“人—居—業”視角下上海南匯新城“產城融合”發展特征與策略研究*

秦倩茜 周 凌 李峰清 QIN Qianxi,ZHOU Ling,LI Fengqing

0 引言

我國“十三五”到“十四五”期間，國家發展重點實現從“適應新常態”走向“構建新格局”的轉變。根據中央部署，新時期上海要強化“全球資源配置、科技創新策源、高端產業引領和開放樞紐門戶”4大功能，并形成“中心輻射、兩翼齊飛、新城發力、南北轉型”的新空間格局。“新城發力”指按照獨立的綜合性節點城市定位，推進嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯的新城建設。五個新城將推動上海組團式發展，形成多中心、多層級、多節點網絡城市群結構的重要戰略空間，對支撐上海走向卓越的全球城市發揮重要作用[1]。相對過去而言，五個新城定位更強調“獨立的綜合性節點城市”，具體體現在功能完備性、產城協調性、面向“長三角”的區域樞紐性等方面[2]。其中，上海南匯新城位處上海陸域最東端，規劃面積約343 km2①2019年，南匯新城范圍從315 km2擴展至343 km2，將位于四團鎮的海港經濟技術開發區納入。（見圖1），是五個新城中距離市中心最遠、相對獨立性最強的新城；也是中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區的重要組成部分，被中央賦予“進行更深層次、更寬領域、更大力度全方位高水平開放”“聚集海內外人才開展國際創新協同的重要基地”等高質量發展任務和改革探索，因而也日益成為各界關注和研究的焦點。

圖1 上海市域空間結構（2017—2035年）(左)及南匯新城土地利用現狀圖（2020年）(右)Fig.1 Spatial structure of Shanghai (2017-2035)（left）and land use map of Nanhui New Town (2020)（right）

自霍華德提出“田園城市”以來，在大城市外圍地區規劃建設新城鎮，進而實現良好的市域空間格局被普遍認為是城鎮化發展的理想模式，職住關系也一直是新城規劃研究的經典話題[3]。新城“獨立性”體現在職住關系上，良好的職住平衡度需要新城提供充分的就業崗位、完善的公共服務和高品質的人居環境。這就需要兼顧產業與人居綜合服務功能，并在用地布局上實現產業與人居關系的融合[4]。自“十二五”時期以來，上海在新城規劃建設中開始注重“產城融合”的理念②“十二五”時期的上海郊區新城建設更強調要通過工業化、城鎮化“培育具有全球競爭力的產業集群，建設若干與長三角聯動發展的新城，成為上海發展的新引擎”。，強調統籌工業園區、產業基地、大型居住區與新城建設，加強產業發展與新城建設互動融合[5]。但不同新城、不同階段的“產城融合”特征、趨勢和發展策略往往各不相同。

事實上，無論是“獨立”“綜合性”還是實現“發力”的內涵都涉及對新城產業選擇和空間布局模式的探討。有學者立足上海國際科創中心體系，認為新城不僅需要吸引人口和產業，還需要形成上海多層級創新空間體系的重要承載[6]。相對于上海中心城區的聚集和服務輻射國內外高端資源要素，“新城發力”應立足產業發力并不斷邁向更高“價值區段”，通過先進產業制造與研發引領，以及人居環境特質塑造充分吸引創新人才，從“城市—人才—產業”的邏輯推動新城永續發展[7]?？梢姡茉旄咝Ш侠淼摹叭恕印獦I”關系對上海新時期五個新城建設具有重要作用。本文將基于人口、企業數據和手機LBS新數據關聯的“人—居—業”多元數據參照系，深入解析南匯新城“產城融合”的發展特征、問題與趨勢，為“新城發力”背景下南匯新城規劃策略探索提供有價值的經驗。

1 南匯新城“產城融合”導向下的規劃發展歷程概述

從21世紀初至今近20年發展進程中，產城關系一直是南匯新城規劃建設重點考慮的方面，其發展歷程經歷了“以港興城（2002—2009年）”“綜合新城（2010—2018年）”，以及立足“自貿新片區”、全球治理和國家管理運作機制探索、走向“浦東2.0、上海3.0”的“未來之城”[8]3個主要階段。

由于遠離市區、地處濱海的交通末梢，南匯新城一直秉持“產業驅動、職住平衡”規劃策略。2002年提出的《海港新城總體規劃》發展思路是“以港興城”，即依托洋山深水港規劃重裝備制造產業區和保稅物流區。2004年《臨港新城總體規劃（2003—2020年）》提出建設“綜合性濱海新城、上海輔城”，圍繞滴水湖規劃綜合人居功能，力圖通過產業發展吸引和帶動就業，帶來該地區的高質量城鎮化。但“相對獨立、職住平衡”背后也存在產業區和人居片區缺乏聯系、產業發展難以帶來城區人口聚集的問題。從人口增長率看，2000—2010年間，南匯新城常住人口從16.8萬人增長到23.1萬人，年均增長率3.75%，常住人口密度959人/km2，遠低于嘉定、松江、青浦和南橋新城，也低于浦東新區平均水平[9]。

隨著2010年來上海軌道交通的快速發展，“1966”體系中距離中心城較近的閔行、寶山等新城逐漸融入中心城區，嘉定、青浦、南橋、松江等新城與中心城區的日常職住聯系也日益緊密，新城—中心城之間“職住分離”現象日益明顯[10]。上海“十二五”規劃開始強調新城實現“產城融合”發展。同期，原南匯區于2009年整體并入浦東新區，原臨港新城（現南匯新城）被上?！笆濉倍ㄎ粸椤敖ㄔO綜合性現代化濱海城市”，《浦東新區總體規劃（2011—2020年）》仍強調臨港新城作為“亞太航運物流中心、高端裝備制造和創新基地、國家戰略新興產業發展區”的航運和產業功能。2010年開始，上海海事大學、上海海洋大學等若干高校臨港校區及相關配套建成入駐，臨港新城地區常住人口規模明顯增加，但由于臨港產業片區規模大、距離城區較遠，產業和城區之間日常通勤等功能聯系較弱。如2017年手機數據顯示，位于滬蘆高速西南側的臨港產業園區就業者大多集中居住在產業園區周邊，僅有少數人群居住于城區；城區就業者居住在產業園區的樣本量也明顯較少。這表明在一定時期內，臨港各功能空間仍呈現相對獨立的板塊化發展態勢（見圖2）。同時，這也表明新城城區對南匯新城各板塊，乃至整個新片區的綜合服務功能仍有待完善。

圖2 南匯新城產業園區（左）與城區（右）就業者居住地分布Fig.2 Residence distribution of employees in Nanhui New Town Industrial Park (left) and urban district (right)

自“十三五”開始，上海進一步明確將新城作為新增人口居住和就業的主要空間載體，并聚焦5個主要新城，將“長三角地區綜合性節點城市”的定位升級為“長三角城市群綜合性節點城市”，從世界級城市群的高度謀劃新城定位，且繼續強調“產城融合”發展[11]。其間，上海市城市總體規劃（2017—2035年）將南匯新城定位為“濱江沿海發展廊道上的節點城市，以先進制造、航運貿易、海洋產業為支撐的濱海城市，是以自貿區制度創新、產業科技創新、智慧文化創新為動力的我國新一輪改革開放的先行試驗區”。南匯新城也在2018年被納入中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區并入駐了三一重工、特斯拉等重點產業項目，與西翼的長三角一體化示范區等板塊組成上海外圍“東西兩翼”重點片區，至2020年已實現工業總產值1 700億元。與之相對，該地區人口增長速度仍較為緩慢，2020年常住人口不足30萬人，遠低于規劃預期的68萬人口規模，仍是五個新城中人口最少、增速最慢的地區。

回顧南匯新城近20年規劃發展的歷程可見，作為相對獨立性新城，南匯新城產業發展成效顯著，政策目標和長遠發展前景廣闊，但城區人口吸引力相對滯后。上?！笆奈濉币巹潓δ蠀R新城定位為“全面建設與臨港新片區功能相契合的高能級、智慧型、現代化未來之城”，更強調通過高質量的“產城融合”發展匹配臨港新片區的功能，形成高能級人才吸引力和產業創新環境③上海市“十四五”規劃對南匯新城的具體定位是：產業方面，提出聚焦在前沿產業以及新型國際貿易、跨境金融、現代航運、信息服務、專業服務等現代服務業；人居方面，提出建設國際人才服務港、頂尖科學家社區等載體平臺；并注重智慧基礎設施及高能級公共服務設施完善配置。。這就需要對南匯新城“產城融合”理念背后的空間組織關系、發展趨勢進行深入的解析，進而有助于提出更合理有效的規劃策略。

2 南匯新城地區“人—居—業”空間特征解析

從既有文獻看，針對上海郊區新城“產城融合”發展的研究較多立足于新城產業選擇、產業與城市用地布局關系，較少從“人、居、業”視角審視新城“產城融合”發展的特征及趨勢問題。立足這一視角，本文以南匯新城（343 km2，含119.5 km2先行啟動區）所在的中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區主體部分④臨港新片區全域面積共873 km2。其中，主體部分為大治河以南、金匯港以東地區，面積約819 km2，小洋山島區域面積約26 km2，浦東國際機場南側區域面積約28 km2。本文重點研究主體部分。（819 km2）為主要研究范圍（見圖3），展開多重數據支撐下的南匯新城“人—居—業”空間組織關系研究。

圖3 本文主要研究范圍（819 km2）及其與南匯新城（343 km2）的空間關系Fig.3 Main research range (819 km2) and its spatial relationship with Nanhui New Town (343 km2)

2.1 多重數據支撐的“人—居—業”空間分析平臺建構

本文采用2019年末覆蓋研究范圍的常住人口調查數據和企業調查數據，以及2020年10月基于手機終端位置的服務數據（Location Based Services，LBS）。通過手機LBS數據可以追蹤樣本的居住、就業分布，并根據人工智能算法推測人群個體樣本的特征；人口和企業調查可以呈現研究范圍的居住、就業人口分布關系，以及就業門類空間集聚關系。通過LBS新數據與傳統調查數據的校核，可以對新數據質量進行檢驗，并建構新數據與傳統數據的連接關系，在同一空間柵格疊合后，形成“人—居—業”多重數據空間分析參照系。

經測算，通過手機數據辨識居住在819 km2研究范圍（以下稱為“新片區”）常住人口樣本為24.2萬人，2019年人口調查的常住人口為81.8萬人，抽樣比約30%。通過該片區分街道線性回歸分析可以發現，LBS常住人口與人口調查分街鎮樣本校正后方差R2為0.92，LBS就業人口與企業調查就業人口分街鎮校正后方差R2為0.79?；貧w分析表明，新數據與傳統數據在街道層面分布規律一致性顯著，可以通過建立基于多重數據的空間分析平臺展開南匯新城“人—居—業”空間組織特征及發展趨勢解析。

2.2 南匯新城職住關系解析

（1）南匯新城與外部地區職住關聯特征及演化趨勢（立足新片區視角）

與主城區關系方面，2017—2020年間，新片區居民到上海主城區⑤上海新一輪總體規劃明確的主城區范圍包括外環線以內的中心城區，以及虹橋、川沙、寶山、閔行的若干街道。就業比例從5.8%上升到6.7%（見表1），向心通勤比例有所提升且主要集中在南匯新城地區，但相對嘉定、松江、青浦新城等與中心城區距離較近新城的向心通勤率較低⑥上海市城市規劃設計研究院根據2019年百度LBS職住數據測算，嘉定新城、松江新城、青浦新城居民在上海主城區就業比例分別達到16.1%、12.2%、11.4%，常住居民日常向心通勤率顯著高于南匯新城地區。；另一方面，新片區就業“反向吸引”上海主城區居民的比例從5.5%小幅下降至5.1%。在空間分布上，主要向心就業地集中于上海主城區東西軸線（虹橋機場—淮海路—外灘—陸家嘴—世紀公園）；到臨港就業的上海主城區居民在市區的居住分布、在新片區的就業分布則相對均衡（見圖4-圖5）。

圖4 2020年新片區居住人群就業去向（左）和就業人群居住來源（右）Fig.4 Employment destination of residents in Lin-gang Special Area in 2020 (left) and source of employment (right)

圖5 新片區及周邊職住關聯分布圖Fig.5 Job-housing correlation distribution of Lin-gang Special Area and its surrounding areas in 2017 and 2020

表1 新片區就業來源及就業去向（單位：%）Tab.1 Employment sources and destinations of Lin-gang Special Area

與上海主要新城聯系方面，2020年新片區居民在其他四個新城就業的比例為2.8%，來自其他新城居民就業的比例為3.6%，上述聯系主要集中在新片區西部街鎮與奉賢新城之間。與之相對，南匯新城地區與奉賢新城職住聯系很弱，與嘉定、青浦、松江新城也尚未形成明顯的日常職住聯系。

在新片區層面，絕大部分人群在本街鎮內就近就業。其中，圍繞南匯新城和奉賢新城清晰地形成了東、西兩個相對獨立的職住板塊。2017—2020年間，新片區各街鎮內部職住平衡度從77%—79%下降到73%左右，新片區街鎮間的就業比例從7%左右上升到10%左右，表明新片區街鎮之間的日常關聯緊密程度明顯增加，產業分工和空間一體化進程逐漸強化。此外，新片區與周邊緊鄰地區（如南匯新城與浦東惠南鎮、新片區奉賢板塊與浦江鎮）的聯系緊密程度也明顯增加。

（2）南匯新城內部職住關聯特征及演化趨勢

在南匯新城（343 km2）范圍內部，根據主要產業、人居板塊職住聯系的強弱程度可以劃分3個主要組團。①東部組團，以南匯新城主城區為核心，與大學城、臨港科技城以及外圍的綜合區、書院等鎮區形成較強的日常向心放射性聯系，但大學城、臨港科技城等功能板塊缺乏規劃設想的日常“產學研”聯系；②中部組團，形成了以泥城及公租房社區、蘆潮港社區與重裝備產業區、物流園區、周邊鎮級工業園區之間十分緊密的日常職住關聯；③西部組團，以平安社區為核心，形成了與海港開發區、臨港奉賢園區聯系緊密的相對獨立組團。

從演化趨勢看，2017—2020年間，3個組團的空間格局和內在結構仍然保持清晰，但組團之間的聯系程度更為緊密，職住一體化程度有較顯著提升；在各組團內部，東部、西部組團的內部聯系強度明顯增強，中部臨港物流園區與泥城社區的聯系相對減弱。總體而言，盡管組團之間職住聯系增強，但各產業片區就業人群仍傾向于就近擇居，以核心社區為中心形成3—5 km的職住緊密聯系組團，只有較少比例人群選擇在南匯新城主城區居住（見圖6）。

圖6 南匯新城主要板塊職住關聯分布圖Fig.6 Job-housing correlation distribution of major blocks of Nanhui New Town in 2017and 2020

2.3 南匯新城“地—業—人”關系分析

（1）“地—業”關系解析

從分街道產業門類細分視角可以進一步深入解析南匯新城的空間組織特征?；?019年企業調查數據展現的產業門類分布，新片區三次產業結構比例為0.1：62.4：37.5，整體呈現出東部服務、中西部制造的格局。南匯新城范圍的三次產業結構比例則為0.1：46.8：53.1，其中，生產生活服務業、先進制造業分布相對集中在南匯新城主城區及老街鎮范圍內（見圖7）。南匯新城是典型的服務業聚集區，申港街道兼具生活服務和生產性服務功能，蘆潮港鎮（含洋山特殊綜合保稅區）是典型的生產性服務業聚集區⑦由于蘆潮港鎮范圍內除了蘆潮港社區外，還包括洋山特殊綜保區蘆潮港區域和臨港物流園區的一部分，因此生產性服務業占有較高就業比重。，但就業人口相對較少。泥城鎮也有相當比例的生產性服務業和生活服務業聚集。先進制造業主要分布在南匯新城的泥城鎮和奉賢片區的奉城、金匯、青村等街鎮。但從就業人口的絕對數量看，傳統制造業仍在新片區占據主導地位，主要分布在奉賢板塊的奉城、青村、金匯等鎮區產業園，在南匯新城的泥城、書院、萬祥等地區也有一定比例的分布。

圖7 新片區分街鎮分產業就業人口結構圖Fig.7 Population structure of Lin-gang Special Area by street and industry

通過分居委會區位熵分析可進一步展現南匯新城的產城關系及空間組織邏輯?？梢园l現，生產性服務業區位熵高值區集中在南匯新城申港街道、蘆潮港鎮、東海農場、泥城鎮部分社區。在海港綜合經濟開發區、奉城、海灣、四團部分居委會也有零星分布。生活服務業區位熵高值區主要分布在南匯新城的申港街道，以及奉城、四團、書院、泥城等鎮區（見圖8）。先進制造業高區位熵地區主要集中在重裝備產業園、海港綜合經濟開發區。承載大量就業人口的傳統制造業高區位熵地區則散布在新片區除南匯新城主城區之外的鎮級工業園區及重裝備產業園區范圍內，呈現出園區、鎮區和農田相對混合的分布態勢（見圖9）。

圖9 先進制造業（左）和一般制造業（右）分居委會區位熵Fig.9 Location entropy of advanced manufacturing (left) and general manufacturing (right)

（2）“人—地”關系解析

通過手機LBS數據的人群標簽畫像，可以進一步從收入、年齡等方面深入解析對南匯新城人地關系特征，以及南匯新城產業—空間分異背后存在的人群—空間分布差異。

以南匯新城職住人群相對密集的核心建成地區⑧含南匯新城主城區西側建成區域、泥城社區、蘆潮港社區、平安社區等城區型區域，以及臨港物流園區、洋山特殊綜合保稅區蘆潮港區域、重裝備產業區、臨港奉賢園區等產業園區區域。為例，年輕、低收入居住人群主要集中在大學片區；中等收入居住人群在南匯新城主城區、泥城與蘆潮港的建成社區均有分布，就業人群則分散于重裝備產業區、奉賢園區和物流園區；較高收入人群則主要居住在南匯新城主城區，就業人群也主要集中在城區及大學片區（見圖10）。從年齡分布看，16—25歲學生人群主要聚集在大學片區，26—35歲年輕人群廣泛分布在產業園區和社區范圍；36—45歲中青年人群及45歲以上人群則相對集中居住、就業于申港街道、大學城及周邊社區（見圖11）。

圖10 南匯新城（核心建成區）不同收入特征人群空間分布Fig.10 Spatial distribution of different income groups in Nanhui New Town (core built-up area)

圖11 南匯新城（核心建成區）不同年齡段特征人群空間分布Fig.11 Spatial distribution of different age groups in Nanhui New Town (core built-up area)

3 “人—地—業”視角下的產城空間研究發現

通過對南匯新城產業、人群特征及職住關系的深入解析，可以從“人—居—業”疊合視角下歸納南匯新城“產城融合”的主要發展特征。

（1）新城發展具備典型的“相對獨立節點城市”的發展特征

南匯新城地處末梢且距離市中心相對較遠，與嘉定、青浦、松江等新城大量吸引上海主城區就業人口擇居具有明顯不同。2017—2020年南匯新城對外職住聯系演變情況顯示，南匯新城對上海主城區向心就業聯系有所增強，反向就業吸引力略有下降，與其余四個新城缺乏明顯的職住聯系，近年來常住人口增長主要來自產業發展帶來的內生動力，具備“獨立節點城市”的發展特征。但隨著上海郊區新城“一城一樞紐”市域交通系統建設，南匯新城交通末梢區位有望得到顯著改善，未來與中心城和主要新城之間的職住關系和人口分配情況仍有待觀察。

（2）本地區“城、鎮、園”功能組織呈現空間板塊化發展格局

基于多重數據的“人—居—業”空間關系表明，南匯新城作為新片區的核心板塊，其內部可以劃分為3個清晰的職住組團。新城在總體布局上實現了產業和人居功能的統籌安排，且體現出較高比例的就近職住平衡度，但組團間日常聯系較少，城—園之間仍缺乏聯系，城、鎮、園呈現功能相對獨立的空間發展特征。分行業就業分布和區位熵也表明，不同產業在空間上邊界較為明晰，空間背后的職住人群在年齡、收入特征上也呈現明顯的分異，人群結構的空間分異是本地區空間板塊化組織現象的內在體現。

（3）產業板塊發展對城區人口增長的帶動力相對不足

南匯新城主要就業門類為生產性服務、生活性服務和先進制造業，在外圍鎮區有一定數量的一般制造業。一方面，從本地區不同收入、年齡人群對應產業門類空間聚集的特征看，制造業就業人群數量規模較大且多為較為年輕化的中等收入人群。做大制造業規模也是吸引常住人口的重要途徑。但南匯新城制造業從業人群大多在鄰近社區居住，此外高管人群通常選擇在上海主城區居住，只有較少就業人群居住在南匯新城主城區。另一方面，城區立足研發創新等生產性服務業，主要吸引年輕化、中高收入人群。這類產業短期帶來的就業人群規模相對較小。因此，在既有產城關系邏輯下，南匯新城乃至新片區產業規模、就業人口增長并未直接促進南匯新城主城區人口的顯著增長。

（4）產城空間融合一體發展趨勢日益顯現

從2017—2020年本地區職住關聯網絡變化趨勢看，各組團內部及其周邊緊鄰地區日常聯系緊密程度有明顯上升，表明南匯新城空間組織模式正在快速演變。尤其是新片區設立以來，南匯新城乃至新片區跨街鎮、跨板塊尺度的職住關聯得到一定程度強化，城區人氣也明顯增強，本地區城、鎮、園空間組織方式從“板塊化分異”走向“產城一體化”融合發展的趨勢日益顯現。

4 結論和展望

職住平衡、產城融合發展被認為是新城規劃建設的理想狀態。南匯新城經過近20年“相對獨立”的發展，已從“交通末梢”日益成為上海最重要的產業高地和綜合新城之一，但其城—園相對獨立的空間組織邏輯也帶來“城、鎮、園”空間板塊化發展特征；其制造業就業人口在就近鎮區擇居，亦從一定程度上造成新城城區人口增長不及預期的現實情境。與此同時，立足時間縱向數據研究也可以發現，近年來本地區產業和人居空間組織的關聯關系得到一定程度的強化，“城、鎮、園”空間一體化進程逐漸顯現。通過本地區產城關系的空間組織邏輯特征和演變趨勢，可以對城區產城關系定位、人口規模增長預期、公共服務設施高效配置等問題提供有價值的啟示。

立足“十四五”并展望新時期的全球發展格局，“產業發力”仍將是包括南匯新城在內的上海主要新城發展的必然選擇?！爱a城融合”與“宜居宜業”是對應概念，二者相互銜接。前者強調空間發展的組織原則和形態模式，形成“產城融合、組團生長的高效新城”，后者更強調特色、魅力，針對人群的精準公共服務配置，突出城市品質和機會。在一定時期內，南匯新城城區規劃仍應避免過度追求人口規模和相應公共服務設施配置標準，而應從注重新城人口增長到重視人才吸引，通過特定人群的空間需求精準配置公共服務設施和塑造特色化空間品質，建構與上海中心城不同品質韻味的東海宜居明珠、人才高地，進而有效支撐新片區開放創新功能和國家全球治理體制機制探索。

（致謝：感謝同濟大學建筑與城市規劃學院趙民教授的指導與幫助。）