英國新城規劃建設的法制與啟示

呂一平 趙 民 LYU Yiping,ZHAO Min

一般認為，新城規劃建設的思想淵源可以回溯至19世紀末霍華德的“田園城市”理論；1898年霍華德在其著作《明天：真正改革的和平途徑》中提出了建設新型城鎮的思想，隨后于1903年組建了“田園城市有限公司”并籌措資金，在倫敦郊外建立了第一座田園城市萊奇沃思（Letchworth）。此外，當時的其他規劃理論和實踐，諸如泰勒的“衛星城”、沙里寧的“有機疏散”、佩里的“鄰里單位”等，也產生了深遠影響。第二次世界大戰（以下簡稱“二戰”）后，出于戰后迅速重建和應對大城市病的需要，英國率先興起新城運動（New Town Movement），基本以1946年制定《新城法》為開端。在其后的幾十年中，英國曾出臺多部與新城規劃建設有關的法律及法律修正案，涉及諸多實體內容和程序內容。新城立法在保障和規范新城規劃、建設和管理運作方面具有不可或缺的作用。

英國的新城建設產生了廣泛的國際影響，但各國的實踐狀況不盡相同。在我國工業化和城鎮化進程中，新城規劃建設曾經歷多個階段，從20世紀五六十年代的工業衛星城，到改革開放后的大規模新城建設，取得諸多成效，同時也存在著一些亟待解決的問題。新城既是超特大城市總體規劃中的空間布局概念，更是承載著特定政策目標的地域發展范疇，因而需要有相應的配套政策和立法保障[1-3]。我國新時代的新城規劃建設要在政策框架和法制保障方面做出創新探索。在此語境下，本文首先辨析我國新城運作的制度基礎和法制需求，然后闡述英國新城規劃建設中的法制演進、內容及特征，最后探討對當前新城規劃建設的啟示。

1 我國新城的制度基礎和法制需求

1.1 制度基礎

回顧我國新城建設，就其理念而言可謂深受英國新城規劃理論和實踐的影響；但就政策和制度而言，則沒有確定的框架和內涵。我國的新城建設往往是作為一項城市規劃策略而被提出，并由相關的地方政府自主運作；在驅動力上，新城建設通常與一般的城鎮無異。在現實中，有的蛻變為大規模的房地產開發，有的更著眼于GDP及土地財政；還有一些新城的發展動力不足，出現了諸如新城功能成長滯后于空間拓展、工業勢能強勁而城市勢能不足、新城中心功能培育不足而導致的城市活力較低等共性問題[4]。相較英國新城的創設和建設是依據《新城法》并具有體制和機制的一攬子安排，我國的新城建設還沒有形成統一的治理體系。新城發展缺乏法律保障和政策層面的支持，因而在空間規劃、建設投資、運作管理等過程中，各級政府之間及政府與市場之間的合力尚不夠。其主要特征如下：

行政事權上，新城一般由其所在的區（縣）管理，空間上可能涉及多個街道或鎮，如上海的奉賢新城涵蓋三街三鎮；還有的新城涉及兩個行政區，如北京的亦莊新城跨大興區、通州區兩個行政區，還包括亦莊經開區；還有一些政區將連片的城市地域切分成新城和一般城鎮化地區，新城范圍內的經濟管理和社會管理事務權限存在交叉及混亂。

職能機構上，部分新城設有新城管委會，與當地政府合署辦公，實際行使的也是政府職能；其中有的新城管委會僅負責開發管理新城空間范疇中劃定地域的開發和管理。市級層面一般沒有特設的新城規劃建設協調機構。

開發主體上，我國新城較多以成立開發公司來實施新片區開發建設；在具體建設行為上表現為項目推動型，而不是整體推動型，往往帶來新城各區域之間難以整體協調發展的問題[5]。

保障政策上，目前下發的新城相關政策較多為嵌套在各類開發區中的以產業扶持為主的優惠政策，如《北京經濟技術開發區支持高精尖產業人才創新創業實施辦法（試行）》 《涇河新城涇河灣院士科創區（秦創原先導區）產業扶持專項政策》等；在過去多年的實踐中，并未建立起包括人才吸引、住房保障、土地供應、公共設施建設等方面內容的一攬子政策體系。

上?！笆奈濉逼陂g的“五個新城”發展，在制度建設方面有了新的舉措。十一屆上海市委十次全會提出“中心輻射、兩翼齊飛、新城發力、南北轉型”的市域整體發展目標，五個新城都被賦予明確的功能定位和發展目標；為落實好“新城發力”的戰略部署，市政府專門成立了上海市新城規劃建設推進協調領導小組，并出臺了推進新城規劃建設的“1+6+5”一攬子政策。

1.2 法制需求

與傳統城市相比，新城的定位和發展目標具有特定性和高度性，需要有政策干預以實現既定的政策目標。在我國的土地和產權制度背景下，政府主導新城建設無疑更有效率，且更有利于形成具有綜合功能的“反磁力”中心和建成具有區域功能的“節點城市”。因此，推進法制建設、完善治理體系對新城實現特定的經濟社會發展目標具有基礎性意義和保障作用。新城規劃建設作為一項公共政策導向下的開發行為，蘊含著一系列不同于其他城鄉地區的法治命題，包括新城的法律依據、規劃依據、機構設置、運營模式、空間利用原則、資金來源、開發程序、實施評估等；這些均關系到新城建設的依據性、有序性和高效性問題。我國新城建設中存在的種種矛盾和不利，有賴于通過法制及系統的政策設計和協同運作加以解決。縱觀英國的新城建設歷史，法制先行是其重要特征；研究和借鑒英國的新城立法及基于法制的運作策略具有一定的現實意義。

2 英國新城法制的演進

英國是世界上最早開始進行新城建設的國家；從20世紀40年代到70年代末，英國共規劃建設了34座新城。在此期間，隨著形勢的變化及保守黨政府和工黨政府的輪替，新城的立法需求和重點發生過若干變化。以下分3個階段來闡述。

2.1 1938—1950年：新城政策起步期，從醞釀到首部《新城法》頒布施行

在土地私有制背景下，英國新城政策的施行與政府積極介入土地市場的意圖息息相關。早在1938年，為防止大倫敦地區持續的空間擴張而導致城市周邊的農地不斷流失，同時亦是受到霍華德的“田園城市”思想影響，英國議會通過了《大倫敦綠帶規劃法》（Green Belt（London and Home Counties）Act），授權政府可通過購買城市邊緣地區的農業用地，以保護農村和城市環境免受城市過度擴張的損害。但由于該法律賦予的運作權力非常有限，購買土地的高成本使得規劃實施難以推進[6]。

1940年至1942年，《巴羅報告》（Barlow Report）、《斯科特報告》（Scott Report）和《厄斯瓦特報告》（Uthwatt Report）這3份深刻影響了戰后英國重建的規劃政策研究報告，提出控制工業布局和保護農地的規劃原則，并建議將土地開發權與土地所有權分離。這也就為新城建設指明了制度路徑[7]97。1943年內閣為適應戰后重建而設立城鄉規劃部（Ministry of Town and Country Planning），其重要職責之一是監管新城建設。1944年，艾伯克隆比（Abercrombie）主持編制的《大倫敦規劃》提出在倫敦周邊50 mile外建設8座新城。1945年，由官員和專家組成的新城委員會（New Towns Commission）正式成立，其目的是審議新城設立、建設、組織和管理方面的一般性問題，并推進城市人口和產業疏解政策的實施。經過詳細調查和深入研究，新城委員會于1946年發表最終報告，提出新城規劃建設的基本原則，并就由中央政府指定開發公司來建設新城形成共識[8]251。

在充分醞釀的基礎上，1946年英國議會通過《新城法》（New Town Act），這也是歷史上第一部新城法案。該法旨在促進戰后英國城鎮和社區的重建，以及控制大城市蔓延式增長?！缎鲁欠ā分性敿氷U明了新城規劃建設的政策要點，包括新城的選址、新城開發公司的組建和權力、新城建設的資金來源、規劃實施監督、開發公司的清盤及資產轉讓機制等[9]。其后于1947年通過的《城鄉規劃法》（Town and Country Planning Act）規定了土地開發權歸國有，并適當上收了規劃權（將1 400多個擁有規劃制定權的地方主體重組為145個）。此外還規定了所有土地開發行為必須依據規劃取得規劃許可，從而規范了土地開發行為。據該部《城鄉規劃法》第46條，地方政府有權征用根據1946年《新城法》劃定的綜合開發區域，且對征用的土地不收取開發費用[10]。

1946年的《新城法》與1947年的《城鄉規劃法》為英國的新城建設提供了空間規劃和運作的基本遵循。據有關統計，英國于1946—1950年之間完工的房屋，其中4/5是由地方政府主導在新城建造的，為戰后英國的住房建設作出巨大貢獻[11]。

2.2 1951—1956年：新城政策探索期，政策目標伴隨相關立法調整

由于初期的新城建設規模過小和功能單一，就業崗位和公共服務設施滯后于住房供應速度；在人口大量從中心城向外疏解的情形下，新城與中心城的工作日通勤量急劇上升[12]283。1951年保守黨政府上臺后，摒棄了原先工黨政府的主張，反對再另建新城，而是主張有計劃地擴建有一定人口和資源基礎的現有鄉鎮。1952年通過《城鎮開發法》（Town Development Act），該法明確了在大倫敦周圍要推進20座鄉鎮的改擴建，旨在促進遠郊農村地區的發展，并接納更多的外溢人口[13]。根據該法案，向外疏解人口的輸出區（exporting district）與導入人口的接收區（receiving district）之間可以簽訂協議，人口輸出區地方政府和國家財政部對人口接受區政府提供一定期限的財政補貼（每棟房屋可獲得約100英鎊的現金補貼[12]284）。1956年制定的《住房補助金法》（Housing Subsidies Act）提高了財政部對人口接收區的財政補貼標準，為期60年[14]。在此期間《新城法》仍在執行，但新城政策與清除貧民窟的重建計劃同時施行，以解決不斷增長的住房需求。此外，對城市化和機動化帶來的空氣污染問題也給予重視。1956年《清潔空氣法》（Clean Air Act）頒布，據稱這是世界上第一部空氣污染防治法案。該法要求劃定禁止使用有煙燃料的煙塵控制區，從而倒逼重工業企業和燃煤電廠從倫敦城區向外遷至大倫敦地區。

2.3 1957—1981年：新城政策穩定發展期，《新城法》多次修訂

由于《城鎮開發法》的實施過于依賴政府資助，導致公共財政壓力過大，因而1957年政府輪替后即調整了政策導向，包括重新聚焦于新城建設。1959年對《新城法》作了修訂，創設了新城委員會（the Commission for New Town），以接替已經或者基本實現建設目標的新城開發公司的職能，新城委員會于1961年正式組建。1963年，議會通過了《倫敦政府法》（London Government Act）正式提出“大倫敦地區”的行政區概念，以利于從區域層面協調新城與中心城區的關系[15]。1965年的《地方法（大倫敦議會和內倫敦自治市鎮）令》（The Local Law（Greater London Council and Inner London Boroughs）Order），根 據1963年的《倫敦政府法》而制定，包括成立大倫敦議會，進一步明確大倫敦議會與倫敦市及其他32個行政區的事權劃分，規定了地方政府可以依職責分工對本轄區的環境、住房等一般事務制定規則。

1964年英國政府公布的《東南部研究報告》指出，過去建設的新城對中心城的依賴性過高，沒有達到疏解大城市人口和產業的目標；因而提出要建設規模較大的“反磁力”新城。其后建設的米爾頓·凱恩斯新城的規模較大、功能綜合，被認為是較為成功的案例；其規劃設計不再嚴格按照鄰里單元的模式。截至2019年，米爾頓·凱恩斯新城的人口達到了50萬人，并實現了超過80%的本地就業率。

為繼續推動新城建設，1965年的《新城法》在1946年立法的基礎上作了大幅修正和改進，并授權建設更多的新城。在住房開發方面，要求新城開發公司將50%的房源用于出租，50%用于銷售和私有化（以吸引社會資本）；同時還規定由新設立的新城委員會承接那些已經基本實現規劃目標的新城的相關事務[16]。為了推進和規范北愛爾蘭與蘇格蘭地區的新城規劃建設，1965年與1968年還相繼出臺《新城法，北愛爾蘭》與《新城法，蘇格蘭》（見圖1）。

1969年大倫敦政府編制的《大倫敦發展規劃》試圖改變1944年大倫敦規劃的空間布局模式，將新城布局在沿城市3條交通干線向外擴展的區域。1970年公布的《東南部戰略規劃》確定了米爾頓·凱恩斯新城、北安普頓新城等地作為英國東南部5大發展重點。

1972年通過的《地方政府法》（The Local Government Act）重構了地方政府制度，更加強化了地方政府的作用，包括在英格蘭人口密集區設立都市郡和都市區。至1973年，由于受世界石油危機的影響，國民經濟下滑，工黨政府決定停止建設新城。在上述背景下，1976年英國議會通過了《新城法（修正案）》，規定將新城公司和新城委員會的住房和相關資產移交至地方政府。新城開發公司保留工業地產、商業地產和其他未開發土地的控制權，在實現既定的開發目標后，再由新城委員會接管這些資產并施行運營管理。同時還允許租賃戶以市場折扣價購買其居住的住房[8]255。此外，英國政府還同步施行了《新城強制購買條例》 《新城轉移計劃（補償）條例》 《新城轉移計劃（員工保護）條例》 《城鄉規劃（新城）特別發展令》等配套法規。1978年正式實施第一次轉讓計劃，近10萬套住房和相關資產（鄰里商店、會議廳和其他社區建筑等）的產權從新城公司和新城委員會轉移至當地政府[8]255。

由于經濟衰退，加之郊區開發和工業項目搬遷，導致了舊城日益衰落，為此1978 年制定了《內城法》（Inner Urban Areas Act）；這標志著英國的城市建設重心從新城轉向舊城更新，新城運動宣告結束。1981年，《新城法》再次修訂，替代了1965年的《新城法》，為新城的后續治理提供了指引和配套規則，同時明確指出公共資金將更多用于舊城重建項目[18]（見圖2）。

圖2 英國新城的主要立法、機構設立、相關規劃與研究報告的出臺時序Fig.2 The main legislation,institution establishment,relevant planning and research reports of new towns in the UK

3 英國各版《新城法》的內容

自英國推行新城政策以來，以新城為對象的立法活動經歷了《新城法1946》 《新城法1965》 《新城法1981》3個基本版本的演變，幾乎涵蓋了新城規劃建設的所有政策要點。其間，1959年、1976年還頒布了兩版修正案，主要變更了新城資產轉移的有關規定。此外，1952年、1953年、1955年、1958年、1964年、1966年、1969年、1971年、1975年、1977年、1980年、1982年均對《新城法》中的財政支付限額作了修訂，從1946年規定的“預付款最高不得超過五千萬英鎊”提高到1982年規定的“預付款最高不得超過五十億英鎊”。中央政府撥款（借款）一直是英國新城建設的主要資金來源。

3.1 1946年《新城法》

1946年《新城法》共有26條及5個附表，包括新城開發的程序性和實體性規定；該法明確了中央政府及其創設的新城開發公司在新城開發中的主體地位。這堪稱是英國新城從無到有的制度基石。

第1條規定了新城緣起的路徑，即中央政府的“城鄉規劃部”部長在與地方相關機構協商后，可指定新城選址。第2條規定了新城開發公司的建立和一般權力；新城公司的領導層由中央政府指派或批準，新城公司有權運作土地收購、持有、開發、管理、處置和房屋建造，負責提供水、電、氣、污水基礎設施，可謂是負責新城開發的全部過程。第3條是為新城土地開發提供依據，即規定由新城開發公司編制新城土地開發計劃，由“城鄉規劃部”部長審批后，下達開發指令。第4—5條是對開發公司收購和處置土地的規定，授權新城公司可以協議或強制收購土地，并賦予了出售、租賃、創建地役權等處置土地的各項權利。第6條是關于土地開發相關問題的補充規定，包括公路通行權消失的補償、歷史建筑保護，以及在指定規劃新城范圍后的7年內必須完成對土地收購等對開發行為的約束性規定。第7—9條規定了新城開發公司與政府的交通、住房、公共衛生等部門的協調問題，包括根據相關部門的指示承擔新城道路修建和維護、住房供給、污水處理等職能。第10—11條明確了電力、燃氣等法定運營機構為新城提供服務的權利和義務。第12條闡明了新城開發的資金來源，如由中央政府提供財政撥款和國庫貸款，新城開發公司通過未來的物業收入償還等。第13條是關于對新城開發公司的監督，包括編制年度財政報告和年度運作情況報告，并規定了要對公司的財政情況進行審計。第14—16條是新城公司的業務轉讓、清算解散和職能合并轉移等方面的規定；即在基本實現新城開發目標后，經財政部同意，可將新城公司的業務、資產和債務轉移給地方政府和法定運營機構。第17—26條是補充條款、有關的解釋，以及若干程序性和適用性規定，諸如訴訟時效、限制提供公共服務、法律過渡條款等。附表則分別是指定新城設立程序、新城公司章程、暫停執行的有關法規，以及對1944年《城鄉規劃法》和1945年《（蘇格蘭）城鄉規劃法》條款的修改和適用說明。

3.2 1965年《新城法》

經歷了多年的實踐后，1965年版《新城法》的內容進一步完善，框架也更為清晰。新的立法分13章57條及12個附表。在1946年《新城法》的基礎上，銜接了1947年《城鄉規劃法》中關于土地開發權歸國有的改革，并明確了由中央政府創設的新城委員會統籌管理全國的新城。

1965年《新城法》相比原先立法的主要增設和修改內容為：第13條補充了強制收購經營用地的補償條款，補償范圍包括因收購導致的土地分割或對土地價值造成不利影響的直接損害行為，以及非直接影響土地價值的干擾及其他事項。第15—17條增加了強制收購或征用土地的程序性規定，從發出指令、發布聲明、通知送達、執行權力、法律適用等方面均予以了明確規定。第20—22條規定了新城開發公司占用古跡和墓地、開放空間、居住用地的權利、遷移安置和補償要求等。第35—38條確立了新城委員會制度，明確規定新城委員會的職能是“接收、持有、管理以前屬于開發公司的資產，維持和提高其持有土地的價值和從中獲得的利潤”；在履行推進新城發展的職能時“需考慮該城鎮居住者和就業者的便利和福利”；還規定了新城委員會“可以繼續持有、管理、購買土地，建造或改善建筑，提供便利設施等，但不得轉讓或開發土地”。第40—41條進一步細化了新城開發公司清算后的工作移交要求，如污水處理事務轉交給水務部門，其他資產和管理工作移交至新城委員會。附表主要增加了強制收購土地的程序、法定承包商的賠償評估、收購土地異議的處理、新城委員會的章程、新城開發公司資產轉讓的補充規定等。

3.3 1981年《新城法》

1981年頒布的《新城法》是英國新城運動終止后的后續治理立法。該版《新城法》整合了其他法規的相關事項條款，共設5章82條及13個附表，表達了新城開發政策終結階段的指導原則和運作策略（見圖3）。該法正式規定了在符合一定條件后，“環境事務部”部長可與新城開發公司及新城所在地政府協商后，做出減少新城開發區域的決定；同時也規定了如何將資產移交地方政府，即將新城開發公司的住宅及相關的資產、權利、責任和義務轉交給住宅所在地或鄰近地區的政府；移交時需要制定轉讓計劃，“環境事務部”部長在決定是否批準該計劃時需考慮新城的發展狀況、地方政府承擔新城事務的能力，以及新城開發公司員工、租戶和公眾的意見。法案中還具體闡明了轉讓計劃的內容、程序、效力、財務安排、異議裁決等方面的規定。

圖3 1946年、1965年和1981年《新城法》的核心內容概括Fig.3 The core contents of the New Town Act of 1946,1965 and 1981

4 英國新城立法活動的特征

4.1 與規劃體系的完善和土地發展權的制度改革相銜接

法制先行是英國新城建設的重要特征，其立法過程伴隨著英國規劃體系的建立和土地發展權的改革。1947年的《城鄉規劃法》完善了以“發展規劃”為核心、以“規劃許可”為手段的自上而下的規劃體系；新的立法將土地開發權收歸國有，并設立補償基金，以保證土地開發利用符合規劃目標。在這一新制度下，政府對土地開發行為施行有效的規劃管控，并通過收取土地開發金抑制土地投機行為[7]97，以保證土地發展利益分配的相對公平。圍繞新城建設，以及與土地開發權收歸國有的制度改革密切相關，中央政府通過立法賦予了地方政府和新城開發公司強制收購土地的權利；法律中規定，根據發展規劃所確定的新城開發范疇內的土地，新城開發公司必須在7年內完成收購。地方政府和新城開發公司按照中央政府批準的發展規劃頒發規劃許可并施行建設管理。這充分體現了規劃機制和土地管理制度對新城建設的引導和控制作用。

4.2 清晰的立法意圖和公共政策過程邏輯

英國的《新城法》是以新城為對象、覆蓋新城建設全過程的綜合性立法，具有清晰的立法意圖和公共政策過程的邏輯性。

首先，新城立法既有理論和實踐基礎，同時也基于當時的社會經濟背景，其直接目標是為了容納不斷增長的城市化人口，創建既能生活又能工作的平衡和獨立的新城鎮，以減少大城市擁堵、促進區域經濟發展[19]79。在此立法意圖下，英國政府還制定了諸如工業選擇計劃（Industrial Selection Scheme）等配套政策，鼓勵產業離開倫敦等大城市的老城區，以及為疏解人口提供就業和住房[20]。有學者對新城開發的分類成本做過測算，其中居住項目占48%，服務業項目占20%，工業項目占12%；住房、商業、就業被認為是初期新城開發投入的重點[19]81。其次，《新城法》對新城建設的程序性內容和實體性內容均作了規定，如確立了政府主導下的新城開發模式，既明確了中央政府與地方政府的各自事權，也協調了政府各相關部門之間的職權關系；同時，對新城選址和新城公司的設立及終止、新城規劃的批準和建設撥款等也作了具體規定。

由于新城建設是基于公共政策目標的開發行為，從公共政策過程的理論視角看，其立法內容包含政策主體（各級政府、開發公司和法定運營機構）、政策制定（選址、規劃編制審批）、政策執行（規劃許可、土地收購、管理運營、部門協調、資金來源、公眾參與）、政策評估（年度運行報告）、政策終結（減少開發區、資產轉讓）、政策監督（年度財政報告和審計）等公共政策的全過程。

4.3 研究報告、空間規劃和相關法律法規的協同作用

英國作為規劃立法最早也是規劃體系最為完善的國家之一，其規劃法律的制定和施行通常由前期研究、空間規劃和相關法律法規三者相配合和協同作用。例如在1946《新城法》立法前，政府曾委托若干權威人士和機構對國家建設方針等展開系統研究，其中包括新城的可行性和實施策略；除了《巴羅報告》 《斯科特報告》和《厄斯瓦特報告》這3份重要報告外，1945年成立的新城委員會的研究報告可以說為《新城法》的制定和運作提供了直接依據。

伴隨著《新城法》的實施和幾次修訂，新城的空間規劃內涵也在發生變化，從規模較小的城鎮到具有相當規模的綜合性城市；而大倫敦規劃從區域層面的城鎮發展統籌，既是對《新城法》的落實，也是對相關新城建設的規劃指引。此外，由于二戰后的英國城市重建要同時面對城鎮人口劇增、住房緊張、環境惡化等社會問題，相繼出臺了針對公共住房、綠帶建設、清潔空氣、城市更新等問題的政策或法律，它們與《新城法》相互補充，協同作用于新城建設和運營。

5 對我國新城規劃建設的啟示

我國目前仍處在城鎮化的快速推進階段，為了促進城鎮的有序拓展和高質量發展，在大城市（含超特大城市）的發展中有必要引入新城建設的概念，以優化城市空間發展的格局，并發揮新城作為區域性“節點城市”的功能。從國內外的相關經驗中可以得出如下啟示。

一是新城的規劃和實施要與國家的整體規劃體系相契合。首先，新城作為相對獨立經濟社會實體，其規劃選址及規模、目標等的確定均需要在城市與區域的發展規劃和空間規劃的框架下仔細論證；當新城總體規劃按照法定程序編制和批準后就要嚴格執行，不得隨意調整規劃，更不能因規劃的隨意性而導致新城無序發展或無度擴張。其次，要注重新城規劃的可實施性，要依據有關法律和政策，并在總體規劃指導下，同步編制和實施五年期發展規劃和空間規劃。

二是新城的“新”應具有時效性。與傳統城市相比，新城的“新”體現在其定位和發展目標具有新時代的特定性和高度性，需要有政策手段干預以實現既定的公共政策目標。在建設初期，通常需要高層級政府在住房、產業、土地、財稅等方面給予新城建設相較于中心城區優越的政策支持，以推動新城的快速高效發展；但政策工具要有時效性，在規定的時限后、或在政策目標達成后，優惠政策應該及時退出，或是根據新的條件和政策目標賦予新的支持政策。因而，依據公共政策過程理論，必須要將新城規劃建設納入城市體檢評估運作體系；相關政府部門要就新城的建設進展和財政狀況等向人大提交報告和接受質詢。

三是新城規劃建設和管理的事權要在立法或政策文件中加以明確規定。首先，要明確市政府、區政府、新城管委會和新城開發公司的職能和事權邊界。其次，由于新城所在區一般為土地面積較大、人口密度和經濟發展水平相對較低的郊區，如果新城建設的責任主要是由區級政府承擔，那么在土地出讓金分成、基礎設施建設補助、用地指標分配、項目審批權限等方面要向區里傾斜；市級政府和相關主管部門要多方支持區級主體，從而提升新城建設的動力和效率。

四是根據國家《立法法》的規定，有立法權的地方人大和政府應主動作為，針對新城建設和治理的需要適時制定地方法規和政府規章。由于我國幅員遼闊，各地發展條件差異較大，在難以形成國家統一的新城法框架之前，先行制定新城的地方性法規較為可行。這方面，早在2003年上海市政府就頒布過《上海市臨港新城管理辦法》（地方政府規章），從而為臨港新城的規劃、建設和管理提供了行政立法依據。此外，為了改革探索和試驗，地方還可以根據全國人大的特別授權制定地方性法規。例如2021年6月10日全國人民代表大會常務委員會通過《關于授權上海市人民代表大會及其常務委員會制定浦東新區法規的決定》；這一授權允許上海市人大在制定浦東新區法規時，可以根據浦東改革創新實踐需要，在遵循憲法規定以及法律和行政法規基本原則的前提下，對法律、行政法規、部門規章做出變通規定[21]。

新時代的新城規劃建設，既是為了實現城市—區域的空間發展格局優化，更是為了承載新的政策目標及改革創新實踐，因而需要建構起法制保障體系，并在“依法治國”和“法治政府建設”方面作出表率。