么會(huì)發(fā)生。該理論提供了一個(gè)框架，強(qiáng)調(diào)了可能影響政策貫徹落實(shí)的情境因素。第一，它的基本假設(shè)是：[40]政策過程的過程和結(jié)果不僅取決于投入，而且更關(guān)鍵的是取決于所涉及的政策行動(dòng)者和相互作用的特征、認(rèn)知、動(dòng)機(jī)、資源和權(quán)力、公共治理的設(shè)置和一致性，特別是他們的動(dòng)機(jī)、信息和權(quán)力。第二，該理論并不否認(rèn)各種其他可能因素的價(jià)值，但影響貫徹落實(shí)過程的所有其他因素可以通過評(píng)估它們對(duì)互動(dòng)行動(dòng)者的信息、動(dòng)機(jī)和資源的影 響來最好地理解。[41]第三，該理論抓住了貫徹落實(shí)的核心，即目標(biāo)和動(dòng)機(jī)、資源、信息和權(quán)利，通過將 分析集中在執(zhí)行者和目標(biāo)的互動(dòng)過程中來彌合自上而下和自下而上模型的鴻溝。[42]第四，該理論認(rèn)為，政策貫徹落實(shí)過程不僅涉及實(shí)現(xiàn)貫徹落實(shí)，還涉及試圖阻止執(zhí)行或改變所執(zhí)行內(nèi)容的性質(zhì)。這一過程涉及負(fù)責(zé)任的政府官員和目標(biāo)群體成員之間的活動(dòng)和互動(dòng)。第五，政策情境中的微觀互動(dòng)主體具有差異化的生命歷程，其關(guān)于不同情境的特殊經(jīng)驗(yàn)影響著各主體的互動(dòng)行為。因此，政策主體的互動(dòng)行為受到歷史、文化等要素的滲透。[43]

情境互動(dòng)理論對(duì)于解決社會(huì)政策貫徹落實(shí)中的問題的指南有四個(gè)。第一，解決社會(huì)政策貫徹落實(shí)的結(jié)構(gòu)問題。貫徹落實(shí)結(jié)構(gòu)是指為實(shí)施一項(xiàng)政策而建立的正式組織安排[44]。在大多數(shù)國家中，社會(huì)政策貫徹落實(shí)主要由不同層級(jí)的政府承擔(dān)，也涉及各種社會(huì)組織，機(jī)構(gòu)的合作。第二，彌合二元貫徹落實(shí)的隔閡。社會(huì)政策有兩個(gè)貫徹過程：一個(gè)是一套 被最初察覺、正式定義的、存在預(yù)期的因果聯(lián)系，被 要求導(dǎo)致期望結(jié)果的貫徹過程。另一個(gè)是未預(yù)期的、在貫徹過程中實(shí)際演進(jìn)的因果連接。正式的預(yù) 期來源于政策決策，但政策制定者不能預(yù)見所有的貫徹困難。所以社會(huì)政策貫徹要根據(jù)實(shí)際情境在政府和社會(huì)組織層面、在決策者與操作者之間加強(qiáng)互動(dòng)，讓執(zhí)行者擁有更多的自由決定權(quán)。第三，解決社會(huì)政策貫徹落實(shí)過程中的管理問題。社會(huì)政策貫徹 落實(shí)問題的解決方案集中于創(chuàng)建更有效的方法來管理溝通交流、資源和官僚配置，有效的管理是解決貫徹落實(shí)問題的關(guān)鍵。第四，選擇解決社會(huì)政策貫徹落實(shí)問題的工具;選擇貫徹落實(shí)工具涉及廣泛的治理工具，而治理工具依賴政府和非政府機(jī)構(gòu)的人員使用來影響政策產(chǎn)出和政策過程變化;選擇貫 徹落實(shí)工具分為實(shí)質(zhì)性組織工具和程序性組織工具，實(shí)質(zhì)性權(quán)威工具包括直接和間接政府管制，程 序性權(quán)威工具包括政策網(wǎng)絡(luò)激活和動(dòng)員工具。

四、情境主義元治理理論和解決 社會(huì)政策問題

針對(duì)國家在社會(huì)發(fā)展中不斷出現(xiàn)的社會(huì)問題的治理任務(wù)要求政策制定者/政府部門以新的方式對(duì)社會(huì)政策進(jìn)行治理。元治理為研究社會(huì)政策問題的治理議題提供了一種有用的方法。第一，元治理及其強(qiáng)大的解釋力本質(zhì)上是由批判的現(xiàn)實(shí)主義認(rèn)識(shí)論支撐和支持的。[45]第二，元治理試圖在治理分析中凸顯國家的中心地位，展示出當(dāng)代治理的替代 方式，這種方式尤其對(duì)權(quán)力關(guān)系和治理的互動(dòng)模式感興趣。元治理明確側(cè)重于確保政府在治理制度中的影響力、指揮權(quán)和控制權(quán)。[46]第三，“它承認(rèn)政府的能力以及機(jī)構(gòu)和結(jié)構(gòu)發(fā)揮的制約作用，同時(shí)允許 網(wǎng)絡(luò)行為者發(fā)揮作用?！盵47]也就是說以國家為中心的元治理強(qiáng)調(diào)國家行動(dòng)者在網(wǎng)絡(luò)控制中發(fā)揮相對(duì)主導(dǎo)作用。治理倡導(dǎo)的混合治理形式有助于打破政府和治理之間的任意分割。第四，“元治理并不等于設(shè)置了單一的治理模式。相反，它涉及對(duì)復(fù)雜性和多元性的管理?！盵48]元治理是在一個(gè)基于多個(gè)自治網(wǎng)絡(luò)和機(jī)構(gòu)高度自治的政治體系中加強(qiáng)協(xié)調(diào)治理的一種方式。[49]總之，社會(huì)政策問題的元治理是政府機(jī)構(gòu)在充分發(fā)揮福利作用的同時(shí)，引導(dǎo)、參與或 控制治理網(wǎng)絡(luò)的過程，無論這些網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行規(guī)模如何，都以推進(jìn)全體利益作為政策目標(biāo)。

為了使元治理更適合解決社會(huì)政策問題，本文將情境要素納人元治理中，提出社會(huì)政策問題的情境主義元治理方法。情境主義元治理方法努力尋找在社會(huì)政策行動(dòng)、治理和變遷過程中起效應(yīng)的情境 因素和機(jī)制，主要有五個(gè)觀點(diǎn)：第一，情境主義元治 理涉及關(guān)于價(jià)值、規(guī)范和原則如何支撐治理系統(tǒng)和治理方法的問題。[50]第二，要理解制度安排，即國家 政治體制、國家目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及國際組織 影響等對(duì)解決社會(huì)政策的影響。情境主義元治理方法讓我們意識(shí)到解決社會(huì)政策問題會(huì)受到治理情境的限制，使與治理相關(guān)的社會(huì)政策問題置于不斷變化的國家權(quán)力、戰(zhàn)略和干預(yù)模式的情境下。第三，情境主義元治理要求國家不斷對(duì)其角色重新概念 化，以應(yīng)對(duì)不斷變化的治理環(huán)境。第四，情境主義元治理是一個(gè)對(duì)情境具有反射性和響應(yīng)性的過程，通過這一過程，政府行動(dòng)者旨在根據(jù)特定規(guī)則、程序和標(biāo)準(zhǔn)來組合、促進(jìn)、塑造和指導(dǎo)特定形式的社會(huì)政策問題的治理。第五，社會(huì)政策問題治理可以通過構(gòu)建自治機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)，可以通過塑造自治的政治 情境、金融情境和組織情境來實(shí)現(xiàn)。

社會(huì)政策問題的情境主義元治理途徑有五條。第一，政府是社會(huì)政策的制定者和社會(huì)政策問題的元治理者，所以提高社會(huì)政策問題元治理者的治理能力和監(jiān)督能力，是一條解決社會(huì)政策問題的重中之重的措施。尤其是政府在社會(huì)政策運(yùn)行中針對(duì)問 題治理的再治理，如醫(yī)療保險(xiǎn)改革政策。第二，社會(huì)政策元治理者必須擁有一系列戰(zhàn)略和協(xié)作能力，以便以對(duì)情境敏感的方式制定、執(zhí)行和修訂其元治理戰(zhàn)略[54]。如政府部門之間協(xié)作關(guān)系的建立。第三，嵌人在元治理中的價(jià)值觀、規(guī)范和原理既涉及實(shí)質(zhì)性解決社會(huì)政策問題的工具選擇，如整合衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)的照料、收人不平等和收人再分配、貧困治理，也涉及社會(huì)政策的治理體系問題，如衛(wèi)生服務(wù)體系 建設(shè)、基本養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)議題。第四，情境主義 元治理使政治家和公共管理者能夠在現(xiàn)行的政體中行使國家權(quán)力，并將來自不同層面和政策領(lǐng)域的公共和私人行動(dòng)者聚集在一起，采用整合的治理工具，共同解決社會(huì)政策問題。如中小學(xué)生“減負(fù)”政策，國家發(fā)揮控制作用的同時(shí)，也動(dòng)員社會(huì)資源提升學(xué)校課后服務(wù)水平，滿足學(xué)生多樣化需求。第五，將情境主義元治理操作化，最好形成一套可以測量社會(huì)政策問題解決的治理指標(biāo)，治理指標(biāo)包括過程 指標(biāo)、結(jié)果指標(biāo)和影響力指標(biāo)等，并把它看作是社會(huì)政策行動(dòng)的組成部分。

五、情境主義政策分析框架的應(yīng)用

如圖1所示，政治屬性主要影響著政策主體對(duì)政策問題的判斷與界定，并決定著問題本身成為政策議程并加以討論的根本可能性;情境行動(dòng)理論重 點(diǎn)關(guān)注政策議程設(shè)置及政策演進(jìn)過程中的主要問 題;情境互動(dòng)理論涉及政策執(zhí)行層面的多元主體互動(dòng)關(guān)系，主要指公共部門與私人行動(dòng)者之間的權(quán)力與資源分配形式等等。情境治理則強(qiáng)調(diào)政府部門在政策工具選擇以及解決政策問題過程中的基本能力。以基層自治領(lǐng)域相關(guān)政策為例，我們可以運(yùn)用 情境主義的政策分析框架開展全流程式的政策分析，以識(shí)別其根本政治屬性，判斷政策主體之間的互動(dòng)關(guān)系，并提出強(qiáng)化政策執(zhí)行能力的基本路徑等等。下文以天津市基層自治領(lǐng)域相關(guān)政策為例，來說明情境主義政策分析框架的應(yīng)用。

（—）“以人民為中心”是貫穿政策過程的根本政治屬性

政治屬性是影響政策主體判斷社會(huì)問題的關(guān)鍵要素，而“以人民為中心”就是黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)事業(yè)不 斷前進(jìn)的根本出發(fā)點(diǎn)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“人民就是江山，共產(chǎn)黨打江山、守江山，守的是人民的心，為的是讓人民過上好日子。我們黨的百年奮斗史就是為人民謀幸福的歷史”[51]、“社會(huì)管理主要是對(duì)人的服務(wù)和管理，說到底是做群眾的工作”[52]。堅(jiān)持以人民為中心的基本邏輯鮮明回答了“發(fā)展為了誰，依靠誰，由誰分享成果”這一根本問題，這是由我黨“為人民服務(wù)”的初心與使命決定的。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)建設(shè)成功與否，最終都要看人民是否真正得到了實(shí)惠，人民生活是否真正得到了改善，這超越了傳統(tǒng)發(fā)展主義“重經(jīng)濟(jì)而輕社會(huì)”的基本模式，有助于真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與民生良性循環(huán)、相互促進(jìn)。在社會(huì)治理領(lǐng)域，我國政府以現(xiàn)實(shí)情況變化為基準(zhǔn)，結(jié)合國內(nèi)外形勢發(fā)展，以解決我國社會(huì)治理中的重大現(xiàn)實(shí)問題為基本方向，動(dòng)員最廣大人民群眾參與社會(huì)治理，提出構(gòu)建“共建、共治、共享”的社會(huì)治理新格局。習(xí)近平總書記指出，“基層是一切工作的落腳點(diǎn)，社會(huì)治理的重心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)、社區(qū)”[53]，這為我們踐行“發(fā)展依靠人民”理念指明了方向。在我國，以村居社區(qū)為單元的基層居民自治組織體系 既是國家基層政權(quán)建設(shè)的重要基礎(chǔ)，也是做好基層 社會(huì)治理和服務(wù)廣大居民群眾的重要組織體系。最大限度吸納基層社會(huì)力量做好基層治理，是尊重人民群眾主體性、鼓勵(lì)人民發(fā)揮主觀能動(dòng)性的重要體現(xiàn)。

• 情境行動(dòng)理論認(rèn)為，漸進(jìn)的而非劇烈的變革是解決社會(huì)問題最有效的方式。同時(shí)，“目標(biāo)導(dǎo)向的長 期行動(dòng)”應(yīng)作為計(jì)劃設(shè)置于政策議程之中。在全面建成小康社會(huì)取得決定性成就、“兩個(gè)一百年”宏偉目標(biāo)持續(xù)推進(jìn)的背景下，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善社會(huì)治 理的重點(diǎn)是加強(qiáng)基層治理工作，同時(shí)它具有自上而 下清晰的政策脈絡(luò)。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要“加強(qiáng) 社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”[54];黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出，要“推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層”[55];黨的十九屆五中全會(huì)將“社會(huì)治理特別是基層治理水平明顯提高”作為“十四五”期間社會(huì)領(lǐng)域亟待實(shí)現(xiàn)的重要目標(biāo)[56];《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》提出，要“以加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、增強(qiáng)基層黨組織政治功能和組織力為關(guān)鍵，以加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)和健全基層群眾自治制度為重點(diǎn)”[57]。可以看到，黨和國家對(duì)于基層治理的定義統(tǒng)合于“社會(huì)治理重 心轉(zhuǎn)向”這一縱向的歷史性目標(biāo)之下，并對(duì)基層治 理能力提升的必要性及具體路徑進(jìn)行了詳細(xì)分解。一方面，基層是人民群眾生產(chǎn)生活的美好家園，是落實(shí)黨和國家有關(guān)政策的“最后一公里”，也是社會(huì)矛盾突出顯現(xiàn)并高度集中的領(lǐng)域;另一方面，基層 治理重點(diǎn)是在堅(jiān)持黨組織堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的前提下調(diào)和多元主體關(guān)系，進(jìn)一步做好民生保障工作。

在情境行動(dòng)理論框架下，漸進(jìn)式?jīng)Q策有助于解決決策成本過高的問題，并降低政策變遷過程中的不確定風(fēng)險(xiǎn)。具體到地方，相關(guān)政策以宏觀政策作為導(dǎo)向，根據(jù)基層實(shí)際情況進(jìn)行了不同程度的漸進(jìn) 式探索。以天津市為例，具體目標(biāo)的不斷細(xì)化是自上而下漸進(jìn)探索的主要表現(xiàn)。天津市委十一屆七中全會(huì)提出，要“把基層作為重點(diǎn)重心，全面提高社會(huì)主義現(xiàn)代化大都市治理能力和水平”、“推動(dòng)基層治 理機(jī)制不斷完善，治理能力不斷提升”，要求“推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”。[58]2021年，天津市政府工作報(bào)告將“建設(shè)平安天津”納人基層治理體系中，提出“防范化解各類重大風(fēng)險(xiǎn)，保障人民生命安全，維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定，加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理”[59]，特別將“筑牢首都‘政治護(hù)城河’ ”作為目標(biāo)之一進(jìn)行了專門化論述。在政策手段 方面，天津市提出要加強(qiáng)基層隊(duì)伍建設(shè)和基層力量配置，構(gòu)建基層社會(huì)治理服務(wù)平臺(tái)等等，基層治理的理念、目標(biāo)、手段隨著社會(huì)形勢變化也不斷細(xì)化。

（三）“主體多元、體系靈活”是政策執(zhí)行主體發(fā)揮職能的基本模式

情境互動(dòng)理論認(rèn)為，政策前期投入并非影響政策效應(yīng)的決定性因素，政策執(zhí)行的關(guān)鍵在于政策行 動(dòng)者本身所擁有的權(quán)力、信息、資源等等，以及行動(dòng)者之間的互動(dòng)模式，尤其要“根據(jù)實(shí)際情境讓執(zhí)行 者擁有更多的自由決定權(quán)”。同時(shí)，政府直接管制與激活、動(dòng)員等政策工具均可作為政策落實(shí)的備選手段。當(dāng)前社會(huì)治理重心向基層轉(zhuǎn)移伴隨著政府“簡政放權(quán)”，其基本目標(biāo)是通過公共權(quán)力的下放釋放基層主體活力，動(dòng)員更多主體參與治理，靈活化解基層風(fēng)險(xiǎn)，處理群眾矛盾。

在情境互動(dòng)理論框架下，基層自治領(lǐng)域政策行 動(dòng)者的能力強(qiáng)化有兩個(gè)重點(diǎn)方向：一方面是放寬其作為政策主體進(jìn)入政策場域的條件限制，另一方面是增加其擔(dān)負(fù)政策執(zhí)行“自由決定權(quán)”的信息、權(quán)力等。當(dāng)前，基層治理領(lǐng)域存在對(duì)傳統(tǒng)行政力量主導(dǎo) 政社關(guān)系的路徑依賴，束縛并制約著各類基層自治 組織的可持續(xù)發(fā)展，針對(duì)這一問題，天津市在激勵(lì)多主體參與基層治理過程中進(jìn)行了一系列政策探 索。如2019年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步開展社區(qū)減負(fù)工作，依法厘清居民委員會(huì)職責(zé)提升為民服務(wù)效能的意見》提出了“推動(dòng)形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、有關(guān)部門和群團(tuán)組織密切配合、社會(huì)力量協(xié)同、居民廣 泛參與的社區(qū)治理工作體系，[60]的總要求，并對(duì)社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)人制度、社區(qū)組織機(jī)構(gòu)準(zhǔn)人標(biāo)準(zhǔn)、社區(qū)臺(tái)賬等關(guān)系到社會(huì)力量參與社區(qū)治理的重要問 題進(jìn)行了明確。同時(shí)，將具體服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行歸類，通過委托、承包等方式由政府部門向社會(huì)力量進(jìn)行購 買，并鼓勵(lì)其他單位和個(gè)人通過自愿捐贈(zèng)的方式另 外設(shè)立服務(wù)項(xiàng)目，針對(duì)性地給予財(cái)政補(bǔ)貼與稅費(fèi)減 免。由此，專業(yè)化績效評(píng)估、準(zhǔn)人、退出機(jī)制的建立為社會(huì)力量作為政策主體進(jìn)入政策場域打通了渠道。

資源、信息及執(zhí)行能力是非公共部門承接公共部門職能轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)前提。隨著傳統(tǒng)“單位辦社會(huì)” 模式的逐漸弱化，機(jī)關(guān)企事業(yè)單位承擔(dān)的社會(huì)職能 逐步剝離。非公有制經(jīng)濟(jì)組織規(guī)模持續(xù)壯大，第三方社會(huì)組織不斷增加，但“數(shù)量多、能力弱”仍是社會(huì)組織有效參與基層治理的阻礙因素。天津市始終注重將權(quán)力下放與承接方能力提升相結(jié)合，多渠道 推動(dòng)社會(huì)組織能力培育，以講座、進(jìn)修、崗位激勵(lì)等 方式推進(jìn)社會(huì)工作者“年輕化、知識(shí)化和專業(yè)化”。在中央財(cái)政支持下，天津市近年來多次舉辦“社會(huì)組織建設(shè)與管理工作培訓(xùn)班、市屬社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)軍人物高級(jí)研修班、街鎮(zhèn)樞紐型社會(huì)組織負(fù)責(zé)人研修 班、基金會(huì)負(fù)責(zé)人高級(jí)研修班”等，從內(nèi)部管理、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、社會(huì)參與等多角度增強(qiáng)社工機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力、組織動(dòng)員能力、貫徹執(zhí)行能力、矛盾化解能力等等。經(jīng)過努力，天津市建立了約2000余家社區(qū)社會(huì)組織，這些組織開展的個(gè)性化社區(qū)服務(wù)吸進(jìn)大批基層群眾參與社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù);通過政府購買服務(wù)機(jī)制優(yōu)化，預(yù)先設(shè)立了鼓勵(lì)社會(huì)組織參與的任務(wù)清單，涵蓋社區(qū)公共服務(wù)、特色文化 建設(shè)、外來人口融人、社區(qū)養(yǎng)老助殘等多個(gè)領(lǐng)域，鼓 勵(lì)專業(yè)社會(huì)組織積極參與競標(biāo)。目前，天津市已基本形成了以各社區(qū)“兩委班子”作為引領(lǐng)，社區(qū)社會(huì)組織、業(yè)主委員會(huì)、工青婦殘等群團(tuán)組織、社工機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量為參與主體的多元治理格局，并借助政府購買機(jī)制革新等手段推動(dòng)各主體之間實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。

（四）“種類多樣、職能完善”是政策工具應(yīng)用的具體特征

在政策工具豐富性層面，治理理論將使用主體劃分為公共部門和非公共部門，以行政力量直接管 制作為實(shí)質(zhì)性工具，以激勵(lì)與動(dòng)員作為程序性工具，并以此影響政策過程與政策效應(yīng)。天津市將直 接行政干預(yù)與激勵(lì)類政策相結(jié)合，初步建立了兼具靈活性與規(guī)制性的政策體系。在實(shí)質(zhì)性規(guī)制層面，天津市委印發(fā)的《關(guān)于全面加強(qiáng)城市基層黨建工作的意見》[61]提出要強(qiáng)化街道社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核 心地位，并建立社區(qū)（村）各類組織負(fù)責(zé)人向黨組織 述職制度，保證了基層黨組織的引領(lǐng)作用。在此基礎(chǔ)上，《社區(qū)應(yīng)取消和禁人的事項(xiàng)清單（2019年版）》《居民委員會(huì)群眾自治工作職責(zé)清單（2019年版）》[60]等多個(gè)清單厘清了相關(guān)組織的職責(zé)邊界，針對(duì)社區(qū)社會(huì)組織以往面臨的“文山會(huì)?！彪y題進(jìn)行減負(fù)，給 予了相關(guān)組織較大的靈活空間，使社會(huì)組織解決實(shí)際問題的靈活性與適應(yīng)性得到了較大程度提升。《加強(qiáng)全市基層居民組織自治能力建設(shè)的12條措施》[62]將基層組織“4+N”模式確立下來，為基層治理骨干 力量的參與打牢制度基礎(chǔ)。同時(shí)，確立“誰執(zhí)法誰普 法”的普法責(zé)任制，依托“專業(yè)說法”“百姓說事”“五 老說理”等平臺(tái)，引導(dǎo)群眾依法參與社區(qū)治理、依法維護(hù)自身權(quán)益，利用規(guī)制性工具鞏固了基層治理的法理基礎(chǔ)。

公共部門利用激勵(lì)類政策引導(dǎo)鼓勵(lì)基層自治是政策創(chuàng)新實(shí)踐的突出特征。如天津市河?xùn)|區(qū)以數(shù)字技術(shù)賦能社區(qū)治理，開通一站式社區(qū)治理云平臺(tái)“社區(qū)通”，將物理空間中的社區(qū)、街道以數(shù)字模型的方式進(jìn)行立體呈現(xiàn)，為社區(qū)居民、社區(qū)黨組織、居 委會(huì)和各級(jí)政府組織提供了實(shí)時(shí)溝通渠道。依靠數(shù)字平臺(tái)，社區(qū)工作人員與居民實(shí)現(xiàn)了服務(wù)傳遞與問 題反饋的雙向互動(dòng)，社區(qū)“吹哨權(quán)”被真正下放至社區(qū)群眾手中。天津市貫徹《加強(qiáng)全市基層居民組織自治能力建設(shè)的12條措施》對(duì)健全“全科”網(wǎng)格體系的要求，自2019年起在基層探索網(wǎng)格員專職化管 理模式，通過建立專業(yè)化的績效評(píng)價(jià)模式與職業(yè)上 升渠道，扭轉(zhuǎn)了網(wǎng)格員兼職嚴(yán)重、技能欠缺、人才留 不住的問題。在此基礎(chǔ)上，通過建立“紅網(wǎng)格服務(wù)隊(duì)”，天津市創(chuàng)新性地將黨建引領(lǐng)與網(wǎng)格化管理結(jié) 合起來，區(qū)、街黨員干部進(jìn)網(wǎng)格、訪民情，使基層治 理工作有了強(qiáng)力“主心骨”?？梢?，通過多種政策工具的應(yīng)用并以激勵(lì)引導(dǎo)釋放基層活力、為基層治理多元參與主體“松綁”，是探索基層治理的新模式與新經(jīng)驗(yàn)的可行之策。

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（文字編輯：鄒紅責(zé)任校對(duì)：王香麗）

Contextualism Framework of Social Policy Issues： Politics， Situational Interaction and Meta Governance

LI Bing， CHANG Shuo

（Beijing Population Development Research

Center， Beijing Municipal Party Committee School， Beijing，100044， China）

Abstract： Contextuality is one of the three basic attributes of policy sciences， paying attention to the influence of changing social reality on the decision-making model.Political characteristics of contextualism have an impact on policy subjects' judgment and definition of policy issues.They also determine the fundamental possibility that the issue itself will be a policy agenda to be discussed.Contextual action theory focuses on the setting of policy agenda and major problems in policy evolution.While contextual interaction theory involves the interaction of multiple subjects at the level of policy implementation and differences among subjects in resources and information.Besides， contextual governance emphasizes the basic ability of government departments to select policy tools and solve policy problems.Contextual analysis will be applied to grassroots governance and other key areas，which helps identify fundamental political attributes in the policy process and analyze the interactive relationship among multiple participants.In these ways， specific methods can be put forward to optimize policy tools application.

Key words： social policy; contextualism; politics; situational interaction; meta governance