關于《安全生產法》“按日計罰”的探討

文/彭知軍 徐吉鋒

“按日計罰”（即按日連續處罰）并非新事物，此前已經在環保領域廣泛應用。實踐證明，“按日計罰”有力破解了環境治污“守法成本高、違法成本低”的頑疾，大大提高了企業配合整改的積極性。筆者期待“按日計罰”引入安全生產領域后，也能產生同樣的效用，進一步筑牢安全生產底線，保障人民群眾生命和財產安全，促進經濟社會持續健康發展。

環境保護相關法律中“按日計罰”規定

首先，在《環境保護法》第五十九條規定：企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。前款規定的罰款處罰，依照有關法律法規按照防治污染設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規定執行。地方性法規可以根據環境保護的實際需要，增加第一款規定的按日連續處罰的違法行為的種類。

其次，在《水污染防治法》第九十五條規定：企業事業單位和其他生產經營者違法排放水污染物，受到罰款處罰，被責令改正的，依法作出處罰決定的行政機關應當組織復查，發現其繼續違法排放水污染物或者拒絕、阻撓復查的，依照《中華人民共和國環境保護法》的規定按日連續處罰。

最后，在《固體廢物污染環境防治法》第一百一十九條規定：單位和其他生產經營者違反本法規定排放固體廢物，受到罰款處罰，被責令改正的，依法作出處罰決定的行政機關應當組織復查，發現其繼續實施該違法行為的，依照《中華人民共和國環境保護法》的規定按日連續處罰。

環境保護“按日計罰”實施情況

近年來，《環境保護法》《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》等多部環境保護法律規定了“按日計罰”措施，對有效打擊、遏制持續違法行為發揮了重要作用。原環境保護部專門出臺配套辦法，于2014 年12 月19 日發布了《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》（環境保護部令 第28 號，以下簡稱《辦法》），《辦法》自2015 年1 月1日起實施。《辦法》實施后，據環境保護部統計，2015 年全國“按日計罰”案件715 件，罰款數56 954.41 萬元，每起案件平均處罰金額約為79萬元。2016 年全國“按日計罰”案件1 017 件，增長42%；罰款數81 435 萬元，增加43%。

為了解決現行的《辦法》規定過于原則的問題，增強可操作性，突出實用性，原環境保護部研究起草了《辦法》（修正案），并于2017年5 月18 日公開征求意見。

從表1 可以看出，2015—2017年“按日計罰”案件數量逐年增長，但是相較于全國近3 年環境處罰總案件的適用比例是同比逐年下降的，企業以往所具有的怠于履行處罰義務等不法現象有所減少，企業在逐漸認識到“按日計罰”制度所帶來的嚴厲處罰之后，會更加積極地去尋找解決之策，因此，企業會在權衡利弊之后選擇最為有利于自身發展的有效方案。實踐證明，“按日計罰”有力破解了環境治污“守法成本高、違法成本低”的頑疾，大大提高了企業配合整改的積極性。以重慶為例，沒有實施“按日計罰”時，企業違法行為改正率只有4.8%；實施“按日計罰”后，企業違法行為改正率迅速提升至84%。

表1 2015—2017年“按日計罰”案件起數

但環境保護“按日計罰”也存在不少問題：

原環境保護部認為：“按日計罰”手段沒有充分發揮其應有的威力和重要作用，主要原因是制度設計對于執行現實不匹配或者實施成本較高。

一些專家指出：適用率有待加強、“按日計罰”責令改正期限過于絕對、缺乏專門的救濟途徑；與行政法銜接的理論困境、實體規范與程序規范設計、立法執法實踐障礙；與我國法律制度不銜接、采用大陸法模式不科學、復查方式及標準不全面、罰款數額標準不嚴謹；期限設計不夠明晰、罰款設計過于原則、拒不改正的范圍寬泛等。

在執法實踐中，發生因環境保護執法部門違反法定程序造成處罰決定書被撤銷的情形。上述問題在安全生產領域實施“按日計罰”時應特別予以注意，防范類似問題發生。

安全生產“按日計罰”規定

根據《安全生產法》（修正案），生產經營單位違法行為逾期未改正的，最高可處一百萬元的罰款。如是處罰看似嚴厲，但與違法生產經營單位獲得的非法收益相比，或許只是九牛一毛。從某種意義上講，制定罰款上限，反倒讓生產經營單位吃了“定心丸”。不管拖到什么時候整改，監管部門最多是按規定頂格處罰。看清執法底牌后，一些生產經營單位便肆無忌憚地對于責令改正要求想出種種辦法敷衍塞責。

2021 年9 月起實施的《安全生產法》（修正案）第一百一十二條規定：生產經營單位違反本法規定，被責令改正且受到罰款處罰，拒不改正的，負有安全生產監督管理職責的部門可以自作出責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。這一條參考了環境保護法律關于“按日計罰”的有關規定，增設“按日計罰”措施，提高生產經營單位的違法成本，嚴厲打擊拒不整改、虛假整改等違法行為。

安全生產“按日計罰”的條件

“按日計罰”措施比較嚴厲，需要設定嚴格的適用條件，防止實踐中被濫用。對生產經營單位實施“按日計罰”需要具備3 個條件：

一是，對生產經營單位違反《安全生產法》規定是基本前提；二是生產經營單位被責令整改，且受到罰款處罰；三是生產經營單位存在拒不改正情形。

筆者認為，第一個和第二個條件是明確的，第三個條件在未來實施中會存在一些爭議，既要避免失之于寬，又要避免苛之過嚴。實踐中，有的生產經營單位雖然積極落實、認證整改，但由于技術復雜、工程量大、外部協調時間長等原因，以及意外事件、不可抗力等因素，導致未能在限定期限內整改到位。考慮到這種情況下，生產經營單位主觀上違法惡意不強，且客觀上已經采取實質性的、主要的整改措施，就不宜認定為“拒不改正”。

安全生產“按日計罰”的建議

總體來說，要認真研究環境保護“按日計罰”的經驗和不足，把安全生產“按日計罰”制度設計好、執行好，充分起到破除“守法成本高、違法成本低”的頑疾的功效。

第一，作為安全生產監督管理部門，應盡快頒布“按日計罰”的實施細則；對“按日計罰”的執法程序、細則等進一步明確，做到精準執法；實施“按日計罰”后應定期進行評估，不斷完善和改進，尤其應設計好救濟途徑和方式，既不“放過一個壞人”，也不“冤枉一個好人”。

第二，作為生產經營單位，建立健全優化安全生產隱患排查和治理制度；開展全面的隱患排查和治理，對一時難以整改的隱患要制定管控措施和治理方案，并如實做好記錄，做到底數清、風險明、措施有。

第三，作為行業社會團體，調研本行業安全生產隱患排查和治理現狀，尤其是人力、財務、物資、時間等投入，提出隱患改正定額的概念、定義等；整合行業資源，為生產經營單位提供支持服務，促進隱患改正。