面向管控與操作的色彩規劃實施機制研究
——以上海市臨港新片區滴水湖核心片區為例

袁 芯 江可馨 YUAN Xin,JIANG Kexin

0 引言

2018年，上海市召開實施《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》動員大會提出關于推進落實城市精細化管理的要求，要加強城市設計，加強對城市的空間立體性、平面協調性、風貌整體性、文脈延續性等方面的規劃和管控。城市色彩是城市設計的重要組成部分，對延續城市文脈、提升城市品質、塑造城市精神具有突出作用。

通過對現有文獻研究的梳理歸納，得出一些規劃管理的實踐經驗：在規劃編制管控方面，色彩規劃強調與風貌專項規劃體系相適應，將色彩規劃重要內容融入風貌專項規劃編制中。色彩規劃編制注重其內在的系統性，體現在色彩提取分析、色彩基礎數據庫建立、規劃推薦色彩框架建立和色彩的規劃運用等方面[1]。在色彩管理方面，色彩規劃成果注重與規劃管理的有效銜接。其成果主要應用在兩個方面：一是規劃管理部門向具體地塊提供色彩設計條件的依據，二是對于具體的地塊設計方案的審批依據[2]。

目前，全國正在開展的城市色彩管理工作均處于起步階段，色彩管控從戰略規劃到實施操作的傳導路徑尚不明晰，相關技術規范與管理規定仍在制定的過程中。針對當前城市色彩管理存在的問題，本文在現有文獻研究和國內外實踐經驗的基礎上，結合中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區滴水湖核心片區（以下簡稱“臨港滴水湖核心片區”）正在開展的色彩管理研究，探討如何設置合理、適用、實用的規劃實施機制來指導各層次色彩規劃的研究與編制。尋找色彩管理的突破口與創新點，通過建立規劃管控體系和實施管理指導來保證色彩規劃在實施管理階段的有效性與可操作性，并形成具有前瞻性、時效性的城市治理與公眾教育范本，延展色彩管理的內涵與外延，以期對城市同類地區提供借鑒。

1 實施難點剖析

1.1 法律法規缺乏

目前我國城市規劃體系中，缺少對城市色彩的規劃控制要求。建設部2005年頒布的《城市規劃編制辦法》，在城市規劃編制的內容與要求中鮮少涉及城市色彩控制的內容。其中，城市總體規劃、城市分區規劃都沒有提出城市色彩控制內容的要求；在控制性詳細規劃編制中僅僅“提出各個地段的建筑色彩的設計指導原則”；在修建性詳細規劃編制時，只要求“對建筑、道路和綠地進行統一規劃”。建筑設計標準規范也未提出色彩的相關要求。由于色彩控制的相關成果缺少法定性，實施中缺乏保障，實施力度會大打折扣。同時，色彩規劃缺少設計規范、技術標準的指導。例如，在《上海市控制性詳細規劃技術準則（2016年修訂版）》對重點地區附加圖則的空間管控中，僅要求將歷史風貌地區的建筑色彩作為必選控制指標，其他重點地區作為可選控制指標。同時，該準則僅以“與地區建筑風貌相統一，與周邊環境特征相協調”作為建筑色彩的設計指導原則，管控要求較為模糊。

1.2 管控體系缺項

城市色彩規劃是指對城市各個構成要素所呈現的公共空間相對綜合的色彩面貌進行的設計、管理與實施計劃[3]。這些構成要素包括很多方面，主要有建筑色彩、綠化色彩、公共設施色彩、道路色彩、照明色彩等[4]。但國內色彩規劃的控制要素不全面，普遍聚焦城市街道和建筑，色彩控制要素僅局限于城市建筑外立面、屋頂色及廣告招牌等。此外，色彩管控方面亦存在管控體系缺乏層次性、管控方式忽視彈性等問題。一些國內城市的色彩規劃停留在主色調層面或城市色彩總譜層面，且多以強調控制性的單一管控方式為主，缺少具有針對性、彈性的多層次規劃引導，難以發揮色彩規劃應有的引導作用。

1.3 實施管理困難

在規劃實施中，城市色彩管理缺乏有效可視的管理工具。由于色彩管控不同于開發強度、建筑高度等控制方式，若簡單地將色彩管控納入傳統規劃數據管理平臺，易忽略色彩規劃的可視性與復雜性，難以發揮色彩管控的作用。在成果表達方面，色彩規劃多以專業的控制色譜、配合靜態的意向圖引導為主，難以向使用者提供整體、直接的感官認識，往往令使用者無所適從。

此外，當前的色彩規劃在公眾參與方面大都缺乏行之有效的途徑，且公眾審美存在差異，導致公眾參與的難度較大。大多數城市僅僅在色彩規劃方案編制完成后進行公眾意見征詢，并未在調研、評估初期及編制過程中廣泛吸納公眾意見，導致公眾對于最終方案具有較大意見，大大増加了實施的難度。

2 核心研究框架

2.1 案例經驗借鑒

國際上的色彩規劃可以分為兩種模式：一種是亞洲模式，由政府主導的城市色彩規劃，特點在于其嚴格的管理方式；另一種是歐美模式，強調歷史街區需要嚴格科學的色彩修復，基本以復原為主，而非歷史街區一般不作要求，色彩設計更多地體現在具體地塊的開發上[5]。由于相似的管理制度和文化體系，亞洲模式更適合我國國情。

其中，日本對城市色彩的研究水平在亞洲地區最為領先。因此，本文主要結合日本在色彩規劃與管理方面的長期研究和實踐經驗，形成以“規劃管控體系、實施管理指導、公眾教育理念”為主的核心框架。

2.1.1 規劃管控體系

（1）分層銜接各級法律法規。在總體層面，日本新版《城市規劃法》要求進行城市色彩專項規劃，2004年通過的《景觀法》提出景觀規劃中對色彩規劃的審批辦法和程序；在專項層面，《建筑基本法》要求將色彩專項設計作為建筑設計的最后一個環節，《戶外廣告法》 《戶外廣告條例》等對戶外廣告的色彩作了管控要求。這些法律法規分別明確了城市色彩的控制內容與實施路徑，是規劃執行的有效依據。

（2）納入多元化的管控要素。日本各個城市的色彩規劃普遍對建筑物及戶外廣告提出較為詳細的管控要求。隨著理念的發展，日本逐漸開始關注建筑之外的其他管控要素，包括基礎設施及城市家具等。例如，《奈良市景觀計劃》[6]針對重點地區的鋪地、標識、車站等，分區段制定色彩、材質等方面的要求。

（3）采取剛性與彈性相結合的分類管控方式。日本色彩規劃普遍對各類管控要素的用色范圍進行剛性控制（見圖1）；但針對一些特殊情況會采用彈性管控，例如建（構）筑物的地標作用等。通過明確申報對象的高度和具體規模，引入“色彩面積比”，在定量管控上作了有益嘗試（見圖2）。

圖1 東京濱水景觀地區的建筑色彩范圍Fig.1 Architectural color range of Tokyo waterfront landscape area

圖2 色彩基準控制面積比示意圖Fig.2 Schematic diagram of area ratio of color reference control

2.1.2 實施管理指導

（1）建立層次清晰的管理架構。日本通過中央到地方的垂直執行，結合地方政府層面的橫向展開、多方合作（見圖3），其整體工作架構嚴謹而細致，并且在不同層面均有專門的執行機構確保各項制度得以實施[7]，[8]91。

圖3 日本城市景觀色彩規劃的管理架構Fig.3 Management structure of urban landscape color planning in Japan

（2）實行權責明確的管理模式。在國家層面，由國土交通省下屬的都市/地域整備局依據國家法律制定戰略性的發展計劃，為地方提供工作方向和實施方針。在地方層面，由3個主要機構，即景觀行政團體、景觀整備機構和景觀審議會，對本地區城市的景觀發展提出完整的計劃和要求，并保障后續實施和管理（見圖4）[7]。

圖4 日本色彩規劃主要管理機構的權責一覽圖Fig.4 Power and responsibility of main management organizations of color planning in Japan

（3）建立與實施嚴格的流程制度及懲處措施。在色彩景觀規劃的執行過程中，日本采取“申報制度”（見圖5）、“事前協議制度”（見圖6）和“監督制度”，對建筑物的色彩、材質等進行審核，保證其符合城市色彩規劃的內容。《景觀法》[7]規定了罰則內容，具有真正意義上的強制力，而后日本各地制定的景觀規劃、色彩規劃和導則也都強調了違法處分內容。

圖5 日本城市色彩規劃的申報流程Fig.5 Application process of urban color planning in Japan

圖6 日本城市色彩規劃的事前協議流程Fig.6 Prior agreement process of urban color planning in Japan

2.1.3 公眾教育理念

（1）強調全過程的公眾參與。日本通常會通過各種形式的研討、溝通、征求意見，不斷進行改進和完善，最終形成城市色彩指南，并且將公眾參與融入規劃實施和管理的各個階段。例如，《景觀法》規定在審議階段，景觀規劃必須履行意見聽取會、景觀協商會等有關程序，以確保景觀規劃能夠尊重和反映各方意見①《景觀法》第一章第九條至第十五條：規劃應事先召開意見聽取會等，以充分反映市民意見，并設立有關事務所，以供公眾閱覽。組織“景觀協商會”，協商會的人員可以包括：行政機關、觀光部門、工商部門、農林漁業部門，供電、通信、鐵道等公共事業的團體和部門，市民，以及其他為促進良好景觀的形成而開展各項活動的人。。

（2）注重全民化的色彩教育。為使普通的市民也能看懂規劃，日本通常將色彩規劃導則用圖文并茂、形象易讀、簡潔易懂的表達形式制作成冊（見圖7），并于政府網站公布，可隨時下載。

圖7 濱水景觀地區對戶外廣告的大小和色彩修正示例Fig.7 Example of size and color correction of outdoor advertisement in waterfront landscape area

2.2 實施機制框架

在梳理總結文獻研究與實踐經驗的基礎上，結合上海城市色彩規劃編制與實施管理的實際情況，本文提出兩大色彩規劃實施原則：一是在色彩管控體系方面，應以彈性管控為主，為城市名片的塑造預留多種可能性，以展現城市文化的多元性與活力。二是在實施管理指導方面，應將實施機制納入色彩規劃的全過程，通過對實施問題的解析、規劃可實施性的研判、控制導則的制定以及管理機制的設立，來確保城市色彩管控從規劃層面向實施層面的傳導，從而加強城市色彩實施的監督管理。

以“彈性為主，控制為輔；全程共治，全員共謀”為總體原則，本文形成涵蓋“規劃管控體系、實施管理指導和城市治理范本”3方面的色彩規劃實施機制總體框架（見圖8）。

圖8 色彩規劃實施機制的總體思路Fig.8 General idea of implementation mechanism of color planning

3 實施策略建議：以臨港滴水湖核心片區為例

3.1 臨港滴水湖核心片區色彩規劃概況及總體思路

在《上海市城市色彩規劃》與《關于加強本市城市色彩規劃管理的指導意見（征求意見稿）》的引領下，以更具國際影響力和競爭力的特殊經濟功能區——臨港新片區作為載體，開展臨港滴水湖核心片區色彩專項規劃研究工作。臨港核心片區立足臨港新片區的新定位，尊重臨港新片區的場所精神，通過色彩專項規劃研究提煉并詮釋地域特征，從而加強城市形象與城市風貌的塑造，提升地區的認識度和感知度，并提供城市建設與項目管理的綜合指引，實現規劃引領的前瞻性與機制管理的實效性。規劃重點突出色彩管控的3大實施策略與創新點，即色彩管控“一導則”、色彩管理“一張圖”、色彩教育“一行動”。

3.2 色彩管控“一導則”

突出規劃引領，完善管理依據，對應上海規劃管理體系，將城市色彩管控予以多層面銜接（見圖9），構建分區、分類的規劃管控體系，形成《上海臨港滴水湖核心片區色彩規劃導則》（以下簡稱“《色彩導則》”）。在色彩管控方面，應以“彈性管控為主、控制為輔”，充分釋放城市建設的創造力，以展現城市文化的多元性與活力感。

第一，堅持負面清單管控，明確色彩禁用的條件、禁用的范圍、配色規避情況以及色彩禁用準則、色彩搭配反面案例等（見圖10），成為城市色彩的剛性底線。第二，堅持特征清單管控，對于環境綠化以特征風貌管控為主，突出整體特色，并明確不同生態空間的色彩引導方向、在地植被的特征色使用情況、色彩面積的比例等（見圖11），凸顯生態空間的場所感與體驗感，塑造城市發展的環境基底色，使生態空間為城市形象添色添彩。第三，堅持全面要素管控，涵蓋建（構）筑物、環境綠化、基礎設施、廣告招牌、景觀燈光五要素（見圖12），為城市風貌及公共空間提供規劃引導，以指導城市的高品質發展。其中，建（構）筑物作為城市色彩組成的核心空間要素，應結合建筑功能，關注其外立面（包括構件）和第五立面等公共界面。環境綠化應強調生態優先、因地制宜、凸顯特色。廣告招牌作為城市公共環境的重要組成部分，應兼顧其安全性、美觀性和協調性。基礎設施應從強調功能性向兼顧景觀化升級，體現城市的精致化。設施類型主要包括橋梁、地鐵站廳、過街步行通道等重要交通設施以及街燈、座椅、雕塑、鋪地、公交站點等候廳等街道家具。景觀燈光色彩應形成城市夜晚色彩的總體基調，并與所在區域的功能和建筑風格相協調。

圖10 負面清單管控示例Fig.10 Examples of negative list control

圖11 特征清單管控示例：環境綠化中的色彩面積比Fig.11 Example of feature list control:color area ratio in environmental greening

圖12 城市色彩全要素管控示意圖Fig.12 Schematic diagram of urban color total element control

在完善專項規劃引導管控的思路基礎上，為了有效指導后續規劃建設工作，必須將色彩規劃的管控內容嵌入法定管控工作中。根據規劃區域的特點，界定不同的法定管控手段。

面向城市或是重點區域的色彩管理工作，可參考武漢市、南京市的法定管控方式，制定色彩管理技術規定與應用技術指南，明確色彩分區、推薦色彩與材質、禁用色、相關規劃要求等。目前，在上海市色彩管理的相關標準規定尚未公布前，政策文件是城市色彩管理的重要抓手，用以指導各個層面的色彩規劃與實施管理工作。通過發布“關于加強臨港新片區滴水湖核心片區色彩規劃管理的指導意見”，將《色彩導則》轉化為色彩管理的政策文件，涵蓋管控體系與實施管理等重點內容。管控體系側重完善色彩管理依據，明確管控要求，界定影響城市公共環境色彩的主要空間要素，制定有針對性的管控細則。實施管理側重完善色彩管理制度，落實管理職能部門，加強色彩規劃與實施的流程管理，完善保障監督，以有效落實管理要求。

對于公共活動中心區、重要濱水區與景觀區、交通樞紐地區等單元或街坊的色彩管理工作，可參考《上海市控制性詳細規劃技術準則（2016年修訂版）》中關于歷史風貌區的色彩法定管控方式，將建（構）筑物、環境綠化、基礎設施、廣告招牌、景觀燈光5要素的剛性管控內容納入附加圖則，并制作色彩管理工作手冊。圖則重點展示單元的控制分區與分區特色、色彩使用策略、色彩面積比、色彩禁用的條件、禁用的范圍、配色規避情況及色彩禁用準則等規劃管控內容，并對5要素的顏色使用范圍提供直觀的色彩圖樣，使得色彩管理者通過圖則能夠方便快捷地進行規劃色彩比照。

3.3 色彩管理“一張圖”

基于城市色彩規劃成果，城市規劃管理平臺應新增城市色彩的內容，建立“色彩現狀信息采集→色彩地方數據庫及材質庫管理→數據更新與維護→公眾開放參與”的全過程管理體系。

以《上海市城市色彩規劃》建立的城市色彩分析模型為例，利用街景數據批量分析了全市以街坊為尺度的色彩現狀。不僅可分析建筑色彩，還能分析廣告招牌、城市家具、基礎設施、環境綠化等數10類要素的色彩構成、色調—飽和度—明度統計（HSV統計）、主色調、主題色譜等指標，實現色彩現狀的數據化分析及更新維護的基礎平臺。

圖13 上海城市色彩分析模型截圖Fig.13 Screenshot of Shanghai urban color analysis model

圖14 規劃數據庫色彩管理平臺示意圖Fig.14 Color management platform of planning database

同時，借助地區數據庫的三維平臺，將色彩現狀與規劃方案在三維城市模型上進行可視化表達，并使色彩規劃與設計方案借助動畫形式得以多視角、更直觀地展現。同時，根據城市標準色卡，建立色彩規劃“一張圖”數據庫，并增加錄入建筑材質庫、景觀綠化植被庫、城市家具材質庫等材料數據，形成色彩與材質庫的對應關系，便于后續方案比對，為規劃實施管理和公眾參與提供便捷、準確、直觀的“圖—數—物”結合的技術手段。

3.4 色彩教育“一行動”

堅持公眾參與和政府決策相結合。在色彩規劃審議過程中，實現全程化的公眾參與。在色彩規劃啟動階段完成色彩現狀問卷調查（見圖15），獲取公眾對城市色彩現狀情況的滿意度情況和對未來城市色彩的期望；在色彩規劃推進過程中，組織若干色彩規劃相關論壇或公眾意見征詢會，構建對外開放的交流平臺，校核色彩規劃提出的色彩方案與管控機制；在色彩管控過程中，合理設置色彩審議環節，推進項目的實施建設。

圖15 色彩規劃公眾參與內容示意圖Fig.15 Public participation in color planning

加強全民化的色彩教育，提高管理者等各層級人員的色彩審美水平。將管理的強化外力轉化為有力的內驅力，使規劃更順利地落實。同時，形成若干色彩教育的行動計劃，諸如色彩規劃編制過程中的公眾參與、城市色彩推廣展示活動、城市色彩的公眾教育讀本編寫等。

創新色彩導則的編制內容，加強城市色彩的術語解讀、色彩判斷標準原則及相關工具使用說明（見圖16），傳導城市色彩的基本知識與審美價值。通過標準色卡、對應的材料示意，建立抽象色彩與具體材料的聯系，簡化城市色彩的專業性。色彩導則中，著重加強色彩搭配的實例對比、推薦與不推薦的漫畫簡圖、色彩實景案例的分析等可視化的表達方式（見圖17），用通俗易懂的方式實現公眾的色彩教育，有利于推進公眾參與，提升色彩規劃的公眾價值。使之不僅成為一份面向管理者的色彩管理工作手冊，指導規劃成果日常規劃管理與實施監督，也成為一份面向公眾的教育讀本及地區形象宣傳冊。

圖16 城市色彩公眾教育內容示意圖Fig.16 Public education content of urban color

圖17 實用導則中的可視化表達實例Fig.17 Example of visual expression in practical guide

4 結語

城市色彩管理是城市精細化管理的重要環節，也是實現城市品質躍升的有效路徑。目前，全國各地正在開展國土空間規劃的編制工作，色彩管理研究亦是在探索如何提升國土空間的品質和治理能力，實現城市高質量發展與高品質生活的發展目標。

我國的城市色彩管理還處于起步期。本文主要針對上海臨港新片區進行研究，作為以新建為主的地區，具有較強的典型性，可以為全國類似地區提供借鑒。面對城市更新為主導的地區，還需要進一步探究其實施機制的差異。此外，城市色彩規劃由城市規劃管理部門制定，但其實施和管理還需要更多部門與公眾的共同努力，也需要城市長期的堅持和優化。美好的城市景觀、城市意向、城市品質將促進“城市讓生活更美好”。