梳理危化品法規 建言體制機制

文/馬大慶 王如君 魏利軍 多英全 畢明樹

目前，國際上已知的化學品有10 萬多種，我國已登記的有3 萬多種。由原國家安全生產監管總局牽頭組織相關10 個部委制定的《危險化學品目錄（2015 版）》共收錄危險化學品2 828 種，其中劇毒化學品148 種。當前中國化工市場占世界化工市場的40%，預計到2030 年將達到50%。中國是世界第一的化學品制造國，遙遙領先于其他國家，2018 年中國化工行業銷售額幾乎等同于歐盟、美國、日本的銷售總和。全國共有危險化學品生產經營單位20 余萬家,化工生產企業9.6 萬家，分布在全國31 個省（區、市）和新疆生產建設兵團。截至2022 年1 月，經省級部門認定的化工園區（化工集中區）602 家，有300 余家省級及以上化工園區。

危險化學品作為國民經濟最基本的生產資料，具有產業規模總量大、涉及行業領域多、分布區域范圍廣、安全管理鏈條長、涉及監管部門多，以及事故發展快、危害后果大、影響范圍廣等特點。2016 年6 月，國務院安委會下發了關于印發《涉及危險化學品安全風險的行業品種目錄》（以下簡稱《目錄》）的通知，《目錄》對GB/T 4754—2011《國民經濟行業分類》所有的20 個門類、95 個大類進行了全面梳理和辨識，其中的15個門類和68 個大類涉及危險化學品，分別占國民經濟門類的3/4 和大類的2/3。《目錄》顯示，不僅采礦業、制造業等工業生產中存在危險化學品安全風險，而且農業種植使用農藥、油墨印刷、餐飲燃氣、學校實驗室等第一產業、第三產業中的危險化學品風險也不容忽視。

自2002 年《危險化學品安全管理條例》實施以來，全國危險化學品安全保持了總體穩定的發展態勢，但重特大事故依然時有發生，給人民群眾生命財產造成巨大損失。近幾年，清華大學、北京交通大學、南京航空航天大學等高校化學實驗室發生的火災爆炸事故，以及湖北十堰“6·13”重大燃氣爆炸事故等燃氣安全事故，暴露出危險化學品在安全監管體制和機制方面仍存在一些問題。

本文較系統地研究了涉及危險化學品安全管理的部門以及監管部門責任清單，分析了目前我國危險化學品安全監管法律法規和體制存在的問題，并據此提出相關對策建議，以期為危險化學品相關法律法規的進一步修訂和完善提供指導借鑒。

危險化學品安全監管現狀

危險化學品安全管理部門

根據《危險化學品安全管理條例》（國務院令第591 號）第六條，賦予應急管理部門、公安機關、市場監管部門、生態環境部門、交通運輸部門、衛生健康部門、郵政管理部門等8 個部門履行危險化學品的生產、儲存、使用、經營、運輸的安全監督管理，第十一條要求國務院工業和信息化主管部門以及國務院其他有關部門依據各自職責，負責危險化學品生產、儲存的行業規劃和布局。

為進一步加強對危險化學品安全生產工作的組織領導，強化部門協作配合，提高安全監管工作效率，國務院同意建立危險化學品安全生產監管部際聯席會議制度，聯席會議由應急部、工業和信息化部、公安部、交通運輸部等25 個部門和單位組成。為加強危險化學品安全監管統籌協調，國務院安全生產委員會下設了危險化學品安全專業委員會。

《危險化學品目錄（2015 版）》由原國家安全監管總局會同工業和信息化部、公安部、原環境保護部、交通運輸部、原農業部、原國家衛生和計劃生育委員會、原國家質量監督檢驗檢疫總局、國家鐵路局、中國民用航空局等10 個部門制定。

在《中華人民共和國危險化學品安全法（征求意見稿）》中，賦予了應急管理部門、公安機關、市場監管部門、生態環境主管部門、交通運輸主管部門、衛生健康部門、自然資源部門、工業和信息化部門、住房和城鄉建設部門、海關主管部門等10 個部門的具體職責，以及根據“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”的原則，賦予了其他部門依照各自職責對有關行業領域的危險化學品履行安全生產監督管理職責。相較于《危險化學品安全管理條例》，增加了自然資源部門、工業和信息化部門、住房和城鄉建設部門、海關主管部門等4 個部門的具體職責。

危險化學品安全監管部門責任清單

以《安全生產法》《危險化學品安全管理條例》等法律法規和中共中央、國務院以及有關部門的相關文件為依據，參考《國務院安全生產委員會關于印發〈國務院安全生產委員會成員單位安全生產工作任務分工〉的通知》，筆者系統梳理了涉及危險化學品安全監管的相關部門的責任清單，如表1 所示，以助于明晰危險化學品安全生產綜合監管與行業監管的關系。

表1 危險化學品安全監管責任清單

危險化學品安全監管法律法規和體制存在的問題

各行業對危險化學品安全管理標準不一

各個行業領域內的主管部門依據本部門主要法律法規，針對各自所管轄行業特點，從不同角度、不同環節對危險化學品安全提出了不同的要求，由此造成各個行業領域內對危險化學品安全管理要求模糊不清、標準不一的現狀。

危險化學品安全監管部門不清

聯席會議由25 個部門和單位組成，而《危險化學品安全管理條例》只給出了安全生產監督管理部門、公安機關等8 個負有危險化學品安全監督管理職責的部門，不能有效貫徹落實習近平總書記關于安全生產“管行業必須管安全”的重要指示精神。

監管重復、交叉和監管空白問題突出

在公路運輸、管道運輸、廢棄處置等環節，存在監管重復、交叉或不清等問題；特定區域（港口、碼頭、航空港、鐵路貨場、保稅區、海關監管區等區域）危險化學品安全監管存在部門職責交叉，界限不清等問題。

化工園區（化工集中區）的安全規劃與管理，工業和信息化部門、生態環境部門、應急管理部門都出臺過相關文件進行規范管理，但在上位法上仍缺少化工園區安全管理的法律依據。

一些新業態的出現，如醇基燃料、輕烴燃料和沼氣等農村燃氣的管理，電商經營危險化學品，快遞危險化學品等，《危險化學品安全管理條例》等現有法規沒有明確對其進行監管的具體部門和監管范圍（界限）。

源頭管控力度不足

在化工園區、危險化學品建設項目選址規劃以及周邊的土地利用規劃中，未考慮化工園區、危險化學品建設項目和周邊土地建設項目在安全風險方面的相互影響，未能從源頭上將風險控制在可接受范圍內，造成負有安全生產安全監管職責的部門在事中和事后的監管難度加大。

非企業類單位存在監管空白

目前，對于高校（學校）、實驗室、醫療機構、科研院所、體育場館等非企業類單位的危險化學品安全管理，沒有明確具體的監管部門和監管要求，近年來高校、科研院所發生的危險化學品火災爆炸事故暴露上述單位危險化學品安全監管存在著監管空白等問題。

行政許可審批較多

目前，對汽車加油加氣站、危險化學品票據經營企業等不構成重大危險源的經營單位，也需要多個部門的行政許可審批，不但增加了企業的負擔，也不符合中央“放管服”改革決策部署精神。

“十四五”時期 對策及建議

第一，完善安全監管體制，明細各部門職責分工。

落實“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”和“誰主管誰負責”的原則，對其行業領域的危險化學品履行相應安全監督管理職責，清晰界定部門監管范圍和邊界。

第二，強化政府源頭監管，形成監管合力。

一是對以化工產業為主導的化工園區（化工集中區）的設立和管理，應建立設立和退出機制。二是應突出源頭管控，優化園區和化工產業布局，對危險化學品建設項目所在的化工園區和周邊土地進行規劃控制。三是完善化工園區和危險化學品建設項目的審批機制，如對某（類）高危項目或處于可能影響敏感目標的建設項目，應將安全審查作為前置條件。四是應落實國務院“放管服”改革精神，落實安全風險分級管控制度，提高監管服務效能，減輕政府和企業的行政成本。如對無儲存設施的危險化學品經營企業、汽車加油加氣加氫站等低風險危險化學品經營企業，由行政許可改為備案制度，同時加強備案后的監督檢查，做到簡政放權和放管結合的統一。

第三，加強科技和信息化手段，提升本質安全水平。

推動運用“工業互聯網+安全生產”的方式，提高危險化學品安全生產工作水平，要求和鼓勵企業提升自動化控制水平，提高本質安全水平。負有危險化學品安全監督管理職責的部門應當建立和加強危險化學品安全生產風險監測預警系統，實行風險分級管控，加強監督管理。加強部門間信息互聯互通，實現信息共享，取代層層備案。

第四，加大安全獎勵，提高違法成本。

一方面，對安全管理狀況好的企業予以獎勵，在行政許可、項目審批上給予政策上支持，在安全責任險保險費率、安全生產費用提取和使用、企業貸款和融資等方面給予一定的優惠和支持。另一方面，加大對違法行為的懲處力度，實施部門聯合懲戒等措施，并做好與《中華人民共和國刑法修正案（十一）》的銜接。同時，應明確對嚴重違法行為實行“雙罰”，既對單位處以罰款，又對主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以罰款直至行政拘留。

第五，借鑒國際先進經驗，同時體現中國特色。

借鑒發達國家在化學品管理方面的經驗和教訓，深入研究《全球化學品統一分類和標簽制度》(GHS)、《聯合國關于危險貨物運輸的建議書》（TDG）有關規定，參考《作業場所安全使用化學品公約》（170 公約）、《防止重大工業事故公約》（174 公約）的有關要求，并將我國“大政府”“強監管”特色在危險化學品法律法規中予以體現。