財政視域下西藏新型城鎮化建設對策

王海紅

(西藏自治區廣播電視臺,西藏 拉薩 850000)

一、引言

城鎮化是經濟社會發展的必然產物，是衡量一個國家或地區工業化、現代化水平的重要標志，其離不開有效財政政策推動。當前我國城鎮化發展正處于快車道階段，在高質量發展引領下，新型城鎮化建設已經成為社會關注的焦點問題。西藏作為我國邊疆民族地區，經濟社會發展水平欠發達，城鎮化進程緩慢，遠低于全國平均水平，其先天條件不足和經濟基礎薄弱等導致城鎮化發展與內地有著很大差距。一直以來，國家給予了西藏特殊的財政支持與幫助，全面提升新型城鎮化建設質量，對接鄉村振興發展是西藏財政面臨的一個現實問題。

國內外學者對財政與城鎮化發展的關系進行了一些有益的探索，如Henderson(2007)從財政分權視角分析新型城鎮化建設具有公共產品的非競爭性和非排他性等特征，需要用財政手段來支持和維護。A cheshmehzangi(2015)提出以財政政策為引導，提高城鎮化建設水平，實現城鎮化與經濟社會同步發展。劉維(2013)認為公共財政支撐了城鎮化發展，它統籌城鄉基本公共服務機制，又推動土地、不動產等制度配套改革[1]。朱潔堂(2014)認為我國城鎮化發展應從規模擴展型向質量效能型轉變，走城鄉協調、統一推進之路[2]。朱家亮、張洋(2015)分析公共財政與城鎮化之間關系，指出我國城鎮化離不開財政政策支持，財政是推動城鎮化發展的重要動力[3]。陳慶海(2017)從城鎮化發展現狀及其對財政需求出發，提出要加大教育、社保、就業等財政支出，適當降低一般公共服務支出，以此優化財政支出結構和加速城鎮化進程。[4]

關于財政推動西藏城鎮化研究主要有：呂翠蘋、秦君玲(2014)從公共財政視角提出加大財政投入推動西藏城鎮化快速發展[5]。徐愛燕、滕永樂、陳雯(2015)分析西藏城鎮化發展狀況和存在問題，提出從改善民生和保護生態環境等多角度建立西藏城鎮化發展的動力機制[6]。胡潔(2015)分析西藏城鎮化特殊現狀，指出西藏城鎮化應走高效、包容、可持續發展之路[7]。李國棟(2017)提出要以旅游業引導西藏城鎮化發展，不斷集聚和適度調整人口轉移，使之形成“市、鎮、村”一體化發展的城鄉聯動模式等。[8]

綜上所述，表明了城鎮化發展與財政之間有著密切聯系，有效的財政政策能夠推動城鎮化快速發展，上述研究主要立足公共財政視角分析財政推動城鎮化發展的效應作用，而西藏特殊的地理位置和區域環境條件等，形成了農牧業經濟占據主體地位，城鎮經濟基礎非常薄弱，有限地方財力體系和地域面積分散等，導致城鎮化建設具有復雜性和艱巨性，相應財政政策有其特殊性，需要因地制宜、因勢利導，采取靈活漸進式模式深入探討相關財政政策引導來推動西藏新型城鎮化建設。本文基于西藏新型城鎮化建設目標和實現路徑，試圖分析財政政策效應并提出相關對策。

二、西藏新型城鎮化目標、現狀和實現路徑

西藏城鎮化建設起步晚、起點低、進程慢，受特殊地理位置、自然條件、發展歷程和地域文化等影響，形成了其獨特的發展環境，使得西藏城鎮化建設目標和實現路徑需要立足地域特色，本著帶動全區經濟社會全面發展的原則走出特色建設之路。

(一)西藏新型城鎮化目標

西藏建設新型城鎮化，其“新”主要體現在城鎮化發展與人口、資源、環境相協調，既要區別于原來單純的“造城運動”，又要使人口和社會職能向城市聚集，不斷由“鄉”到“城”轉變，促進城鄉融合、漸進式發展，最終實現城鄉一體化和公共服務均等化，其城鎮化建設質量更高，實現路徑更為靈活，現實作用在于：一是轉移農村剩余勞動力，使之就地就近就業，以減輕大中城市人口容量和社會管理成本；二是優化鄉村產業結構，促進農村二、三產業快速增長，為帶動城鄉經濟全面發展創造條件；三是既應重視城鎮經濟發展，又應重視與人口、資源、環境等相協調，做到美麗鄉村與城鎮現代文明相并舉。

(二)西藏城鎮化建設現狀

西藏城鎮化起步晚、底子薄、規模小、功能弱，很大程度上依賴于傳統農牧業經濟支撐，2020年底西藏城鎮化率為31.5%，處于全國末位水平，尚處在緩慢發展階段。

一是城鎮化率不斷提升，輻射帶動功能弱。隨著西藏產業結構不斷調整和非農業人口數量增加，2001至2020年西藏城鎮數量由98個增加到140個，城鎮常住人口由51.77萬人增加到110.58萬人，城鎮化率從19.6%提升至31.5%(1)參見西藏統計局：《西藏統計年鑒2021》。，但是多為小城鎮、規模小、功能弱，城鎮經濟對鄉村產業帶動力不強，城鄉聯結松散，難以產生聚集效應，城鄉二元結構問題依然突出。

二是承載力逐步增強，以規模增長型為主。改革開放以來，西藏經濟社會發展成效顯著，中小城鎮逐步發展起來，促進了資金、技術、人才等要素聚集。近年來西藏城鎮人口和各項基礎設施增長較快，教育、醫療、衛生、文化和社會保障等公共服務功能逐步增強，主要以規模增長型為主，與生態環境承載容量之間矛盾開始突顯。

三是城鎮化水平低，發展程度不均衡。西藏120多萬平方公里有140個城鎮，城鎮密度遠低于全國20.7個/萬平方公里的平均水平，除了拉薩市城關區外，其他城鎮人口都達不到此水平。截止2020年底西藏65%的人口為農業人口(2)根據《西藏統計年鑒2021》和《中國統計年鑒2021》數據測算。，且長期生活居住在農牧區，其接受教育程度低，傳統落后生產方式和習俗觀念制約著他們進城發展，大多數人不愿意外出務工交流，加之西藏地廣人稀，各地城鎮之間聯系不緊密等，使得西藏城鎮化水平低，地區間發展不平衡。

四是城鎮產業培育慢，城鄉統籌不協調。根據《西藏統計年鑒2021》數據測算，2020年末西藏三次產業結構比例為7.9︰42.0︰50.1，三次產業的就業結構比例為74.9︰5.2︰19.8，一方面說明西藏農村勞動力轉移緩慢，對城鎮經濟支撐力不足，另一方面說明西藏二、三產業發展有限，對第一產業剩余勞動力吸納不充分，當前城鎮產業只是一些簡單餐飲、住宿、商店、物流和通訊服務等，新興產業培育慢，城鎮經濟輻射帶動弱，缺乏“造血”功能。

(三)西藏新型城鎮化實現路徑

西藏城鎮化以提高人居環境質量和增強城鄉公共福利保障為核心，圍繞新型城鎮化建設目標，采取靈活漸進式模式，走“產城融合、城鄉聯動、高質量發展”之路。

1.城郊縣域小城鎮發展。城郊縣域小城鎮應充分利用地理位置優勢，促進城鄉結合、優勢互補、聯動發展，如拉薩市的堆龍、達孜等縣區，其在經濟、技術等方面受到拉薩市影響較強，有著特殊的地理區位優勢，應加強城市服務建設，以拉薩市這個“大市場”為導向，借助其作為全區政治、經濟、文化中心優勢，承接各類高新產業轉移，帶動周邊城鎮快速發展，建立城鄉結合、優勢互補的新型城鎮化綜合發展體系。

2.旅游小鎮及縣域發展。這類城鎮化主要依托當地旅游資源，如當雄縣的納木錯、堆龍德慶縣的羊八井溫泉等，應不斷開發其豐富的旅游資源，大力發展鄉村旅游業和現代服務業，帶動交通運輸、商貿物流、金融服務、文化演藝、體育競技、農畜產品加工和民族手工業發展等，不斷增強該類城鎮活力與特色產業承載能力，使當地資源得到有效開發利用。

3.偏遠草場或林地小城鎮發展。該類城鎮化發展主要目的是提高農牧業生產效率，因其大多數分布在偏遠山區或限制開發區，應不斷轉移農村剩余勞動力，使其向較為成熟的城鎮遷移，并在生態安全前提下適度開發當地資源和完善各項公共服務功能，確保農牧民收入不減和城鎮化建設不斷向前推進。

4.高寒地帶農牧區城鎮化發展。該地區人口相對分散，集聚規模度小，但是對公共服務有迫切需求，應采取保障基本功能和提升公共服務為主，就地就近建立農牧民綜合服務點，不斷完善生產條件和提供便利生活設施，引導生產和生活適度分離，有序推進農牧業人口“市民化”，使其就地就近實現“城鎮化”。

5.邊境線城鎮化發展。我國西藏境內邊境線長約4000公里，與印度、尼泊爾、不丹、緬甸等國家接壤，與克什米爾地區接連，該類城鎮化功能定位是邊境安全穩定，應充分利用邊境線上小城鎮區位優勢，搞好邊境貿易，發展外向型經濟，以實業和貿易為支撐，設立特別經濟區和自由貿易區，吸引更多人口聚集，實現邊境城鎮安居樂業和國家安全穩定。

三、西藏城鎮化進程中財政作用及問題分析

城鎮化屬于公共產品，其建設資金主要來源于國家財政投入，通過財政投入能夠增加公共產品、改善環境條件、優化產業結構、提供就業崗位和培育新的經濟增長點等。西藏城鎮化建設離不開財政政策的支持，它將發揮資源優化配置和促進要素合理流動的作用，這是提升新型城鎮化建設質量的重要前提和保障。

(一)財政作用

財政在城鎮化進程中作用主要體現在三個方面：一是通過公共財政功能協調國民收入分配格局，消除長期以來因城鄉分割和二元結構等問題造成鄉村經濟社會發展落后局面；二是財政作為“發動器”，積極吸引各種要素資源向城鎮化集中并發揮效益，增強城鎮化服務功能，推動城鄉經濟轉型發展；三是隨著城鄉經濟進一步發展，不斷拓寬財政收入來源，擴大財政投資規模，產生新一輪財政效應作用(見圖1)。

圖1:城鎮化發展過程中財政效應圖

1.財政投入不斷加大，推動了小城鎮快速發展。“十三五”期間西藏不斷加大財政投入，積極培育重點示范城鎮和促進小城鎮發展，如2018年至2020年三年共安排86億元建設26個特色小城鎮，打造一批經濟實力雄厚、設施功能完善、輻射帶動能力強的現代化城鎮，建成吉塘、曲孜卡等一批展示民族文化、特色旅游、度假休閑和邊貿物流的特色小鎮等。同時，積極支持中小城市和小城鎮發展特色產業，支持小城鎮建設和激發小城鎮發展活力，如2020年安排資金2.1億元支持旅游文化產業發展，安排資金2.18億元支持現代農業青稞、牦牛特色優勢主導產業培育和推動菜籃子工程建設等[9]，不斷培育區域經濟新的增長點。

2.財政管理機制逐步完善，提升城鎮公共服務功能。西藏按照事權與支出責任相對應原則，不斷完善公共財政預算管理，合理確定各級政府在教育、醫療、社會保障等方面事權，加大對基本公共服務投入力度，建立了與農業轉移人口市民化掛鉤的轉移支付機制，如“十三五”期間全區財政共安排就業補助資金63億元，實現農牧民轉移就業433萬人次，轉移貧困人口勞動力18.74萬人，新增城鎮就業人口21.06萬人，將城鎮登記失業率控制在3%以內[10]，同時圍繞教育、醫療、就業、安全飲水等領域，有效對接鄉村振興發展，推動均衡性轉移支付保障基本支出需求，提升了城鄉基本公共服務功能。

3.財政支出結構持續優化，促進城鄉基礎設施建設。西藏積極爭取中央財政專項資金，調整財政扶持方向，加大對城鄉基礎設施建設投入，如2020年累計安排基建投資241億元，保障城鄉飲水安全鞏固提升工程、全民健康保障工程和文化旅游提升工程等，同時完善財政涉農資金統籌整合使用機制，推動城鄉一體化發展，據統計“十三五”以來西藏共統籌整合財政涉農資金10余項政策制度和18個具體措施，涉及資金達753.88億元[10]，為緩解城鎮建設資金矛盾問題發揮了作用，于2017年自治區財政廳還出臺《西藏城鎮化建設資金管理辦法》，進一步明確城鎮化建設專項資金分配和使用要求，為切實提高財政資金使用效益和規范城鎮化建設等提供了保障。

4.積極落實各項保障措施，有效提高城鄉保障水平。一是完善城鄉居民基本養老保險待遇正常調整機制，如2020年起將城鎮居民基礎養老金標準每月人均再提高15元，城鄉低保標準分別提高至每人每月910元和每人每年5060元，將集中供養和城市分散供養的特困人員補助標準提高至14196元，將農村分散供養的特困人員補助標準提高至7590元等；二是繼續落實“三老”人員、孤兒、殘疾人等群體的生活補助政策，實施全區36個城鎮老舊小區和5432套城鎮棚戶區改造，提高城鎮低收入家庭租賃住房補貼標準，并安排資金51.5億元[11]，做好軍隊轉業干部、軍隊移交地方安置離退休人員的待遇保障和周轉房建設等。

(二)存在問題

1.地方財力體系弱。目前西藏非典型性二元結構問題仍較突出，一些農牧區依舊處在自給自足的自然經濟狀況下，市場程度低，城鎮化建設不僅欠賬多，而且成本高，資金渠道來源單一，目前主要依靠國家財政轉移支付和援藏支持，地方財力體系薄弱，投資供給與建設需求矛盾突出，且有限資金主要投向了中心城市和人口較集中鄉鎮等，形成了城鎮化進程中不平衡現象，如藏中地區發展較快，而藏北等落后偏遠牧區發展滯后，尤以在交通不便、基礎設施條件差的偏遠農牧區更為落后，全區城鎮化水平低，以城帶鄉、城鄉聯動、一體化發展不強。

2.扶持產業發展慢。根據《西藏統計年鑒2021》數據顯示，2020年底，西藏第一產業增加值占比7.9%，第二產業增加值占比42.0%，第三產業增加值占比50.1%，非農產業占比已經超過90%以上，但其對鄉村勞動力吸納能力僅為25.1%，說明仍有3/4人口被限制在第一產業領域，可以看出西藏城鎮化發展一個主要問題就是財政扶持城鎮產業培育晚、成長慢，其對資金、技術、人才等要素資源集聚作用不強。當前西藏城鎮產業主要以旅游、文化、商貿物流和服務業等為主，缺乏現代高科技和數字經濟對傳統產業的包裝改造與轉型升級等。

3.資金缺口壓力大。西藏城鎮交通、能源水利、醫療衛生、公共設施建設落后，遠達不到國家新型城鎮化標準與要求，這與西藏長期以來經濟社會發展水平低等有關，雖然城鎮數量和規模及“非農”人口數在逐年增加，但各項社會事業發展都需要財政支持，目前西藏新型城鎮化建設仍面臨著巨大資金壓力，從西藏財政收支情況來看，2009年西藏財政收支差額為355.78萬元，到2020年增大到1986.79億元，短短十余年時間資金“缺口”問題達到5.6倍，這與地方財力體系十分薄弱有關，地方財政“供血”能力不足將影響新型城鎮化建設進程。

4.公共服務保障弱。一是公共服務不完善。城鎮化建設就是讓農村人口向城市“靠攏”，使其真正享受與城市居民在就業、醫療、住房、教育等同等保障和平等待遇，但是長期以來城鄉分割體制和戶籍制度差別形成的保障差距，使得廣大農牧民享受不了與城市居民平等待遇；二是現代教育跟不上。一部分農村人口雖然已“入駐”城鎮，但是未能真正“融入”城鎮生活，與新型城鎮化建設形成很大反差，加之其接受文化教育程度低等，直接制約著他們進廠務工和掌握現代高科技，因此對“非農化”農牧民再教育投入是各級財政面臨的一個現實問題。

5.對生態環境保護重視不夠。西藏生態環境脆弱，隨著城鎮化建設增速提質，生態環境保護也將面臨著嚴峻考驗，如城鎮建設用地使大量植被和濕地受到影響，農村人口進入城鎮后生活垃圾、污染物增多，同時隨著西藏對外開放和合作交流程度不斷擴大，各種商貿物流活動日益頻繁起來，入駐各城鎮的人流、物流、車流等逐漸增多，導致廢氣、汽車尾氣和污染輻射等普遍加重，目前還沒有出臺有效調節政策，因此新型城鎮化建設進程中應全面加強生態環境保護。

四、西藏新型城鎮化建設財政對策

財政支持西藏新型城鎮化建設需以創新驅動發展為引領，以提高人居環境質量和城鄉公共福利保障為重心，堅持“四兩撥千斤”理念，多方籌措資金，有效整合資源，突出項目重點，強化政策效應，全力發揮財政對西藏新型城鎮化建設的支撐作用，助力全區經濟社會高質量發展。

1.培植地方財源體系，促進城郊縣域小鎮快速發展。西藏城鎮化建設中城郊縣域小鎮占據大部分，需要夯實新型城鎮化建設基礎，改變地方稅收零星、稅源分散，調節功能弱等現狀，一是健全地方稅收體系，在合理劃分中央與地方事權基礎上，將縣域城鄉基礎設施改善得到的財產增值作為稅收來源，由地方政府征集和投資城郊縣域小鎮公共基礎設施建設；二是完善資源稅改革，將礦產資源補償費并入資源稅全部留歸地方政府，增加地方財政可支配收入；三是壯大縣域經濟實力，圍繞鄉村振興目標，以財政補貼、稅收優惠等方式，扶持鄉村各種經濟實體盡快發展起來，提升自我“供血”能力；四是建立財稅引導機制，通過財稅政策引導，促進資金、技術、人才等要素資源向城郊縣域小鎮聚集，做到“小生產”與“大市場”之間對接，推動鄉村“一二三產業”融合發展。

2.突出財政扶持重點，推動旅游小鎮全面發展。將旅游小鎮發展與西藏戰略支撐產業培育有機融合起來，建設一批具有西藏地域特色、民族文化特點和能夠彰顯高原優勢產業潛力與活力的旅游小城鎮，一是扶持開發旅游文化、藏醫藥業、高原特色生物產業、綠色食(飲)品業、農畜產品加工業和民族手工業等高原特色優勢產業，使其與旅游小鎮建設全面融合，不斷增強西藏城鎮經濟發展活力與潛力；二是扶持現代高科技對傳統產業進行包裝改造和轉型升級，使其盡快融入數字經濟發展大潮之中，推動“數字+”西藏新型城鎮化快速發展；三是保護民族特色文化資源，促進現代城鎮文明與傳統鄉村文化交相輝映，不斷彰顯西藏旅游小鎮的文化魅力，變資源優勢為經濟優勢，實現強區富民戰略目標。

3.拓寬建設資金來源，加快偏遠草場和林地小城鎮建設進程。一是遵循公共財政規律，整合各種財政資源，將新型城鎮化建設與鄉村振興有效結合，使偏遠草場和林地小城鎮也能夠快速發展；二是引入民間資本進入西藏新型城鎮化建設領域，由政府與私人組織以特許權協議方式提供公共產品和服務，推廣PPP運營模式，解決偏遠草場和林地小城鎮建設資金不足問題；三是鼓勵和支持有潛力的市、縣(區)對城鎮化存量和公共產品服務等進行資產證券化管理，推動公共資產證券化改革，探討和形成與市場緊密結合的融資模式，推動西藏新型城鎮化建設進程。

4.完善配套保障措施，帶動高寒地帶農牧區城鎮化發展。一是推行全區財政統一負擔的住房、醫療保障等“一卡通”業務，建立城鄉統一保障體系，帶動高寒地帶農牧區城鎮化一體化發展；二是加大對農牧民職業技能培訓支出，采取政府委托、企業主辦、財政補貼等方式，以靈活多樣培訓模式，提升城鄉居民科技文化素質和現代文明程度；三是改革城鄉人口管理辦法，放開城鎮落戶限制，取消農業人口與非農業人口戶籍差別，加快農村人口“市民化”進程，使之更具有獲得感、幸福感和安全感。

圖2:城鎮化進程中最佳污染治理模式圖

5.生態保護與維穩并舉，促進邊境線城鎮一體化發展。一方面繼續推進西藏強基惠民工程，做好基層維穩和社會綜合管理，維護祖國邊疆穩定和邊境小鎮安居樂業，并有序發展邊境貿易和培育外向經濟實體；另一方面統籌城鎮建設與生態保護之間關系，加大對廢氣、廢水、廢物和污染源綜合治理，開發太陽能、風能等新能源、新動力，改善城鄉人居環境條件，適時開征生態稅。根據有關理論分析，如果排污費標準高于治理成本，排污者就會選擇治理污染，如果排污費標準低于治理成本，排污者就會選擇交納排污費，而在現實中排污者往往選擇了交納排污費，這說明當前排污收費比較低，存在“先污染、后治理”等問題(見圖2)，若在排污收費不斷加大下，污染物排放量總會出現負增長點，此時僅靠增大排污費來控制污染物已有很多污染物被排放出來，所以應在T1點之前就考慮治理污染問題，而不是等到T2點再去治理[12]。因此，西藏新型城鎮化建設應堅持“生態保護與開發并重”原則，全面加強綠色監管，適時開征生態稅，及早控制污染源。

總之，西藏新型城鎮化是一個動態、可持續發展過程，其與鄉村振興是相輔相成的，與人口、資源、環境是相互協調的，最終目標是實現城鄉一體化和公共服務均等化，結合西藏地域特點全面加強財政政策引導，使之邁上高質量發展之路。