長三角區域“一體化數字政府”建設模式與實現路徑研究

摘 要：作為智慧社會、網絡強國、數字中國重大決策部署的戰略支撐，數字政府是撬動國家治理體系和治理能力現代化的重要支點。長三角“三省一市”聚焦數字政府和智慧城市建設，不斷拓展社會治理新格局，成為數字化治理規則和實踐的標桿地區，然而發展不平衡不充分突出問題尚未解決，數字政府還缺乏行之有效的建設實踐與理論研究。基于TOE理論框架，深入分析數字化轉型技術優勢、政府組織形態變革、創新驅動環境要素在一體化數字政府建設中發揮作用的機理，構建一體化數字政府理論框架，進而結合長三角“三省一市”實際，提出加強數字政府頂層設計、改革管理體制與標準、平臺驅動協同機制、服務導向牽引社會力量參與的實現路徑，不僅為“一體化數字政府”建設提供理論依據，而且為服務改革工作提供可操作決策思路。

關鍵詞：數字政府;國家治理;長三角一體化;數據平臺

中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：1009 - 5381（2022）03 - 0056 - 12

一、引言

隨著第四次工業革命走向縱深，以新基建為代表的數字技術掀起新一輪產業變革與科技革命，重構社會生產關系并加速釋放社會生產力，以數字化轉型驅動經濟社會繁榮發展;然而在社會轉型時期，我國城鄉和區域發展不平衡不充分矛盾突出，醫療、教育、就業等公共產品供給難以滿足人民日益增長的美好生活需求，社會保障制度與法律法規建設不夠完善，實現社會可持續發展依然任重道遠。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確指出，建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則，推進數字政府建設，加強數據有序共享，依法保護個人信息。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》進一步提出，迎接數字時代，激活數據要素潛能，推進網絡強國建設，加快建設數字經濟、數字社會、數字政府，以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革。作為數字時代國家治理新形態，數字政府是滿足人民日益增長需求的重要保障，是促進國家治理現代化的重要途徑，是堅持和完善中國特色社會主義行政體制的重要內容。推進數字政府建設將驅動治理方式與治理結構變革，加速政府治理體系與治理能力現代化進程，重新塑造政府數字化轉型治理主體與方式。

聚焦數字政府和智慧城市建設，長三角推動高質量一體化發展，不斷拓展社會治理的新格局，成為數字化治理規則和實踐的標桿地區。2019年12月中共中央、國務院印發《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，政務服務一體化成為長三角“三省一市”落實中央戰略決策的重要支撐與保障。2019年4月《長三角地區政務服務“一網通辦”試點工作方案》出臺，要求“三省一市”政務管理共認“一個章”、民生服務共用“一張卡”，建設“一體化數字政府”。目前，長三角區域各省、市的數字政府、數字政務建設（最多跑一次、零跑腿等）成效顯著，在全國處于領先地位，積累了豐富的實踐經驗。然而，建設長三角區域“一體化數字政府”必然要打破不同行政區劃的限制，實現政府聯合工作。但是，目前我國跨省市的數字政務、數字政府還缺乏行之有效的建設實踐與理論研究。科學落實黨中央、國務院《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》需要理論支持和指導，因此明確長三角“三省一市”的“一體化數字政府”模式與實現路徑是本文研究重點。

二、文獻綜述

（一）區域協同

1.區域協同的內涵

區域合作及其協同發展逐步成為全球發展趨勢。在國際層面，出現大量次區域合作;在國家層面，涌現出一批城市群如長三角、京津冀、粵港澳等，這使得行政區劃對社會、經濟、政治發展的限制不斷減弱，“地方空間”逐漸轉向“流動空間”，“區域”的界定由“領土范圍”轉向“無界與關系”。因此，突破狹隘的行政區劃界限，超越簡單的政府單一主體，通過區域協同實現跨域治理成為推動區域可持續發展的新思路[1]。區域是通過復雜的流、鏈將人、事、物，點、線、面等要素相連通，形成協同而多重嵌套結構的復雜自組織系統，同級區域互相影響互相制約是其橫向表現結果，區域間相互嵌套是其縱向結果，不同區域通過不同關聯要素聯系成一個整體，是一個復雜的空間大系統[2]。基于協同學理論，周春山等提出區域協同是突破行政區劃限制，與外界互補交換物質與能量，優化配置發展資源與要素，自發形成時間、空間和功能上的規模效益，是由城市生態圈中的人流、信息流、物流等構成的開放系統[3]。

以協同學為基礎，學者從不同要素研究區域協同系統。從經濟要素角度看，貝拉巴拉薩認為經濟一體化不僅是一個過程也是一種狀態，并且政府限制不了產品和生產要素流動[4]。在城市生態圈，區域經濟一體化在很大程度上與經濟互動有關，如商品、服務和投入的交換[5]，因此一個城市必須利用其出口商品和引進先進技術的優勢，在市場競爭中實現要素互補;同時，市場競爭也會通過技術擴散和信息共享來促進產業結構轉型從而協同區域經濟發展[6]。從政策要素角度看，政策協同需要經過政策合作、協調以及整合這個持續過程[7]，創新政策體系需要全方位要素協同，政府的行政壁壘與行政力量是諸多要素中發揮系統性作用的關鍵[8]，不僅需要標準制度與政策明確主體分工合作與職責權限，還需要協同處理府際關系、央地關系，加強交流合作實現高質量一體化發展[9]。從交通要素角度看，交通對區域經濟一體化發揮著重要的支撐和促進作用，我國城市群交通行政管理條塊分割，應統一協調執法，破除行政壁壘[10]，且與城市群發展階段、資源環境、人口密度、交通需求強度相適配，加強綜合交通樞紐與城市重要功能區的相互銜接并在區域交通一體化體制機制上有所突破和創新[11]。從規劃要素角度看，打破行政區劃限制是世界級大灣區成功實踐的關鍵所在，通過統一規劃促進資源要素流通與整合，利用城市群以及港口群自然與經濟屬性，發揮初始稟賦與比較優勢促進區域協同發展[12]。CD1544F7-997A-4EC4-9B89-1B9C87C4BFFB

2.區域協同的構建機制

區域協同發展過程從低級到高級可分為孤立、擴散、共生、融合四個演化階段[3]。在長三角地區城市化和工業化發展早期，各地孤立發展， 協同系統尚未成型;隨后建立更緊密經貿合作制度取代以往“前店后廠”的非制度合作，出現省內擴散并向蘇北和浙南地區擴張，逐漸形成以上海、杭州和南京為核心的“Z”字形技術轉移格局，在中心城市擴散效應作用下， 長三角地區城市化進程不斷加快， 城市關聯程度日益增強[13];2018年后長三角一體化上升為國家戰略，三省一市正從“各補短板”走向“共拉長板”，共同打造制度、經濟創新的試驗田，形成共同推進國家戰略的合力，標志著區域協同發展進入共生階段。這時期區域合作與協調發展進入“啃骨頭”攻堅期，各地發展水平、資源條件、要素供給、管理能力差異巨大，且改革先行點政策近乎集中在較發達地區，縣、鄉、鎮與之差距較大、發展動能不足，未體現一體化共享效應;發展水平與世界級城市群地位不相稱，創新能力差距大，阻礙區域協同進入融合階段，制約高質量發展[14]。因此，先行示范區和跨區域合作區實施機制仍需深入探索，在問題導向驅動下，實現跨域公共基礎建設、公共服務等協同治理。目前試點工作仍存在各種困境，如立法體制不完善、長效管理機制協同性差、行政壁壘難以打破等，既不同于計劃經濟體制下的集權模式，也不同于完全的市場經濟模式，然而我國未來跨區域協同治理的路徑模式應是多元主體決策共識、發展共建、建設共管、效果共評的共同體治理模式[15]。如唐亞林認為，通過總結長三角區域協同實踐經驗，提煉出由國家統一主導推動各省市聯動，統分結合實現網絡化、多元化區域協同治理的新型亞國家治理范式[16]。創新作為具有“溢出性”的準公共物品，是經濟由傳統要素驅動型向創新驅動型發展不可跨越的階段， 是區域一體化向縱深方向發展的必然選擇;實際上，在跨域協調背景下，創新要素跨邊界流動以及區域協同創新與政府合作的關系是密不可分的[17]。政府合作是通過建立合作機制開展共同管理活動以實現公共價值、解決社會共性問題的合作模式，其核心特征是跨部門或跨區域的政府部門協調[18]。如陳利勇、馬斌認為，通過構建強有力的政府合作機制推動區域協同是現行階段實現我國區域一體化發展的理性選擇[19]。因此，要以頂層設計推動跨區域省市聯合積極性，完善政府引導、企業主導、多元主體協同治理方式，加強政府合作，構建“五位一體”區域協同機制，降低地區間市場分割、擴大市場潛力，提高經濟績效進而提高城市群全要素生產率[20];搭建統一“互聯網+政務服務”平臺，鼓勵市級甚至區級政府開展跨區域聯合行動，打通政務數據交換通道，構建實時高效重點領域政策、制度溝通協調機制[21]。合力構建有利于跨區域生態與發展嵌套的環境合作機制與綜合決策機制，采用區域融資、轉移支付、政策扶持等方法設立區域環境保護共同基金，打造生態發展新動能，探尋區域生態協同的福利效益[22];通過營造區域一體化文化創新軟環境，出臺拉動人才政策，聚焦吸引全球高精尖人才與技術，促進區域產業轉型、能源升級，為高質量發展提供有力保障[23];跨越制度鴻溝，不斷加強制度創新驅動力，從而保障社會多元主體權力、規范政府行為，培養個性化以及具有自組織能力的多元主體， 圍繞中國特色社會主義目標充分展開協同行動[24]，推動高質量發展、高水平治理、高品質生活的“三高”區域協同治理形態。

（二）數字政府的現代化治理

1.數字政府的內涵及發展歷程

數字政府概念并非內生，而是來自政務信息化領先國家。1998年1月，時任美國副總統戈爾發表題為“數字地球—新世紀人類星球之認識”演說，第一次提出“數字地球”概念。隨之相繼出現“數字國家”“數字政府”“數字城市”等概念[25]。隨著政務信息化建設發展，領先國家建設重點轉向數字政府，通過數字化轉型創新服務方式以及增加服務供給，提出適合國家國情的數字政府戰略或方向。中國政府運用現代計算技術的發展過程可分為三個階段：第一階段（1980—2002 年），1980年我國開始建設信息化政務，利用信息技術輔助科學計算，將它作為提升政府內部工作效率的工具。信息化建設領導小組于1986年成立，隨后“三金工程”“政府上網工程”都是這個時期經典的行動舉措，此階段被稱之為“政府信息化”階段[26]。第二階段（2002—2017 年），2002年我國制定并發布《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》，提出加快轉變政府職能與提升辦公效率，奠定今后電子政務發展的總體趨向。此階段，信息化不只是對計算能力應用的工具，更是將它作為改進工作方式的手段，由以政府為中心的發展方向逐漸向以人民為中心轉變，為增加信息透明性、加強政民互動，微博、微信等電子政務應用相繼出現，并以“塊狀”理念建設自有門戶網站，以滿足公眾服務需求，被稱之為“電子政務”階段[27]。第三階段（2018年至今），習近平總書記在2017年底指導大數據國家戰略時，提出要“加快建設數字中國”，同時要“運用大數據提升國家治理現代化水平”。此階段將數據的驅動作用從政務服務拓展至社會管理，如在貴州、廣東、浙江等地方治理中迅速推開，地方規劃也相繼出臺，被稱之為“數字政府”階段[28]。其發展歷程如表1所示。

關于數字政府概念，“數字政府即平臺”這一理念在學術界被廣泛認同。英、美等發達國家最先提出這一概念，將平臺建設納入數字政府轉型總體規劃，利用平臺共享與協同能力，規范體系架構與工作流程、減少資源浪費與重復建設、提高服務質量與效率。例如英國將“政府即平臺”定位為政府轉型戰略的核心理念之一，指出內閣組成部門或者第三方要在平臺上開發更多可重復使用的共享組件和業務功能，推動政府數字化平臺建設[29]。國內學者提出“平臺驅動政府”方法框架與平臺驅動模型，解釋政府數字化轉型的全新模式與未來發展趨勢;以安全基座提供平臺保障，以公共基礎數據庫為基礎，構建多元主體協同聯動的政務平臺，并建立以對外服務為主的政務服務平臺與以對內協同為主的協同辦公平臺，根據業務共性、服務特性發揮數字能力與數字資源的共享作用，實現數字政府跨區域治理現代化[30]。相比聚焦平臺對政府數字化轉型路徑研究，學界另一視角是對數字政府治理方式、治理機制、治理形態等的研究。依靠新基建等為代表的信息技術，重構信息化政務技術架構、組織架構、管理架構是數字政府的本質[31]，通過大數據平臺驅動政府數字技術發展、內部組織架構調整、管理服務優化，探索全新治理模式與治理機制，全方位提升政府在經濟調節、政策完善、制度監管、社會治理、生態保護等領域的服務能力，形成“用數據對話、用數據決策、用數據服務、用數據創新”的現代化治理模式[32]。CD1544F7-997A-4EC4-9B89-1B9C87C4BFFB

2.數字政府面臨的問題及其建設機制

我國政府始終以人民滿意為宗旨，一方面堅持政府職能轉變優化服務的基本方向，另一方面以創新數字技術方式推動政府治理能力提升，構建新型數字政府[33]。但是，現階段數字政府治理仍處于探索期，治理難題層出不窮，阻礙社會可持續發展。在體制機制層面，數字政府法治建設缺乏明確的主體推進部門，尚未形成政府合力[34]，制度規則的缺失或不完善，使得線上線下融合新空間的“亂象頻發”：數字市場秩序受到影響、數字公共利益受到侵蝕、數字個人權利難以持續有效地得到保障，而這又反過來影響了數字化轉型進程的持續有效推進。在數據層面，一方面由于政府內部系統并不總是與私營部門系統的易用性和效率相匹配，政府機構往往很難跟上技術趨勢，因而在數字服務的設計過程中面臨不同的數據源、不集成的工具集、零散的工作流、不相交的技能集等障礙[35];另一方面數據壁壘導致“信息孤島”現象依然存在，一些政府部門出于“思維慣性”和權利本位觀念緊拽數據、不愿共享，由此產生數據分割問題，導致工作效率大大降低，難以促成政府事務高效協同[36]。在服務供給層面，首先是地區間、層級間、不同群體間不平衡不充分問題尤為突出，整體來看，東部地區的數字政府發展明顯高于中西部地區，省會城市高于普通城市[37];其次是服務供給缺乏有效性，政務平臺存在業務覆蓋面不廣、系統穩定性不高等問題，網上服務民生事項仍顯不足，用戶使用線上平臺辦理業務動力不夠[38]，人機交互設計水平參差不齊，導致大量時間、精力耗費在政務系統學習與解釋、問詢等重復勞動，因此供給效率未得到顯著提升[30];再次是服務創新性不足，具有強大的路徑依賴和行為慣性，雖然平臺工具在不斷更新，但在實際運行過程中，仍習慣于傳統方式，導致成本高、效率低。簡言之，如何將更多公共治理價值滲透到為公民提供所需社會服務之中是政府亟待解決的問題。

數字政府治理研究將現代數字技術與治理理論相結合，國外學者研究方向大致可分為五個方面：政府網絡化治理理論[39]、數據透明化與數字環境的價值關聯[40]、政府內部組織架構體系對數字技術的影響[41]、數字政府治理結構與治理能力的相互作用[42]、以數字技術激勵公眾協同參與的方法[43]。不難發現，國外研究內容從剖析政府治理理論過渡到數字技術與政府內部組織雙向聯動，最后轉變到數字政府治理實踐。縱觀國內學者，數字治理研究在2004年已經被提出[44]，但當時學者并未對該議題進行展開。隨后學者由研究數字治理內涵、本質外延到數字政府治理，而且分析社會形態的深刻變革對數字政府治理影響[45]，不僅從職責體系層面考慮數字政府建設[46]，還從宏觀架構[47]、技術路徑[48]等多層面構建數字政府治理體系。學者們討論實際治理過程中出現的現實落差[46]與倫理困境[49]，并通過比較、總結國外數字政府治理模式[50]，提出相應優化路徑。大數據背景下伴隨以新基建為代表的現代數字技術發展，學者們對政府數字化轉型治理模式[51]、數據開放[52]等進行全面研究。

通過文獻梳理發現，國外學者強調：數字經濟時代建設數字政府是社會發展必然選擇，并以此為基礎對數字社會進行治理，其實質是數字化生存的政府治理;數字政府治理超越了信息技術應用與政府管理變遷互為前提和條件的悖論。國內學者則立足中國特色社會主義建設，將政府治理的目標從推進政府職能變革轉向創造基于數據流動和使用的數字政府與數字國家、數字社會、數字生活的共同價值;數字政府建設需要對模式選擇、數據共享、數據采集、數據標準、數據安全等內容進行研究和集成，以支撐政府組織滿足經濟社會全面數字化轉型需求。國內外研究現狀為本文提供豐富的知識儲備與實踐經驗，但從區域一體化視角出發，在構建科學有效分析框架基礎上探討一體化數字政府模式與路徑相關研究仍鳳毛麟角。因此，本文基于TOE框架，分別從技術、組織、環境三維度分析，構建一體化數字政府理論框架，并從長三角“三省一市”實際出發，提出一體化數字政府建設路徑。

三、一體化數字政府建設模式的理論框架

（一）TOE理論框架來源與應用

TOE框架（Technology-Organization-Environment Framework），即技術—組織—環境框架，最早于1990年由托納茨基和弗萊舍在《技術創新的流程》一書中提出[53]。最初用來分析企業采納創新技術影響因素，其本質上是一種基于技術應用情境的綜合性分析框架[54]。該框架從技術、組織和環境三層面來強調多層次技術應用情境的影響。其中：技術因素主要指信息技術方面特征，如技術兼容性、優勢、有用性和易用性等，一般表現為技術管理能力和技術設施建設兩個方面;組織視角關注組織內部特性，如組織目標、組織結構、制度安排、溝通機制等;環境因素是指組織所在的如政策制度環境、政府支持、市場結構、行業環境、競爭壓力和合作伙伴等。TOE理論作為一種綜合考慮內外多維角度來分析組織采納創新項目的模型，具有較強的適用性和可操作性，目前已廣泛應用于平臺管理、共享平臺創新、政府電子服務能力、政府數據開發平臺組態分析等領域。

（二）TOE框架理論分析

一體化數字政府作為現有信息化架構下一種新型政府運作模式，創新行政方式、創新政務理念、集聚利益共識、提升服務質量，與創新驅動的發展戰略高度契合。有鑒于此，本文基于TOE框架，分別從技術（技術建設與技術管理）、組織（組織目標、組織結構、組織制度）、環境（營商環境、數據環境、服務環境）三維度入手，構建TOE理論分析框架（如圖1）。同時，技術、組織、環境三維度并非相互分割而是相互聯動的作用;技術為組織變革、數字環境提供動力，組織變革為技術發展、數字環境提供基礎，數字環境為技術發展、組織變革提供保障。

1.技術賦能和技術賦權強化數字政府新動力

以大數據和區塊鏈為代表的AI技術正推動第四次工業革命走向縱深，以“新基建”為代表的信息化業態將提升數字政府精細化與智能化轉型，推動全社會資源要素自動配置和優化，賦能公共部門變革政府治理方式、賦權社會主體提升其參與和協同的能力價值。在智能技術時代背景下，數據具有創造價值的能力，不斷為社會數字化轉型提供“燃料”。僅僅觀察數據是遠遠不夠的，需要提取數據中蘊含的信息并整理出相關性分析，滿足實際需求。首先，數據挖掘與處理技術的不斷成熟為政府處理社會模糊事件提供方向，政府相關部門可采用相適配技術計算并分析事件發生概率，基于對“高清晰社會”數據形成實時的見解和科學合理的決策，進而提升公共決策的民主化。其次，云計算突破時間與空間限制，具有強大的資源整合能力與數據處理能力，為在線電子政務與信息化云服務提供不竭動力;通過重點追蹤民眾關心的熱點話題，以更好回應公民訴求，進而推動服務供給精細化與智能化。再次，物聯網、機器算法等技術應用以大樣本數據集為基礎，智能研判危機事件，并快速生成電子應急預案，提供更微觀可測的環境，促成以預測和方法為核心的治理范式。CD1544F7-997A-4EC4-9B89-1B9C87C4BFFB

另外，作為社會治理主體重要組成部分，數字技術對個人和組織發揮著顯著的“賦權”功能，推動政府權力的回應以及治理的協同。首先，社會成員政治參與和意見表達成本逐漸降低，社會個體均可利用信息化手段表達自身訴求，進而形成一個“參與型”社會，使得政府治理變得有跡可循，一切偏離公共價值的行為都難以遁形。其次，數字技術在著力打造一個以信息吸納為基礎的線上社會互動模式，將政治體制外圍社會組織、市場、公民等以開放姿態納入治理格局中，為社會公眾的偏好表達、需求反饋、利益訴求提供了線上自動傳輸媒介。再次，一系列以大數據、機器算法等智能技術為依托，搭建政府驅動的數字化治理平臺，充分利用信息技術的跨時空凝聚效力，實現社會治理意見多方采納、社會治理資源多方整合，形成由行政主導為縱向與由社會參與為橫向的協同網絡化治理。

2.組織變革是政府數字化治理的重要途徑

技術不僅賦能社會時代變遷、賦權社會主體，而且催化政府內部組織變革。傳統公共行政部門以科層制為范式采用高度政治化的一元管理思維方式，“以政府為中心”是過去傳統電子政務階段的重要導向，以提升自身辦事的效率為中心，決策依賴于少量的信息，且缺乏回應性和“顧客意識”。數字化浪潮下，智能技術加速互聯網與政務融合，推動政府行政理念和組織架構的重塑。復雜的數字技術要求政府組織內部運用趨勢性、前瞻性、相關性等戰略思維適應動態環境，改變以往線性型、機械型工作模式，充分利用新技術手段實現“細微式”感知社會公眾需求、“全息式”把握服務動向。以公眾為中心，構建服務型政府，是數字時代推進政府管理體制改革的重要導向，將公民滿意感和認可度作為評判政府數字化轉型最根本依據。培養數字政府建設相關部門公務員尤其是領導干部的數字化思維，轉變以往政府治理中心理念，提升對前沿數字技術的了解水平、數字技能的操作水平。從便利群眾使用的視角搭建統一數字化平臺，推進辦事流程改造，創新管理措施;聯合科技巨頭企業，重塑利益相關者關系，真正在實際工作中貫徹“以公眾為中心”的價值理念。

制度建設是政府數字化轉型獲得可持續發展的重要保障，是實現數字政府現代化治理的內在機制。主要包括以下幾個方面：第一，根據《2020年政務公開工作要點的通知》要求，深化“放管服”改革要求及時立改廢，集中梳理現行有關數字政府信息共享、線上服務等行政法規規章，及時修正并清理底數不清、體系不完善、不符合開放共享要求的制度文件。第二，積極開展制度集約化試點工作，推進在線政務服務平臺與新媒體的數據融通、應用融通，提升大數據分析能力、輔助決策能力、整體發聲能力和服務公眾水平;根據公眾訴求總結先行示范點經驗，再審視關鍵領域的法律條款，為制定正式制度規范奠定基礎。第三，構建安全可控的制度體系，打造數字政府安全防護的“一城墻”，落實網絡安全責任，嚴格執行網絡安全等技術要求和管理規范，保障業務安全、數據安全、運營安全。

技術的組織剛性要求構造政府內部全新組織結構與新引進技術相適配。一方面，政府組織規模更加精簡化。借助以新基建為代表的技術，政府部門能高效快速處理信息，從而減少已有劃分過細的下級部門、減少無效勞動、拓展有效管理領域，實現“人員精簡”“層級遞簡”。簡化程序，規范運作，審批辦理事項由平臺統一受理，真正做到一站式服務，一次性辦理，減少辦理環節，實現“流程省簡”。另一方面，政府組織架構更加扁平化。智能化時代數字政府治理的扁平溝通互動理念打破官僚制的層級固化，數字技術以相互聯系的網絡IP構成扁平溝通網絡，突破信息、知識流動的障礙，突破治理時空限制，減少上傳下達的中間層級，降低信息不對稱性，推動政府扁平化治理結構構造。除此以外，網絡化平臺可以充當原先中間層級并負責中層相應工作，由此打破橫向部門壁壘、壓縮縱向層級，實現數據統籌、共享、交換，大大提升跨區域、跨部門、跨業務合作效率。

3.環境驅動為數字政府提供保障

站在新科技革命的十字路口，社會結構與環境的互嵌性不斷驅使人們去解決“在社會形態演變產生的嶄新環境中，人應當如何求存”問題。近些年來，國務院開展“互聯網+政務服務”試點，多次專門印發文件做出全面部署。為響應中央政府部門政策，各級政府深化“放管服”改革和服務創新，積極探索智能技術與政務服務融合路徑。截至2020年底，至少有9個省級行政區域已形成專門的數字政府建設方案，另有若干省份發布包括數字政府建設要求的數字化轉型或數字經濟發展規劃。2021年12月，中央網絡安全和信息化委員會印發《“十四五”國家信息化規劃》，明確提出打造協同高效的數字政府服務體系、構筑共建共治共享的數字社會治理體系的要求;2021年李克強總理主持召開國務院常務會議指出：要豐富全國一體化政務服務平臺功能，構建統一的電子證照庫，推廣電子合同、簽章等應用，在社保、醫療、教育、就業等方面提供更便捷公共服務，實現更多事項一網通辦、跨省通辦[55]。政策環境為政府數字化轉型發展提供了基本方向與制度遵循，也開啟了從中央政府推進到地方政府跨區域協同治理的新時代。

大數據被喻為未來的石油和金礦，是經濟社會發展的新生產要素，數字化浪潮帶來的數據洪流，是未來政府數字化治理轉型的命脈。首先是云計算時代數據爆炸性增長、非結構化數據占比逐漸增大。面對實時變化的社會現實環境，處理數據實時化與智能化需求越來越高并追求在線一體化，而“云”能精確高效調配與整合線上資源與線下實體。因此，數據加速“上云”勢不可擋，作為數字政府轉型首要步驟，數字上云保障數據真實客觀、安全持久且智能運維，在“云”上每多一次對數據進行調用，就減少群眾線下跑一次腿。其次是數據運營，在開放式數據采集體系基礎上，采用數據所有權和使用權分離的運營交付模式，包括數據對比分析、集成整合、流動共享等多方面運營體系，并利用市場化運營實現數據要素增值，構建政府、企業和社會公眾數據整合共享及應用創新的數據流通樞紐。在大數據環境下，政府信息化建設不斷發展，政府部門生成、采集和保存了大量與公眾的生產生活息息相關的數據，成為國家最主要的數據保有者，這些政府數據開放通過社會利用將帶來巨大的社會經濟價值。CD1544F7-997A-4EC4-9B89-1B9C87C4BFFB

為民辦事、為民造福，只有進行時，沒有完成時。隨著大數據時代發展，網絡逐漸成為政府服務公民的環境，直接改變政府和公民間的互動模式。首先，貫徹以公眾為中心的服務理念并將系統觀念作為基礎性思想和工作方法，對照“一網、一門、一次”改革要求，鞏固“只進一扇門”“最多跑一次”服務成效;建設省、市、縣、鄉、村五級服務體系，打破信息壁壘、優化業務流程、強化協同聯動，推動區域平衡發展。其次，堅持服務標準化引領，明確政務服務范圍，包括依申請辦理的行政權力事項和公共服務事項;統一審批服務，依據“誰審批誰監管，誰主管誰監管”原則，推動行政審批由“簡化”向“極簡”轉變，備案承諾事項的事中事后監管，精簡重復審批的各類事項，解決“紅頂中介”等問題，健全審管銜接機制，實現審批和監管信息實時共享。再次，借助云計算、大數據分析、融媒體等智能技術探索個性化、全生命周期信息化服務。用戶面對雜亂無序的信息洪流挖掘感興趣的方向是非常困難的，因此在保護用戶隱私前提下，要動態調整有針對性的服務內容，滿足用戶個性化定制需求，增強政府服務創新力。

四、一體化數字政府建設路徑

深刻把握歷史發展規律與大勢是當下數字政府建設最根本、最重要的問題。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位。”[56]新歷史方位賦予國家新使命，也給數字政府帶來鮮明的時代氣息，現代化治理不管是在歷時的人類發展層面還是共時的國家層面，需要從理論探討轉向實際建設路徑，實現在過程中多元參與，在協同共享中互惠互利。基于以上理論與實踐研究，結合技術、組織、環境三維度，提出一體化數字政府建設路徑（如圖2所示）。

（一）加強“三省一市”頂層設計

長三角一體化發展已上升為國家戰略，黨中央對長三角在新時代實現更高質量一體化發展寄予厚望，并確立 “一極三區一高地”的戰略定位，該定位明確長三角一體化發展在國家現代化建設大局和全方位開放格局中的方向與路徑。長三角一體化發展需進一步加強頂層設計，通過政策主導協調打破行政區隔，聚焦“三省一市”重點產業發展，以數字平臺推動多元主體共建共創共享，全方位融入一體化發展。由于中國的行政管理體制主要實施條塊結合、以塊為主，總結環渤海及京津冀地區區域協同實際建設經驗，建立落實長三角區域更高規格的中央領導小組，并從國家戰略層面對省、市、縣、鄉、村全面統籌規劃，以重點領域帶動整體推進;貫徹新發展理念，實現科學化行政決策、精細化社會治理要求、精確化市場監管、高效協同公共服務。同時，為避免一體化發展過分偏重市場效率目標，從而引起相對落后地區的消極被動甚至抵制行為等問題，需從長遠目標推動合作機制，例如在“三省一市”、國家發展和改革委員會層面，構建五方合作平臺。在政策制定與實施過程中，避開整齊劃一政策，因地制宜，針對不同區域設計“一籃子”議案，發揮“看得見的手”作用，通過加強基礎設施建設、促進優勢產業發展、對相對落后地區伸出援助之手，引導生產要素自由有序流動，做到同步推進、同頻共振。

（二）改革管理體制與管理標準

數字政府建設是一項系統性、整體性工作，在推進過程中改革管理體制與管理標準是實現其規范可持續發展的重要前提。建設長三角區域一體化數字政府不僅需要各地政府自覺加強一體化服務意識，以點帶面，形成省、市、縣、鄉、村協同合作、共同發展新局面，還需要以管理標準為引導、管理制度為約束，把權力關進制度的籠子中，用客觀數據治理以提高更高效的政府服務。但是，當前跨行政區域并未實現管理體制與法規協同，因此要對滬、蘇、浙、皖現有相關一體化發展管理標準與規章制度進行整合，并深化“放管服”改革要求及時立改廢，做到“同一標準體系、同一系列標準、同一落地應用”，使標準不規范、不協同等現象不復存在。在建設“一體化數字政府”法律、規則體系為主體的同時，需要發揮市場主體作用，簡政放權、放管結合促進區域一體化發展，優化營商服務環境，形成政務改革推進和財政資金扶持為兩翼的“一體兩翼”制度保障機制。在市場環境方面，依靠經濟體制改革與數字化雙輪驅動促進雙循環格局，通過建體系、建平臺、建機制，打造市場化、法制化、國際化市場營商環境;依托國內強大市場，使我國成為吸引全球優質要素資源的強大引力場;在區域協同中加快長三角一體化試點，建立統一企業服務環境，并加強信用建設，實行綜合監管與智慧監管，進一步完善上海市“一網通辦”“一網統管”，探索“一證通用”，實現政府服務的一體化。

（三）以平臺驅動構建協同機制

平臺借助其超強的聯通能力與組織能力，將技術、數據、關系等關鍵資源嵌入經濟社會關系網絡，打造智慧、高效、規范的國家現代化治理新格局。因此，為突破行政壁壘，實現跨區域、跨層級、跨部門、跨業務共享的協同治理新格局，“三省一市”應借助數字技術，將人口庫、法人庫、電子證照庫、信用信息庫等整合形成統一數據庫，統一事項與部門關聯規則庫，建立需求意向預測、供需方匹配、信息風險預測等統一模型庫;由此建立統一身份認證中心、數據共享平臺、移動政務應用平臺、非稅支付平臺等應用支撐平臺，充分挖掘政務與服務業務共性，實現一體化政務服務。一方面，把跨區域、跨層級、跨部門的數據資源標準化。數據標準化是加強數據可操作性與可攜帶性的關鍵，是加強平臺協同能力的重要因素。針對國家政務數據平臺，大多數國家為實現頂層設計與協同平臺建設，利用“都柏林核心元數據集”，以此建立通用的政務元數據標準框架，從而推動數字政府建設。這需要各部委、各區域建立規范的數據應用標準，消除數據不一致性，從根本上改善和解決系統數據質量問題，確保官方信息數據能在政務數據資源目錄有效檢索和管理，實現數據有效共享。另一方面，加強平臺業務在線協同，打破現有空間及物理格局，通過手機、Pad、PC多端同屏在線與企業、用戶等多元主體實現多層級、多組織、多方式協同，簡化辦事流程，提高服務效率。2019 年底，全國一體化政務服務平臺正式上線運行，意味著“一網通辦、異地可辦”從省域走向全國。全國一體化平臺已聯通31個省（區、市）及新疆生產建設兵團、40余個國務院部門政務服務平臺，接入地方部門300余萬項政務服務事項和一大批高頻熱點公共服務，依托全國一體化平臺，企業和群眾可直接通達全國各地區各部門政務服務。CD1544F7-997A-4EC4-9B89-1B9C87C4BFFB

（四）服務導向牽引社會力量參與

黨的十九大提出完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。數字政府最終是為治理賦能，通過在線平臺與數字服務，將政府、市場與社會公眾以數據方式動態聯通，形成各方多元互動、協同演化的網絡命運共同體。企業掌握成熟的數字技術、前沿科技創新成果，能夠通過PPP合作、購買服務等方式向政府輸送數字基礎設施、數字化運營能力、數字技術人才等，協助推進政府數字化轉型進程;企業作為政府重要治理和服務對象，能夠通過意見表達、議程參與等方式影響政府治理理念，推動組織流程變革和政社關系重塑。對于社會公眾，隨著數字技術拓展政府與群眾互動的溝通渠道，網絡渠道和網絡空間使得群眾動動手指就可向政府表達服務需求。首先，將數字政府建設融入實現人民美好生活向往過程中，始終圍繞解決群眾需求為導向重構組織架構與服務理念，不斷提升履職能力，增強公眾滿意度與獲得感;其次，應擴大企業和社會公眾對數字政府的監督評價權利，推動落實政務服務“好差評”機制，保證和提升數字政府治理的有效性目標。因此，數字政府應堅持和踐行新時期服務型政府建設理念，吸納多主體社會力量，探索公共服務資本、股權眾籌等融資路徑，不斷升級迭代治理生態圈，發揮政府數字化轉型價值優勢，促進數字社會、數字中國健康有序發展。

五、結論

在數字化浪潮、智能化時代背景下，數字治理的應用與發展賦予國家“數字化國家能力”，為數字經濟賦能，為數字中國賦能，為中華民族在數字時代實現偉大復興賦能。現代政府數字化轉型是數字治理的現實要求與必然趨勢，將數字技術、政府內部組織變革以及智慧政務環境深度融合，實現國家治理體系和治理能力現代化。著眼于我國實際，政府數字化轉型取得了長足進步。截至2019 年 11 月，國家政務服務平臺聯通32個地區和46個國務院部門，對外提供國務院部門 1142 項和地方政府 358 萬項在線服務，首次實現了全國權威身份認證體系、電子證照目錄匯聚和互信互認、構建全國政務服務大數據等在線政府服務創新，公眾與企業需求得到極大滿足、辦事效率得到極大提升;隨數字政府從建設理念不斷走向落地實踐，在取得一定成績的同時也面臨多方面挑戰與問題，比如制度體系不完善、信息壁壘仍然存在、數據難以共享、地區間不同群體間發展不平衡不充分，以及服務供給有效性創新性不足等問題，信息孤島現象依然突出。本文以長三角一體化為背景，從TOE理論框架的技術、組織、環境出發，發揮技術建設、技術管理、組織目標、組織結構、組織制度、營商環境、數據環境、服務環境相互聯動協同作用，構建一體化數字政府理論框架，進而借鑒國內外已有經驗和理論，創新“一體化數字政府”建設路徑。

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Research on the Construction Mode and Realization Path of ?“Integrated Digital Government”in the Yangtze River Delta Region

——Based on TOE Theoretical Framework

Liu Dawei

（Ningbo University of Finance & Economics，Ningbo 315175，Zhejiang，China ）

Abstract： As a strategic support for a smart society，a cyber-power， and digital China's deployment，digital government is an important means to promote the modernization of the country's governance system and governance capabilities. The“Three Provinces and One City”in the Yangtze River Delta focuses on the construction of digital government and smart cities，constantly expanding the new pattern of social governance，and becoming a benchmark area for digital governance rules and practices. However，the problem of unbalanced and insufficient development has not yet been resolved，and the digital government still lacks effective construction practice and theoretical research. Therefore，based on the theoretical framework of TOE，this paper deeply analyzes the technical advantages of digital transformation，the reform of government organization，and the mechanism of innovation-driven environmental elements in the construction of an integrated digital government，and builds a theoretical framework for an integrated digital government. This paper proposes the realization path of strengthening the top-level design of digital government，reforming management system and standards，platform-driven coordination mechanism，and service pulling social forces.It not only provides theoretical basis for the construction of“integrated digital government”but also provides feasible solutions for service reform work's operational decision thinking.

Key words： digital government;national governance;Yangtze River Delta integration;data platform

責任編輯：陳正源

收稿日期：2022 - 03 - 14

基金項目：本文系國家社科基金一般項目“長三角區域一體化背景下建設‘一體化數字政府的模式與實現路徑研究”（項目批準號：

20BZZ085）階段性研究成果。

作者簡介：劉大為，男，遼寧綏中人，寧波財經學院工商管理學院教授。研究方向：電子商務、電子政務。CD1544F7-997A-4EC4-9B89-1B9C87C4BFFB