國家善治導向下公共政策審計優化路徑分析

摘要：公共政策審計是國家審計體系中非常重要的組成部分，對于提高政府治理能力、維護社會公共利益有重要的價值與意義。文章圍繞國家善治導向下公共政策審計的優化展開研究，在對相關概念進行辨析的基礎之上，分析了公共政策審計理論體系架構，并探討了優化公共政策審計的路徑。

關鍵詞：國家善治；公共政策；審計；優化路徑

基金項目：吉林省社會科學基金項目（青少年研究專項）“重大應急事件中青少年群體的動員與響應機制研究”（2020Q2）。

作者簡介：郭璐，東北師范大學政法學院博士研究生（吉林長春130000）。

中圖分類號：D035；F239.4文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）05-0017-04

國家審計是推進國家治理的重要基石，在國家治理體系中發揮著“免疫系統”的作用和功能，國家治理效能的提升離不開國家審計的參與與介入。國家審計涵蓋的范圍非常廣，其中對政策運行開展審計是國家審計的重要組成部分之一。公共政策審計通過對政策規劃、制定、宣傳、落實、執行的全過程進行監督評估，及時發現其中存在的漏洞，并對各類風險隱患作出預防和警示，從而有效保障政策的回應性、公平性、適當性，提高政策落實與執行的效度。公共政策審計是政策落實的“督察員”，是實現國家善治的有效工具，對于保障中央政令暢通、提高政府治理質量、維護社會公共利益具有重要意義。

一、公共政策審計的概念辨析

關于公共政策審計的基本內涵，目前學術界普遍采用王姝的觀點[1]，即站在公共政策對于國家治理的必要性角度加以探討，認為公共政策審計是由國家審計機關實施的針對公共政策主體、公共政策執行過程中的權力運作、公共政策所取得的績效等，進行的監督、審查、評價活動。公共政策審計的維度主要包括三個方面：形式、事實及價值。除了發揮監督評價作用之外，公共政策審計還有一項重要職能，即為政策制定出臺提供必要的咨詢服務。王姝關于公共政策審計的內涵界定具有一定的典型性與代表性，且表現出思維的開創性與前瞻性，明確指出了國家審計機關是公共政策審計的主體，此外對審計的對象和依據也作了明確說明。該定義是結合多年政府審計的實踐經驗對公共政策審計實務的理性概括與歸納，但該定義也有一定的狹隘性和局限性，對于提升國家治理效能、實現國家善治的作用有限。

首先，上述定義將公共政策審計的對象界定為公共政策的執行情況與執行效果，這種界定方式將公共政策本身排除在外，具有一定的狹隘性，它忽視了對政策本身是否科學、是否合理的評估審計，只論及對公共政策執行過程中的權力運作及執行落實成效的審計。而根據政策科學理論的相關觀點，公共政策的評估范圍應該包括政策的具體內容、方案、執行情況、執行效果等，也就是說公共政策審計應該覆蓋公共政策從制定到執行的全過程，應該具備事前預測評估、事中現狀評估、事后結果評估等結構單元。另則從公共受托責任理論來看，公共政策全過程都應隸屬其內，不能割裂，將審計對象僅局限于政策的執行情況和效果，這與該理論的核心要義是相違背的。

其次，關于公共政策審計的實施主體，前述定義將其界定為國家審計機關。事實上，從政策科學理論的相關觀點來看，公共政策審計的主體應具有多元化特點，公共政策評估至少應包括兩大方面，即內部評估與外部評估。就內部評估而言，評估主體應涵蓋政策的執行部門、監督部門等行政部門；就外部評估而言，評估主體則應包含立法部門、司法部門、社會中介評估組織、專門的政策研究機構、大眾傳媒及社會公眾等，多元化的評估主體體系有助于提高評估結論的全面性、客觀性與準確性，有利于全方位地維護公共利益。因其專業性和獨立性，國家審計機關在外部評估主體體系中占據優勢地位，承擔著主要的評估審計工作，但它并不能代表全部的審計主體，它只是其中的組成部分之一。

再次，公共政策審計的概念界定應包含審計目的等內容，也就是說通過該項審計可以為國家治理提供哪些方面的助益，只有明確了目的，公共政策審計的內涵才更加全面具體。前述定義中對公共政策審計的目的作了一定說明，事實上，從不同的角度理解公共政策審計的目的，可能會有不同的結論，比如站在政府審計視角來考察，可將公共政策審計的目的界定為促進政策的落實和執行、提高政策執行力、實現預期的執行效果；從政策科學的視角來看，公共政策審計則在于為政策的優化和改進提供依據，使政策的制定和落實更有助于公共問題的解決，使決策者在制定相關政策時更加有章可循。所站角度不同，對公共政策審計目的的認知也不盡相同。政府審計角度下，公共政策審計主要是為政策執行提供保障，它的關注點在于政策的執行與落實過程。

總而言之，結合前述定義，同時慮及其欠缺之處，筆者將公共政策審計的概念內涵描述為：公共政策審計是多元審計主體針對公共政策從制定出臺到落實執行全過程開展的監督、評價、審查活動。在此過程中，需要借助特定的方法、按照一定的標準來推進審計過程，以使審計結果能客觀、公正、全面地反映公共政策的內容是否合理、執行是否高效、是否達到了預期效果。公共政策審計的核心目的在于促進國家治理效能的提升。

二、國家善治導向下公共政策審計的體系架構

國家善治的本質是在社會管理過程中實現公共利益的最大化，對于推進社會穩定、和諧發展具有重要意義。國家善治要求政府從更加宏觀的層面提供精準化服務。公共政策審計則為實現國家善治的目標起到了促進作用。為此，需要對國家善治導向下公共政策審計的體系架構進行分析。

（一）公共政策審計的主體

通常來說，公共政策審計由國家審計機關負責實施，也就是說國家審計機關是公共政策審計的主體，2014年10月，國務院印發了《關于加強審計工作的意見》，對國家審計機關的主體地位作出說明，認為國家審計機關有對政策的落實、執行進行審計的職責。公共政策評估事實上包括內部評估與外部評估兩大部分，由此形成了多元化的政策評估主體，涵蓋了與公共政策有關聯的所有組織或個人[2]。內部評估主體如政策監督等部門，由于其與政策制定和執行主體存在隸屬關系，其評估經費常常來自上級部門撥款，因此地位較為被動，很難完全獨立地開展評估工作，評估內容和評估標準的選擇都會受到獨立性不足的影響，無法保障評估結論的公正性、可靠性。相對內部評估主體而言，外部評估主體獨立于政策制定和執行主體之外，具有較強的獨立性，因而評估工作較少受到政策主體的干擾，評估結果相對更為客觀公正。由此可見，公共政策評估應盡可能地由外部評估主體來負責實施，這也是國家民主化的集中體現[3]。8E9D7F09-7B5A-42F7-BA03-FEDC008BC8EC

公共政策審計類型有很多，在所有的審計類型中，審計機構都具有良好的獨立性，都與政策主體相分割，也就是說其本質是一種外部審計。作為監督機制的組成部分，公共政策審計能及時發現政策制定落實中存在的缺陷與漏洞，因此它同時也是一種政策糾偏機制。公共政策涵蓋的領域非常廣泛，包括宏觀政策、微觀政策、產業政策、文化政策、社會政策等等，且通常具有跨行業、跨部門的特點，僅憑國家審計機關單一主體完成對各類型政策的評估審計顯然是不現實的，國家審計機關不可能具備各個領域的專業知識與人才配備，其資源的有限性決定了必須讓其他審計主體參與進來，通過協同合作開展公共政策審計，才能取得最佳的審計成效。鑒于此，應積極推進公共政策審計主體體系的多元化構建，擴展主體范圍，將更多的組織機構納入主體體系，比如立法部門、司法部門、新聞媒體、社會獨立評價機構等，從而提高審計評估結果的全面性、公正性、可靠性。

（二）公共政策審計的客體

公共政策評估理論發展的四個階段包括運用實證研究法測量和評估政策執行效率階段、評估政策實施是否達到預期目標的描述階段、評估政策對于公共問題解決所發揮的效能的判斷階段、主張多元價值觀的協商階段。我國的公共政策審計發展至今，已走過了僅關注結果的審計階段，向關注政策本身及執行落實情況的多元化審計模式轉型。同時，四個階段的演進也從另一側面反映了政策評估客體的轉型升級。

公共政策審計不應僅停留在政策執行審計維度，而應有所拓展，向關注政策全過程轉變。公共政策審計的客體應涵蓋三個方面：其一，公共政策規劃審計，即對政策的可行性、優勢與不足進行評估審計，由于該項審計在政策規劃制定階段進行，因此能發揮未雨綢繆的作用，即為政策的完善與改進提供依據，使之更具效率，有效降低負面后果的發生率。其二，公共政策執行過程審計，主要針對人員、經費是否滿足政策執行需求，政策效果是否有保證等開展審計，并及時發現執行過程中的問題與不足，形成反饋意見，促進政策糾偏。其三，公共政策執行效果審計，主要審計政策執行形成的效果是否符合預期，是否有利于解決公共問題，所提供的公共服務品質好壞等等。

（三）公共政策審計的價值標準及取證方法

首先，公共政策審計主要是評估政策是否正確及其發揮的客觀效果是否有利于公共問題的解決，前者即價值評判，后者即事實判斷[4]。就價值評判而言，一般有三個方面的審計標準：其一，審計公共政策的制定是否立足于公眾的切實訴求，即政策的回應性狀況如何；其二，公共政策的制定是否將所有社會階層皆考慮在內，有失公允的公共政策應該及時糾偏，這是保證公共政策公平性的客觀要求；其三，公共政策的制定執行對于解決公共問題所能發揮的效能有多大，即其適當性問題。就事實判斷而言，其所涉及的審計標準也包含三個方面：第一，審計公共政策執行所產生的效果與預期效果之間的差距；第二，審計公共政策的執行是否具有較高的效率；第三，審計公共政策的執行對公眾訴求的滿足程度。

其次，選取何種方法開展公共政策審計，在很大程度上決定著審計結論的科學性和準確性，因此，審計主體應結合實際需要選用適宜的取證方法，一般來說，公共政策審計有定量評估和定性評估兩類，前者包括數理統計法、計量經濟學研究方法、運籌學研究方法等，其優勢在于能規避審計主體的個人主觀認知發生偏差，后者包括內容分析法、價值分析法、專家咨詢法等，這些方法有助于對公共政策進行價值判斷。

（四）公共政策審計的功能與作用

從本質上來講，公共政策審計相當于國家治理體系中的“免疫系統”，它發揮著政策糾偏的作用，具有預防和警示政策運行中的風險隱患、揭示政策執行中的漏洞與不足、抵御政策偏離預期目標的風險等功能。

首先，由于對政策規劃的高度關注，公共政策審計可以及時發現政策潛在的問題與不足，尤其是一些苗頭性的問題，可以通過事前糾偏機制來對政策主體作出風險預警，以避免局部性問題向全局性問題升級轉化，正是由于公共政策審計具有前瞻性和探索性特點，因而可以起到良好的預防政策偏差作用。

其次，公共政策審計能通過監督和評價政策執行狀況揭示其中存在的違法違規、損害公共利益等問題，由此對政策執行中出現的漏洞進行及時彌補，使政策執行更具效率。

再次，公共政策審計具有抵御政策偏離預期目標的風險的功能，它可以向政策主體提供準確全面的政策運行數據，促進相關制度的健全與完善，規避政策運行中各類風險的發生。

三、國家善治導向下公共政策審計的優化策略

實現有效的公共政策審計對于達成國家善治目標具有重要意義，在明晰了國家善治背景下公共政策審計的整體架構基礎上，公共政策審計的內容、范疇及方式也更成熟。但毋庸置疑，當前公共政策審計過程中的主體結構、客體范圍、價值標準及取證等方面還有待進一步優化。

（一）優化公共政策審計主體的結構

公共政策涉及的領域非常廣泛，這就要求審計主體具有極強的專業性，才能勝任各項審計工作。我國審計機關的組織結構以科室條塊分割為主，無益于跨度范圍大的政策審計的開展。鑒于此，應結合公共政策審計的實際情況優化審計機關內部的組織結構，可嘗試打破科室界限，立足于被審計政策性質與特點進行審計人員配置，集中優勢資源針對某項政策開展全方位的審計評估，有效促進審計效率的提升，也更有益于發現政策運行中的問題與漏洞。此外，應構建公共政策審計的多元化主體體系，可學習借鑒美國等國家的先進做法，將財政部門、發改委、稅務部門等皆納入審計主體體系，形成多部門聯合審計機制，有效規避審計機關專業能力不足的問題，充分調動各部門的優勢資源，使審計結果更加科學、公正、客觀、準確。

（二）擴大公共政策審計的客體范圍

就當前的公共政策審計實務來看，審計的重點仍局限在經濟政策領域，通過開展審計來評估經濟政策的執行情況以及取得的實際成效。事實上，公共政策的范圍很廣，公共政策審計僅關注經濟政策是遠遠不夠的，國家審計應為維護國家總體安全服務，應覆蓋與國家安全有關的各個領域，應關注關系公共利益的各項重大政策，也就是說政策審計應將經濟政策之外的其他領域的政策運行也涵蓋在內，比如加大對脫貧攻堅、鄉村振興、污染防治等方面的政策審計，加大政策審計力度，發揮常態化“經濟體檢”功能，從而形成全方位的政策審計樣態。此外，公共政策審計應作用于政策制定、政策執行、政策終結等全過程，及時排查、化解公共建設中的各類風險隱患。

（三）健全公共政策審計指標體系

公共政策審計應具有健全的標準及指標體系，比如針對政策審計的形式標準，應關注政策運行是否合法合規。

首先，政策的規劃制定應由具備相關資質的主體來進行，不得越權實施，制定的程序應符合相關法律規定，不應擅自更改，應注重程序的合法性。

其次，政策的執行主體也須具備相關資質，否則即為越權履職。而對于政策執行的審計，還應關注是否存在瀆職行為，相關資金的使用是否符合法律規范。

最后，針對政策終結審計，應關注政策的執行結果是否符合相關規定，只有明確了衡量指標，才能體現公共政策審計基于形式、價值、事實三個維度的標準，才能保障和提高審計結果的客觀性和公正性。

總之，公共政策審計是針對政策運行的全過程開展的監督評價審查活動，它是國家審計體系的重要組成部分。公共政策審計的理論架構包括審計主體、審計客體、審計標準與方法、審計功能定位等幾個部分，為了提高公共政策審計的效率，使政策的制定、執行能充分滿足解決公共問題的需要，應不斷優化公共政策審計主體的結構組成，擴大政策審計的客體范圍，健全政策審計的指標體系。

參考文獻：

[1]王姝.國家審計如何更好地服務國家治理——基于公共政策過程的分析[J].審計研究，2012（6）.

[2]王士紅，潘澳琳.公共政策審計研究文獻述評[J].財會月刊，2021（12）.

[3]鄭小榮，余莎.公共政策效果審計研究[J].審計研究，2021（1）.

[4]李曉冬.公共政策落實跟蹤審計三維評價標準構建研究——以精準扶貧政策落實跟蹤審計為例[J].會計與經濟研究，2020，34（2）.

責任編輯：趙春燕8E9D7F09-7B5A-42F7-BA03-FEDC008BC8EC