基于國內外經驗構建青年發展型城市指標體系

徐振強，汪靜如，馬 效，房伯南，許 可

引言

青年和城市是國家發展中兩個具有舉足輕重的維度，兩者彼此作用、互相促進，共同支持國家未來發展，城市高質量發展必須對青年友好并重視青年的發展。“十四五規劃”提出要“深入實施青年發展規劃，促進青年全面發展”。自2019年10月起，團中央面向全國開展“青年發展型城市”試點，目前有80個試點城市。聚焦“青年發展型城市”指標體系研究是服務城市試點能力建設的關鍵性內容，指標體系是推進試點落實、強考核、抓質量的關鍵性抓手。

1 新時期我國青年發展存在的問題

改革開放以來，我國青年發展工作取得了長足進步。截至2020年底，我國青年人口為4.01億人（14—35歲），占全國總人口的28.42%，比2018年底我國青年人口下降了0.38%（約為4.15億人，占全國總人口的29.8%）。在城鎮化的背景下，青年呈現出新的特征，出現了數以千萬計的“小鎮青年”（2.3億人）、“空巢青年”和“獨居青年”（9.2千萬人）、“斜杠青年”（8千萬人）、“青年志愿者”（4千萬人）等，由此反映了青年需求和青年問題的新走向。青年人群婚姻的質量和穩定性呈下降趨勢，離婚率不斷攀升，“閃婚”“閃離”現象突出，7萬碩士生、21萬大學生加入了“外賣小哥”“快遞小哥”的隊伍，這些與他們最初的職業規劃和接受教育程度相去甚遠。青少年違法犯罪被國際社會列為與走私、毒品犯罪并列的三大社會公害。越來越多的青年與父母及親人分居，單身且獨自居住。據統計，2018年就有超過7 700萬獨居狀態的“空巢青年”，2021年“空巢青年”數量上升到9 200萬人。

隨著全民受教育程度的不斷提高，我國受到高等教育的青年人越來越多。大學生數量快速增長、勞動力市場競爭日益激烈，讓大學生壓力倍增，容易產生不安和焦慮感，很容易受到極端政治思潮影響而形成學生運動。如2012年9月在我國青年學生中爆發的反日活動，2019年香港爆發的亂港事件等。

此外，長期以來由于資源、物質、教育、婚姻等不平等，容易讓部分社會底層青年產生強烈的不滿情緒。他們接觸社會陰暗面較多，經常容易產生社會不公、不滿個人現狀、仇富等不平衡心理。這些青年長期以來累積的不滿情緒，使他們需要尋找發泄的機會，一旦發生社會運動，他們一定是積極的參與者，也容易采用更暴力的方式解決問題，產生許多社會隱患，引發犯罪、治安等問題（表1）。

表1 關于青年發展問題的代表性研究

2 青年發展型城市相關指標體系的研究現狀

“青年發展型城市”是概念創新，將概念付諸實踐，以政府端為實施主體，需要圍繞“青年發展型城市”開展指標體系設計。國內在城市層面開展青年指標體系的研究較少，有學者嘗試構建農村青年發展指標體系。探討適應青年發展的指標體系，有助于支持上位規劃在地方精準、有效落地和高質量實施。本研究通過梳理、調研國內外已有的青年發展指標體系，為研究、設計符合我國地方需要的青年發展型城市指標體系提供基礎支撐。

2.1 國際指標體系研究

一直以來，聯合國及其與青年事務有關的組織，對青年發展工作高度重視，并多次在重要場合發布相關政策，引導各國注重青年發展。1995年聯合國大會通過的《到2000年及其后世界青年行動綱領》，提出促進青年發展的10個優先領域：教育、藥物濫用、就業、少年犯罪、環境、饑餓與貧窮、健康、女孩和青年婦女、閑暇活動、青年參與社會生活和決策機會。在《2003年世界青少年報告》中，青少年發展又擴充了5個新領域：國際化、信息化和通訊技術、艾滋病防控、青年引起的沖突防止和代際間關系。

英聯邦秘書處、歐洲青年論壇和美國經濟研究所（面向世界城市）、加拿大解碼公司（面向加拿大和美國城市）和東盟秘書處（面向東盟城市）較早開展青年發展方面的評測；中國青少年研究中心等機構，于2020年發布《國際青年發展指數報告2021》開展青年發展的國別研究（表2）。

表2 國際青年發展型城市指標體系

2.2 國內指標體系研究

國務院印發的《中長期青年發展規劃（2016—2025年）規劃》（以下簡稱《規劃》），作為上位規劃，指導全國地方青年發展工作，并確定了10個領域：思想道德、教育、健康、婚戀、就業創業、文化、社會融入與社會參與、維護合法權益、預防違法犯罪、社會保障，基本涵蓋了青年發展的主要方面，對國內外青年發展指標體系有較好的歸納。港澳臺對青年發展指標體系研究起步較早，上海學者在港澳臺研究的基礎上，開展了本地化指標體系的構建。總體上，他們所涉及的領域基本在《規劃》的10個領域之內（6—10個），指標65—200項，相關數據主要來自統計報告（表3）。

表3 國內青年發展型城市指標體系

2.3 國內外指標對比研究

英聯邦秘書處、歐洲青年論壇、美國和加拿大等，較早就開始建立青少年發展的指標體系，運行至今并經過多輪調整，已經較為成熟，參考價值高。綜合上述指標體系，從維度共性上看，大多涉及家庭、教育、健康、社會參與和社會融入、就業、犯罪與預防、人口特征、文化8個方面（頻次10次及以上）；除此之外，還包括就業、社會保障、政策、維護青少年合法權益4個方面（頻次10次以下）；另外，還有6個指標維度出現頻率僅一次。因此，在構建指標體系時，盡可能涵蓋國內外青年指標體系涉及的維度領域，表4、表5通過對比3個國際上衡量青年發展水平的主要指標，識別出我國在青年發展方面的國際差距，主要體現在就業、公平、政治和公共參與、教育等。

表4 國內外青年城市指標體系評價維度統計表

表5 國際主要的青年發展指標中中國所處的位置

結合我國實際，從指標體系的維度特性上看，本研究的指標體系維度還應考慮兩個方面：一是青年政策和機制保障。主要體現在青年對國家、地方有關青年發展政策的不了解，當代青年對青年發展政策認知了解的意愿不高，對政策認知有局限性和偏差，了解政策不全面，運用能力弱。二是青年人口問題，主要從人口規模和性別比例兩方面進行分析：（1）青年人口總量趨減。根據第七次人口普查結果，18—35歲年齡段青年人口呈減少趨勢，有專家指出，2020年以后青年人口減少的形勢將更為嚴峻。與此同時，地方城市在爭取青年流動上也著力制定利于青年發展的政策措施，出現“搶人”現象。2017年以來，75%的一線城市出現青年人口流失，而深圳則體現出對青年人強大的吸引力，實現青年人口凈流入。

（2）青年性別比例失衡。2019年《中國統計年鑒》對全國人口變動情況抽樣調查數據顯示，男青年比例高于女青年。性別結構不僅反映人口的基本狀況，也影響到社會經濟系統的正常運轉。由于大量鄉村青年流向城市，導致城市中青年數量劇增，鄉村青年人口減少，鄉村地區老齡化加劇。近年來，由于青年男女比例不協調，青年人口結構不平衡，發生婚姻擠壓。男性或女性的相對減少，都會導致某一年齡段內人口的婚姻擠壓，進而影響人口的家庭構成與養老資源構成。

因此，鑒于政策機制保障和人口管理的重要性，本研究在《規劃》確定的10個領域（思想道德、教育、健康、婚戀、就業創業、文化、社會融入與社會參與、維護合法權益、預防違法犯罪、社會保障）的基礎上，兼顧青年政策和保障機制、青年人口信息。

3 構建青年發展型城市指標體系

3.1 指標體系框架搭建思路

框架體系突出地方城市指標體系應用的可操作性、代表性和有效性，遴選指標，具體包括：（1）堅持決策咨詢導向。按照“復合研究體系—多維評測方法—多地同步落地測試—反饋完善體系”的技術路徑，為推動市（縣）層面試點示范提供方法論參考。（2）實施知識集成再創新。基于開放共享、集成創新，圍繞“青年發展”構建5個資源庫，這些庫不定期更新，建立能夠持續支撐“青年發展型”城市指標研究的資源，集成國內外關于“青年發展”的前沿學術成果，有效指導指標體系設計。（3）加強部門內外協同。以促進“青年發展”為核心，針對開發的指標體系，在實施層面，考慮共青團系統下屬職能部門協同推進落實的同時，強調從政府各職能部門協同聯動機制出發進行研究性設計，以提高指標體系的運行效能。

3.2 指標體系框架搭建過程

（1）落實上位規劃，搭建基本架構。青年發展型城市的指標標準以《規劃》為指引，《規劃》提出的十大發展目標是本指標體系搭建的主要依據，同時結合國內外指標體系的結構設計，特別是《徐匯區青少年發展“十四五”規劃核心指標》《灤州市青年發展規劃（2020—2025年）》《深圳寶安區促進青年發展》的實踐成果。并結合政策落實情況和青年人口數據，經反復討論和征求專家意見，最終確定12個領域，即：政策和機制保障、思想道德、教育、健康、婚戀、就業創業、文化、社會融入與社會參與、維護合法權益、預防違法犯罪、社會保障和人口信息。

（2）吸納經驗，反饋青年問題，完善具體指標。一是整合青年發展的相關政策納入評價指標；二是通過研究“青年發展型城市”試點案例，歸納共性，總結普適性的經驗做法，作為本研究提出的青年發展型城市指標體系的評價指標；三是聚焦當代青年的主要問題，對婚戀、就業、住房等方面提出評價指標；四是考慮國內各城市的差異和特點，在指標屬性上進行層級分組，“底線指標”普遍適用并嚴格落實，“導向指標”則由各城市根據具體情況落實。

3.3 青年發展型城市指標體系

以地方城市政府為主體，本研究提出的青年發展型城市指標體系涉及青年政策與機制保障等12個領域，共40項指標，平均每個領域3—4項指標（表6）。在“（十一）青年社會保障”領域，涉及的指標最多為9項，包括社會保險、保障性租賃住房、房價收入比、大病醫療救助、兒科門（急）診、托育機構、困境兒童幫扶、12355熱線和青年大數據，強調通過強化保障來為青年發展提供基礎性支撐，從個人保險、居住、醫療、子女、服務和數據等關鍵方面展開。

表6 本研究提出的“青年發展型城市”指標框架

在“（一）青年政策與機制保障”領域，強調對青年發展規劃實施情況的評價，從行政管理出發，結合地方對青年發展工作的不同重視程度，引導地方政府從7個方面來具體落實青年發展規劃。在“（十二）青年人

口信息”領域，突出對“常住人口中青少年的比例”和“青年男女性別比”的動態監測。

本研究提出的指標體系包括底線指標9項、導向指標31項。底線指標強調底線思維，結合青年發展的重要性、基礎性和緊迫性設置，如思想政治理論課時占比、高中階段毛入學率、編寫青少年教育材料、青年體質達標率、青年心理健康問題發生率、青少年近3年犯罪率、青年社會保險參保率、受幫扶困境兒童占應幫扶困境兒童的比例等，突出對青年思想道德、教育、健康、就業、犯罪和保障的重視，引導地方城市在規劃時要注重底線達標。通過底線指標的設置，有助于全國底線指標整體水平得到快速、顯著的提升。導向指標作為發展的方向，引導地方城市結合實際量力而行，爭取為青年發展創造更好的環境條件。

指標的參考來源均從11個方面考慮，所有指標參考來源在5個以上。這11個方面基本覆蓋指標研究體系，能夠確保指標在選取上有充分的代表性。數據來源同時綜合考慮可獲取性，基本來源于地方政府的相關業務部門、系統和第三方報告。

4 結語

本文主要圍繞青年發展型城市指標體系展開，研究國外青年發展型城市指標體系和國內以往的指標體系，將《規劃》作為上位要求，立足對接《規劃》并支持地方政府能力建設，結合青年發展存在的問題及特征，提出青年發展的12項指標體系，為青年發展型城市試點在指標體系設計方面提供參考。

①Commonwealth of Nations，起源于1926年，1931年英國議會通過《威斯敏斯特法案》正式成立的國際組織，由53個獨立主權國家（包括屬地）所組成，成員大多為前英國殖民地或者保護國，現任英聯邦元首為伊麗莎白二世女王。1965年，各成員國政府首腦決議在倫敦設立秘書處。英聯邦秘書處是英聯邦的行政機構，承擔各成員國間交流和協商的工作。

② 對于如下做法給予補貼：（1）舉辦體育賽事、電競比賽、頒獎晚會、影視節、演唱會等文體活動。（2）發展線上線下融合店、室內主題樂園、休閑運動、手作文創、文化娛樂和高端培訓等受青年歡迎的新興業態。（3）青年組織開展服務社會的活動。