農業產業準入負面清單制定與實施：現狀、障礙及對策*

李 銅 山 董 立 星

2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》首次提出了建立和實施農業產業準入負面清單制度，這是貼合農業綠色發展推進實況，針對農業資源與生態環境的突出問題提出的科學指導農業產業生產全過程的新型管理制度。這一制度的制定與實施，基于規制經濟學、產業經濟學、農業生態學等理論，現已創新運用到重點生態功能區環境保護、農業面源污染防治、鄉村人居環境改善、農村存量土地盤活等方面，其實質是明確農業產業的發展方向和開發強度，制定限制類和禁止類農業產業目錄，對落后產能轉型升級或淘汰退出等實施管控，持續推進農業綠色發展和增加農業生態產品供給能力。建立健全農業產業準入負面清單制度已經是勢在必行且行之有效的國家大政方針，現實中多地已開始自覺地針對當地農業產業發展的短板和弱項，依據現行的法律規章制度，因地制宜地制定和實施適合本區域內的農業產業準入負面清單，這既是新發展階段現代農業發展的基本遵循，也是學術研究應該關注的現實問題。為了清楚掌握當前農業產業準入負面清單制定和實施狀況，筆者在了解全國基本情況的基礎上，重點對入選國家重點生態功能區、國家產糧大縣、國家級旱作高效農業示范區、縣域梯田化模范縣之一的甘肅省會寧縣進行了實地調查，本文即是在調研基礎上對農業產業鏈各環節的負面清單制定與實施進行的深入分析。

一、農業產業準入負面清單的內涵及應有內容

1.農業產業準入負面清單的內涵

農業產業準入負面清單是指政府部門詳細登記的有關農業產業發展過程中不能做的事或不能越過的界限的列表清單，其具有清單編制的全面性、清單定制的權威性、清單標準的明確性、清單實施的嚴格性、清單問責的嚴肅性、清單落地的實效性、清單信息的公開性、清單管理的規范性、清單內容的動態性等多重屬性。

本文對農業產業準入負面清單內涵的界定有兩點說明：一是將農業產業定義為廣義上的農業，即選取與農林牧漁業門類直接或間接相關的包括生產、加工、制造、流通、服務等多個環節在內的所有經濟行為。二是在時間上包含農業產業鏈全過程，內容涉及農業產業產前環節、產中環節、產后環節中所有不符合農業產業標準的行為集合，主要討論的是負面清單制度規制下農業產業實現綠色高質量發展的主要問題，并非專指農業產業某單一門類或環節。

2.農業產業準入負面清單的應有內容

農業產業準入負面清單由產業準入負面清單演化而來，是農業產業與負面清單的有機結合，它符合產業準入負面清單的本質特征，與農產品市場準入負面清單相互促進。借鑒學者普遍認可的將農業產業鏈劃分為產前環節、產中環節和產后環節的方法，筆者按照農業產業鏈的發展階段提出產前農業產業準入負面清單、產中農業產業準入負面清單和產后農業產業準入負面清單等類型，分別對應農林牧漁業生產準備階段、生產過程階段和加工、收儲、流通、服務階段。

農業產業準入負面清單還可依據其他Ⅰ、Ⅱ級分類標準細分為多種類型。如按照農業產業準入標準可劃分為禁止類農業產業準入負面清單、限制類農業產業準入負面清單等類型；按照農業產業生產對象可劃分為農業生產準入負面清單、林業生產準入負面清單、畜牧業生產準入負面清單、漁業生產準入負面清單等類型；按照農業產業類型可劃分為生態農業準入負面清單、立體農業準入負面清單、特色農業準入負面清單、綠色農業準入負面清單、休閑農業準入負面清單、都市農業準入負面清單、其他農業準入負面清單等類型(如表1)。

產前農業產業準入負面清單的應有內容，要充分考慮農業產業產前環節的全部工作。農業產業鏈前端主要是農業生產準備階段，包括生產前的用途規劃、耙耱耕地、整地保墑、地力恢復、環境治理以及為農業生產活動進行的新技術研發、前期技術培訓、政策幫扶等準備工作。它的制定與實施應注重合理的土地休整和使用規劃、新品種的推廣、新技術的傳播、惠民政策的制定等內容，把農村地域優勢增值為生產優勢，為提升農業產業價值鏈奠定基礎。

表1 農業產業準入負面清單劃分標準及分類

產中農業產業準入負面清單的應有內容，要充分考慮農業產業產中環節的全部工作。農業產業鏈中端主要是農業生產過程階段，包括生產過程中的土地、勞動力、化肥、農藥、水、良種、農機具等農業生產資料的投入使用以及土地管理、作物管理、種植管理和農產品的收獲等工作。它的制定與實施應注重優質生產資料的配置、配套的農業綜合服務、專業的經營管理及現代化的收割、智能化的初加工等內容，把農業生產優勢增值為特色優勢，為提升農業產業價值鏈注入動力。

產后農業產業準入負面清單的應有內容，要充分考慮農業產業產后環節的全部工作。農業產業鏈后端主要是農產品加工、收儲、流通、服務階段，包括農產品收獲后的深加工、貯藏、運輸、銷售以及品牌建設等內容。它的制定與實施應注重農產品精細加工、質量管控、市場營銷、品牌建設等內容，把農產品特色優勢增值為經濟優勢，為提升農業產業價值鏈提質增效。

二、農業產業準入負面清單制定與實施的現狀

1.我國農業產業準入負面清單制定和實施現狀

我國正在積極倡導建立農業產業準入負面清單政策，近幾年來一系列的政策文件均直接或間接地強調或提及實施產業準入負面清單，農業農村部也表示農業產業準入負面清單正在研究且已取得階段性成果。同時農業高質量發展也亟待制定與實施農業產業準入負面清單，如目前山東、遼寧、河南、上海等地已經展開農業產業準入負面清單試點研究。2018年9月上海市崇明區推出了國內首個專項農業產業準入負面清單，確定農業生產的生態評價標準，對農業生產產生的污染源、違規行為、落后產能等以負面清單的方式實行減量化和退出機制。

我國在農業產業準入負面清單編制過程中，各縣級單位在嚴格遵循國家《產業結構調整指導目錄(2011年本)》(2013年修正版)(以下簡稱《指導目錄》)和《市場準入負面清單草案(試點版)》(以下簡稱《清單草案》)的前提下，根據當地自然資源狀況、環境容量、發展特征和經濟質量等因素，對標產業發展方向、開發管制原則和資源稟賦條件，因地制宜地列明禁止和限制準入兩個產業類別。農業產業準入負面清單中嚴格明晰了禁止類或限制類產業所屬的門類、大類、中類、小類以及產業存在狀況和管控要求。如A農林牧漁業門類包含01農業、02林業等大類，01大類又包含011谷物種植、012豆類種植等中類，小類的劃分則更加清晰多元，產業存在狀況包含現有主導類或一般類產業和規劃發展產業等，管控要求主要是針對本類產業現有問題提出禁止或限制發展的具體要求。

2.會寧縣農業產業準入負面清單制定和實施現狀

傳統農業大縣甘肅省會寧縣地處黃土高原丘陵溝壑水土保持生態功能區，農林牧漁業基數大，2017年年末開始實施包括農業在內的綜合性產業準入負面清單。會寧縣農業產業準入負面清單的制定和實施具有典型的示范作用。現行負面清單涉及種植業、畜牧業、農副食品加工業共3個大類、6個中類、13個小類，均為《指導目錄》中限制準入的現有主導產業。筆者選取當地農業產業經營人員、農業產業準入負面清單管理部門及相關人員，運用抽樣調查法從28個鄉鎮中選取10個樣本，共發放調查問卷1000份，收回有效問卷968份，有效率為96.8%，分別代表了山區和塬區、雨養旱作區和節水灌溉區、南部和北部等全部情況。調研資料代表性強，能較好地展現出會寧縣農業產業負面清單制定和實施的總體情況。將現行農業產業準入負面清單與農業產業鏈各環節負面清單應有內容相對照，找出其薄弱之處，可明確下一步農業各環節負面清單的建設重點。

對農業產業鏈產前環節負面清單的應有內容進行調查分析，找出農業產業產前階段的不合理做法并列入產前農業產業準入負面清單，可以為促進農業產業綠色高質量發展“開好局”。被調查者對產前負面清單應有內容所述現象的認知差異較大，第一類是“水土氣污染嚴重”“糧田地力下降”“耕地面積萎縮”，占比均在15%以上；第二類是“改變耕地用途”“新技術推廣受限”“觸碰生態紅線”“教育培訓不力”“科技文化薄弱”等內容，占比均在8%—12%；第三類是占比最少的“陡坡地尚未退耕”，占比不到2%，這表明隨著退耕還林和機修梯田整地政策的推行，會寧縣陡坡地耕種現象已基本消失。第二次會寧縣土地普查公報顯示25度以上陡坡地面積約5000公頃，占總耕地面積的比重不足3%。與此同時，2017版會寧縣農業產業準入負面清單要求“不得在25度以上陡坡地耕種”，若存在上述現象需限期退耕還林、還草。因此，會寧縣農業產業準入負面清單下一步應在除陡坡地外的其他方面進行更新和管控約束。

對農業產業鏈產中環節負面清單的應有內容進行調查分析，找出農業產業產中階段的不合理做法并列入產中農業產業準入負面清單，可以為促進農業產業綠色高質量發展“站好崗”。被調查者對產中負面清單應有內容所述現象的看法不一，第一類是“劣質種源淘汰不及時”“植保和病蟲害防治薄弱”“抗旱排澇設施不完善”，占比均在15%以上；第二類是“農業產業用水受污染”“農業生產資料使用不當”“極端天氣防范技術落后”“農產品質量不符合國家標準”“畜禽養殖場規劃不合理”等內容，占比均在7%—12%；第三類是占比僅為3%的“畜禽糞污未達標排放”，這表明隨著農村人居環境整治持續推進，村容村貌持續改善，人民群眾環境幸福感、獲得感及安全感顯著提升，但畜禽糞污未達標排放的現象仍然存在。現階段農民對養殖業積極性較高，2019年年末大型牲畜存欄量13.24萬頭，出欄量8.06萬頭，養殖戶超過1.3萬戶，小農戶養殖規模擴大以及農村養殖企業數量增多給環境治理帶來較大壓力，對畜禽糞污進行無害化處理和資源化利用可緩解農村環境和產業發展的緊張關系，而農業產業準入負面清單可以有效化解農村產業發展與環境保護之間的矛盾。因此，會寧縣農業產業準入負面清單下一步應在產中環節進行全面更新和管控約束。

對農業產業鏈產后環節負面清單的應有內容進行調查分析，找出農業產業產后階段的不合理做法并列入產后農業產業準入負面清單，可以為促進農業產業綠色高質量發展“把好關”。被調查者認為產后負面清單應有內容所述現象均普遍存在，且會對農業產業發展產生重要影響。影響最大的是“農業廢棄物處理不合理”，占比30.58%；其次是“農產品及其制成品儲運銷環境欠佳”，占比29.96%；第三是“農產品加工環節未嚴格按照國家安全標準”，占比20.45%；第四是“農產品混收混儲”，占比19.01%。四個方面所占比重均較高，因此，會寧縣農業產業準入負面清單下一步應在產后環節進行全面更新和管控約束。

三、農業產業準入負面清單制定與實施的現實障礙

1.清單內容分散零星

一是農業產業準入負面清單內容相對單一。依據《農業及相關產業統計分類(2020)》，我國農業及相關產業共有10個大類、61個中類、215個小類，農業產業基數龐大，所占份額較高。但是通過資料整理和調研發現，會寧縣現行農業產業準入負面清單存在內容分散、零星等情況，僅涉及種植業和畜牧業及農副產品加工業等部分內容，提出的管控措施比較單一，16.85%的被調查者認為“清單內容分散零星”，對指導農業產業發展作用有限。

二是農業產業準入負面清單內容缺乏跟進性。近年來，我國農業產業特征發生巨大變化，農業產業結構也隨之發生調整，但是會寧縣農業產業準入負面清單自2017年實施以來并未及時跟進，負面清單內容也沒有及時更新，未能體現出清單內容的動態性特征，這嚴重影響了農業產業準入負面清單的實施成效，制約了其治理效能的發揮。

三是農業產業準入負面清單內容缺乏銜接性。一方面，部分現行農業產業準入負面清單在制定時僅對農業產業部分現象進行規制，并沒有完全考慮農業產業鏈發展全過程，尤其是對農業產前、產中、產后等環節并未全面考慮，導致出現部分亂象。另一方面，農業產業準入負面清單中各項特別管理措施依據的法律法規也未明確列出，缺少法律法規名稱、法律層級、適用年限等內容，這既不方便清單執行，也不利于清單更新。

2.清單保障措施乏力

一是運營資金不充足。農業產業準入負面清單的制定和實施過程中需要耗費大量人力、物力、財力，更需要專項資金支持，但是不少地區經濟發展底子薄，縣級政府財政力量有限。例如，2018版《甘肅縣域和農村發展報告》顯示，會寧縣在宏觀經濟、產業發展、基礎設施上處于一般劣勢，在公共服務上處于絕對劣勢。2018年該縣共發放農業支持保護補貼、農機具購置補貼等補助資金10745萬元，農林水支出106486萬元，占全縣一般公共預算支出總額的26.28%。財政力量薄弱是當前會寧縣農業產業準入負面清單政策保障措施乏力的重要原因。

二是配套政策落后。國內僅上海出臺了較為全面的保障措施，上海市崇明區農委和上海社科院聯合推出崇明農業產業準入負面清單研究報告。而其他地方僅出臺了農業產業準入負面清單相關內容，這些內容指明農業產業發展要注意哪些問題，并沒有說明具體的實施主體、實施方法、實施效果如何檢驗等問題，其配套政策未持續跟進，也沒有對實施過程中的問題及時更正和規范。

3.經營主體參與積極性低

一是政策參與度較低。在調查會寧縣小農戶、種養大戶、家庭農場、農民專業合作社、農業企業等農業生產經營者對農業產業準入負面清單政策的了解程度時，僅有38.22%的農業生產經營者是“比較了解”的，這部分群體已經參與到農業產業準入負面清單政策的制定與實施中，并且希望通過該政策獲得紅利。但也有39.05%的農業生產經營者表示對這一政策“很陌生”，還有22.73%的被調查者持否定態度，認為沒有制定和實施農業產業準入負面清單政策，其中部分基層干部對這一政策也不甚明白。尤其是文化程度較低的大齡農業生產經營者，其逆反心理較強，未扮演好政策執行者角色。

二是農業生產經營者滿意度不高。農業產業準入負面清單政策實施后農村人居環境有效改善，是絕大多數群眾滿意度較高的原因。相比以往農業生產資料良莠不齊、農藥化肥過度使用、農業技術落后等問題，這一政策也讓農業生產經營者體會到了前所未有的改變。與此同時，政府在農業產業準入負面清單政策制定和實施過程中發揮著主體性作用，但是農業生產經營者對政府在該政策制定和實施過程中的認可度相對較低，僅54.75%的被調查者持“認可”態度，這與目前農業產業準入負面清單配套政策及其他公共服務不完善有關，所以應該加快該政策的配套服務建設。

4.傳統路徑依賴意識過強

一是現行法律法規仍為正面清單立法模式。負面清單最基本的特征是提取法律法規中的禁止性規定或限制性規定，以否定或不符合措施方式列入負面清單列表。但是，現有法律法規大多數是依賴傳統正面清單形式制定的，禁止性規定或限制性規定條款相對較少，這對負面清單的制定不利。如《中華人民共和國農業法》《甘肅省農產品質量安全條例》《白銀市封山禁牧管理辦法》等均為正面清單立法模式，下一步應轉變傳統的正面清單立法思維方式，倡導運用負面清單管理方式規范生產行為，積極推動負面清單在農業領域的應用推廣。

二是負面清單立法思維意識薄弱。大多數人對負面清單認識不足，缺乏負面清單立法思維意識。在實際應用中正面清單立法與負面清單立法是完全不同的思維方式：負面清單以不允許進入為前提，將具有限制性的措施列入清單，而正面清單思維模式立法更多體現的是法無授權不可為的思想。在會寧縣的調查發現，有87.40%的被調查者對農業產業準入負面清單“發展前景持積極態度”，這說明未來農業產業準入負面清單發展的空間較大。

5.清單治理成效不顯著

一是農業產業準入負面清單功能尚未全面發揮。有效地制定和實施農業產業準入負面清單，并發揮其治理效能，可加速推進農業產業高質量發展，全面改善農業農村生態環境，嚴厲懲戒違規違法活動和人員，實現鄉村振興中的生態宜居目標，為政府決策和制定政策提供參考。會寧縣首份農業產業準入負面清單發布已有多年，但仍然存在清單內容尚不完善、治理效能低下、農業產業發展質量不高、農村人居環境改善不徹底等多處不足。

二是農業資源配置與生態環境保護方面的突出問題尚未解決。會寧縣近幾年農業快速發展，但生態環境的保護能力仍然較為落后，主要表現在農業生產資料配置不合理，秸稈地膜等廢棄物就地焚燒，土地大面積撂荒現象嚴重等多方面。尤其是農藥、化肥的售賣和使用存在較大問題，有機化肥、有機農藥的專業銷售點較少，農戶只能在臨時經銷商處購買，對化肥農藥的使用量沒有統一標準，甚至出現盲目施肥、施藥從而追求高產的亂象。

三是負面清單實施成效評價體系不健全。截至目前我國還沒有形成一套系統的農業產業準入負面清單實施成效評價標準，這將難以對農業產業準入負面清單實施成效進行有效檢驗。長此以往，農業產業準入負面清單的實施將被淡化，這對促進農業產業綠色發展極為不利。

6.責任主體執行力不足

現行的農業產業準入負面清單管理體制缺乏健全的監督機制和問責機制。會寧縣有18.35%的被調查者認為存在“監督管理不得力”的情況，導致農業產業準入負面清單的實施缺乏動力。另外，實施主體同時承擔制定、實施、評價、監督、驗收等多項職能，無法形成有效的事前、事中、事后監督。同時，對農業產業準入負面清單實施的獎懲機制不完善，對管理人員沒有設置明確的獎勵標準和懲罰措施，也沒有將此納入績效考評，導致難以追責。

四、完善農業產業準入負面清單制定與實施的對策措施

1.強化清單設計

一是加強政府宏觀規劃設計。農業產業準入負面清單的制定尤其是實施不是一蹴而就的，因為所涉及的管理主體及行政層級多，而且會受到產業結構調整、地方經濟社會發展、目標任務調整等宏觀因素的影響。因此，農業產業準入負面清單的制定和實施，一定要明確指導、調整、約束的產業、程序及預期結果，并加強人才、資金、配套政策的保障力度。編制階段應盡可能地結合本地實情綜合考慮，使制定的農業產業準入負面清單能夠充分體現地方特色，為促進當地農業產業發展和環境改善發揮應有的作用。實施階段應充分聽取生產經營者的意見，根據真實反饋結果評估清單的完善程度和實施效果，并對清單及時作出調整修訂，以便更扎實地推進農業產業準入負面清單精準落地，強化實踐效果。

二是抬高農業產業準入門檻。農業產業準入標準的確定是負面清單制定的關鍵要素，事關農業產業準入負面清單發展全過程。政府制定農業產業準入負面清單時，要充分考慮農業產業未來發展定位、當下實情、管控要求以及與產業結構是否匹配，進一步明晰當地農業產業發展的真實情況，設置合理的準入標準。盡量考慮本地亟待發展的農業產業，避免農業資源的浪費。對容易造成環境污染的產業，必須在進行全面評估后謹慎規劃，并立即編制最嚴格的負面清單。對目前尚未出現而未來有可能出現的農業產業，也應提前考慮相關的負面清單制定和實施問題。

三是完善農業產業準入負面清單內容。產前環節應該將不提高科學文化素質，不主動研發和推廣新技術，不主動防范耕地減少和地力下降，不主動開展科技培訓活動，不主動防治空氣、水、土壤等污染問題，25度以上陡坡地沒有退耕，將永久基本農田轉為非農產業用地，在生態保護紅線劃定區域內從事農業生產開發活動等不符合發展要求的內容全部列入。產中環節應該將使用國家禁用的劣質種子、劣質種畜、劣質種禽、劣質種苗，大量使用國家限制使用的農藥、化肥、除草劑、添加劑、調節劑、激素，種植業、養殖業中使用未達到國家水質標準的污水，極端天氣、抗旱排澇、病蟲害防治等特殊情況應對技術尚不成熟，在禁養區或法律規定的區域內規劃布局畜禽養殖場，將畜禽養殖場畜禽糞污未經無害化處理直接排放農田，生產不符合國家健康和衛生標準的農產品等不符合發展要求的內容全部列入。產后環節應該將農產品混收混儲，農產品及其加工制成品的儲存、運輸、銷售等環節暴露在易潮易腐易遭損害的環境中，農產品加工環境、過程及其制成品沒有嚴格遵循國家安全標準，隨意填埋或焚燒農業廢棄物等不符合發展要求的內容全部列入。

2.健全配套政策

一是完善農業產業準入負面清單相關法律法規。良好的農業產業準入負面清單管理模式的實施，離不開完善的法律體系。應加快農業綠色發展各類法規修訂，完善農業產業準入負面清單制度配套的法律法規體系，增加相關財政、投資、土地、產業發展、環境保護、績效考評等政策措施。按照農業產業準入負面清單制定和實施的要求，系統梳理現有法律法規，找出涉及清單中亟待實施但尚無法律支持的內容，進行完善和補充，確保農業生產經營中資源節約與環境保護有法可依。

二是推廣綠色農業生產資料。綠色農業生產資料是相對于以前農業生產經營中使用的普通生產資料而言的，主要體現的是農業生產資料的環境保護作用，具有比原始生產資料更高的營養成分，并且對土地地力有一定的恢復作用，如有機農藥、有機化肥、良種良畜等。農業產業準入負面清單實施的首要任務，就是從源頭上對農業生產行為進行規范，嚴禁一切對生態環境不利的影響因素的介入，保障農業產業準入負面清單的順利實施。目前值得借鑒的做法是推廣農藥、化肥零差率統一配供，嚴格控制高毒、高殘留、假冒偽劣農藥和低效劣質廉價化肥流入市場，開展農藥、化肥、廢棄包裝物回收和處置，建立生產資料經營可追溯制度，減少流通環節，讓農業生產經營主體在農藥、化肥、薄膜等生產資料供配過程中享受合理價格，獲得優質農業生產資料。

三是支持設立負面清單財政基金。政府應引導設立農業產業準入負面清單財政專項基金，同時吸引社會資本投入，以有效解決清單制定和實施中遇到的資金不足問題。同時，可以針對不同類型的農業產業準入負面清單，對實施客體設立獎勵資金和激勵資金，規范農業生產經營行為，激發農業發展活力。

四是強力實施綠色興農戰略。綠色興農戰略以實現農業綠色發展為主線，而農業產業準入負面清單制定和實施的首要目標也是推進農業綠色發展，因此在實施過程中二者可以同步推進，加強政策協調，在落實好農業產業準入負面清單政策的同時，為實施好綠色興農戰略作出積極貢獻。

3.創新推廣方式

一是開展農業產業準入負面清單宣傳培訓。近幾年來，農戶互聯網應用能力逐步提升，各地要充分利用互聯網新聞媒體，廣泛宣傳制定和實施農業產業準入負面清單的政策意義、目標導向以及工作要求，提高生產經營者對農業產業準入負面清單的參與度。同時，加強對制定和實施農業產業準入負面清單的業務培訓和技術培訓，提高實施主體和實施客體對農業產業準入負面清單主要內容、注意事項的認知程度，創造條件讓他們參與到農業產業準入負面清單的執行、推廣和監督過程中。

二是樹立正面行為典型示范鄉鎮。現階段不少鄉鎮正在推進“一鄉一品”產業建設，農業產業準入負面清單的制定和實施不是對其進行限制，恰恰相反，是要更好地為“一鄉一品”建設做好服務。應該將農業產業準入負面清單的制定和實施，與“一鄉一品”產業建設有效銜接起來。為此，政府部門需要做好統籌規劃，將試點成功的鄉鎮作為正面典型，宣傳與推廣其做法和經驗。

三是強制推行農業廢棄物綜合利用及無害化處理。根據不同農業廢棄物的特點，實施科學有效的處置方式。如針對廢舊農膜建立集中清理回收點，針對畜禽糞污建立集中排泄清理設施，針對農作物秸稈進行飼料加工，優化綜合處置方案，強制推行農業廢棄物資源化利用和無害化處理，徹底改善農村臟亂差問題，大力推進農村家居環境清潔化，確保資源利用高效化，實現農業生產無害化，從根源上治理面源污染問題。

4.強化管理手段

一是明確農業產業準入負面清單立法思維。在農業產業準入領域，應根據當地產業發展情況，結合農業產業發展規劃，設定準入條件，建立底線管理思維。以往簡單地劃定范圍的正面清單立法思維，既復雜又繁重，難以適應農業產業未來立法的發展趨勢。現階段僅有部分法律法規的制定采用的是正面清單和負面清單相混合的方式，下一步應該轉向負面清單方式的立法思維。例如，要實現農業產業全方位立體式的清潔發展，更多的是實現農業產業自由發展的同時，對生態環境不會造成負面影響，負面清單則更適合現今的價值取向。

二是提升農業產業準入負面清單制定者和實施者的治理能力。農業產業準入負面清單制度的影響是多層次的，對省、市、縣、鄉鎮、村以及農業生產經營者均有影響，制定和實施時一定要厘清清單政策對不同層級、不同類別主體的影響及作用機制，特別要注重保護農業生產經營者的根本利益。以往自上而下的強制性管控和約束難以繼續，針對農業產業準入負面清單的推廣與應用，要堅持約束和激勵相結合，充分考慮農民、鄉村、企業等各類農業生產經營主體的積極性，因地制宜地制定和完善農業產業結構調整和生態農業發展規劃、政策等。

5.提升實施效能

一是建立正面行為激勵規導制度。針對農戶、家庭農場、農民合作社、各類企業等不同經營主體特征，制定多元化的農業產業準入負面清單引導與激勵政策，做好負面清單治理的同時，加強正面行為的激勵，實現正面行為和負面治理綜合施策，降低負面清單治理成本，從而有效推動農業產業準入負面清單制度的制定和實施。

二是健全“農產品市場—農業產業”準入負面清單聯動機制。全面推行和嚴格執行農產品市場準入制度，盡快形成實施農業產業準入負面清單制度的倒逼機制。農產品市場是農業產業實現經濟效益最大化的驅動力，為農業產業發展提供了方向，因此可以在充分發揮市場決定性作用的同時實施農產品市場準入負面清單制度，倒逼農業產業準入負面清單制度的制定與實施，暢通農業產業與農產品市場的產銷對接。

三是明晰利益相關方主體責任與利益分配。農業產業準入負面清單的制定和實施，涉及多部門、多地區的產業合作和利益分配。應當按照宏觀指導、中觀銜接、微觀實施的規劃方式，上級部門要對全域內的農業產業準入負面清單制定進行框架設計，下屬部門要結合當地特征精細制定。在制定和實施過程中，鑒于農業產業準入負面清單治理主體分散且涉及自身利益，應該由政府主要負責人牽頭，與農業產業準入負面清單相關的種植業、畜牧業、林業、漁業、水利、發改、環保等多個部門聯合制定，加強部門間對涉農政策及規劃的溝通協商，統籌兼顧所有主體利益目標，制定出權威性的農業產業準入負面清單。

6.完善監管機制

一是改進負面清單監管方式。推進新媒體、大數據等新技術與農業產業準入負面清單監管方式的深度融合。通過實行網絡定向監測，建立健全激勵機制和糾錯機制，鎖定違法失信名單、行政執法記錄和市場監管信息，對不同類型的實施主體進行動態監管評估，能夠在較大程度上節省人力物力，提高行政效率，減少尋租空間。探索高效柔性執法方式，加強網絡監管與行政執法的有機銜接，以柔性執法方式對農業全產業鏈進行監管，以減少違法行為發生，并幫助行政機關樹立良好的監管者形象。

二是嚴厲懲治違法違規行為。目前農業產業違法違規現象比較普遍，主要原因是農業產業準入負面清單獎懲機制不夠健全。一方面，應該明確獎懲標準，降低負面行為發生的可能性。另一方面，構建縣鄉村三級立體式監督管理體系，重新對權力進行分配，發揮鄉鎮、村組織的力量，讓農業生產經營者參與到監督管理過程中，實現立體式監管，從源頭上管控違法行為。

三是實行農業產業準入負面清單屬地責任制。農業產業準入負面清單的制定與實施具有較強的地域性，在監管過程中可以實施屬地責任制。比如：對縣域內農業產業準入負面清單的監管以鄉鎮為單位，明確清單屬地責任人，劃清清單屬地責任范圍，層層深入，環環相扣，通過網格化監管督促清單在屬地內有效實施，運用農業產業準入負面清單指導各地快速走上綠色化、生態化農業發展道路。

①《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發〈關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見〉》，中國政府網，http://www.gov.cn/gongbao/content/2017/content_5232360.htm，2017年9月30日。②劉金龍、龍賀興、楊三思等：《國家重點生態功能區農業生態化發展的機遇與挑戰》，《環境保護》2018年第7期。③鄧小云：《農業面源污染防治法律制度設計模式的反思與重構》，《中州學刊》2021年第10期。④金書秦、韓冬梅、牛坤玉：《新形勢下做好農業面源污染防治工作的探討》，《環境保護》2018年第13期。⑤豐華：《以農地金融盤活農村土地資產》，《學術交流》2020年第10期。⑥牛亞麗：《農業產業鏈高質量發展的治理生態研究——基于“互聯網+農業產業鏈”的融合創新視角》，《經濟與管理》2021年第3期。⑦羅媛媛、杜雯翠、椋埏溣：《農產品主產區產業準入負面清單制度的思考與建議》，《環境保護》2018年第5期。⑧《崇明首份農業負面清單引導綠色產能》，中國新聞網，http://www.sh.chinanews.com.cn/qxdt/2019-01-16/51257.shtml，2019年1月16日。⑨方琳娜、尹昌斌、陳世雄：《農業產業負面清單制度研究》，《中國農業資源與區劃》2018年第11期。⑩文中所述會寧縣農業產業準入負面清單均指該縣綜合性產業準入負面清單中涉及農業方面的內容。