從港口城市到綜合性城市
——山東省日照市的發展歷程、動力機制及規劃啟示

李淵文 丁元明 趙 民 LI Yuanwen,DING Yuanming,ZHAO Min

改革開放以來，我國成功實現了從封閉的計劃經濟體制向開放的社會主義市場經濟體制的轉變。由于過去40余年里，中國外貿的實際產生地和對外交流的渠道都集中在沿海[1]106，因此，港口城市實際上是承接這一轉變最重要的載體。同時，港口城市本身具有港口和城市的雙重內涵，政府和市場的作用機制較為復雜。在新形勢下，為應對外部發展環境的不穩定性、充分發揮內需潛力，中央政府提出構建“以國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進”的新發展格局。在這一背景下，港口城市面臨著新的挑戰與機遇。

日照市地處我國山東半島南部，是“依港興市”的典型代表。在過去40余年中，以政府的政策支持和市場機制為雙重動力，以港口和臨港產業為依托，日照市的核心職能不斷強化，城市功能也不斷發育，初步實現了從港口城市向綜合性城市的蛻變。本文首先分析日照市的“港口—城市”發展歷程，其次解析“政府—市場”驅動城市發展的特征及動力機制，最后歸納研究發現并得出規劃啟示。

1 文獻綜述與研究思路

1.1 文獻綜述

港口城市是指以港口功能為城市基本職能，并以港口引領城市發展的一類城市。國內外對于港口城市發展歷程的研究主要以港城關系作為切入點，其中英國地理學家伯德[2]的“通用港口模型（Any-port Mode）”①伯德（Bird）以英國港口為研究對象，依據港口設施的拓展和變化提出港口發展的6個階段。開創了港城空間范式研究的先河，奠定了探究港口發展的基礎理論[3]。在我國，吳傳鈞等[4]12依據港口與城市產業發展的關系演變，將港口城市的發展劃分為初級商港型、港口工業型、多元化型3個階段。盡管國內外學者們對港口城市發展階段的劃分標準各有差異[5-8]，但都認為港口城市的發展歷程具有“明顯的多階段特征”。在港口城市發展的初期，港口建設是驅動城市發展的重要因素，這一階段城市對港口的依賴性較強；隨著臨港工業在港口城市的集聚和城市產業的多元化發展，港口與城市的互動作用不斷增強。此后，港口因素固化為一種內生要素和基礎條件[9]，城市功能更趨向于多元化發展[10]，即城市“自增長效應”②城市自增長效應指城市發展到一定水平以后，其本身的規模通過循環和積累，就能促使城市繼續發展，這是一種類似于慣性的機制[4]10。逐漸增強。

從長周期看，港口城市的“城市屬性”將成為其根本屬性，因其發展歷程不僅體現在港城關系方面，也體現在其他發展要素為城市帶來的變化上[11]。

1.2 研究思路

基于上述分析，針對港口城市發展歷程的研究既需考慮到港口功能的特定性，并將其作為獨立的因素加以研究，同時也要關注港口城市本身具有的城市屬性，進而將其他層面的發展要素也納入研究框架。此外，在我國從計劃經濟體制到市場經濟體制的轉型背景下，需要對港口城市發展的政府和市場兩大驅動力加以解析，包括在不同階段的作用機制及互動關系。

因此，本文首先梳理日照“港口—城市”發展歷程，包括港口、經濟、空間和管理體制4個層面，以期把握日照市城市功能演進的總體特征；其次將港城的互動分析置于政府和市場驅動力的作用之下，以揭示“政府—市場”力量在日照市的功能演進中的各自作用及階段性特征，并綜合闡釋港口城市演化為綜合性城市的動力機制。最后歸納研究發現，探討可得出的啟示。

2 日照市的“港口—城市”發展歷程分析

日照市歷史悠久，但其快速發展是在國家施行改革開放政策以后。為全面地把握日照市的城市發展脈絡，認知其40余年來的功能演進特征與發展趨勢，筆者調研梳理了日照市港口、經濟、空間和管理體制等4個層面的變化。總體上看，日照市的發展呈現出明顯的階段性特征，其關鍵節點分別為1989年地級日照市的設立、2004年日照市兩區兩縣框架的確立，以及2015年疏港線瓦日鐵路的常態化運營。各階段的城市功能特征與港口、經濟、空間、管理體制等4個層面的關系，以及港城關系特征如圖1所示。

圖1 日照“港口—城市”發展的各階段特征總結Fig.1 Summary of the characteristics of Rizhao "port-city" development in different stages

2.1 第一階段（1978—1989年）：依港建設，城市功能尚不發育

1978年，國家決定在山東石臼所地區建設全國最大的煤炭出口深水碼頭。1982年，石臼港③1992年，原“石臼港務局”改為“日照港務局”。2002年8月，日照港和嵐山港均下放日照市管理。2003年5月，原日照港務局和嵐山港務局企業部分聯合重組，成立日照港（集團）有限公司。（現為日照港，下同）煤炭碼頭動工興建，并于1986年開港運營。同年，疏港線兗石鐵路開通，串聯起石臼港和山西南部煤炭資源富集區，為港口和日照帶來廣闊腹地。

伴隨著石臼所逐步發展為臨港配套服務區，日照的城市空間結構由原來依托老城區單中心發展的格局（見圖2a），轉變為港口與城市之間沿著兗石鐵路相向發展的格局（見圖2b）。同時，為適應港口的建設和管理需求，日照的城市行政級別不斷提升——1984年，石臼所成立臨沂行署石臼港辦事處，與日照縣分署而治；1985年，撤銷日照縣和石臼港辦事處，改為縣級日照市，由臨沂地區代管；1989年，日照市升級為地級市。但這一階段，日照的產業結構仍以第一產業為主（見圖3），交通運輸業和工商貿業有了初步發展，整體而言城市功能尚不發育。

圖2 日照城市空間結構演變圖Fig.2 Evolution of urban spatial structure in Rizhao

2.2 第二階段（1989—2004年）：工貿型港口城市逐步形成

1989年地級日照市設立后，港口和城市都進入新的發展階段。石臼港相繼建成多個泊位，逐漸由最初的煤炭單一輸出港轉變為以煤炭輸出為主，兼營礦石、油品、水泥、糧食、木材等運輸的散雜貨運輸港（見圖4），港口貨物吞吐量大幅提高，成為山東省第二大港口。良好的港口條件相繼吸引了國內外多家糧油企業、漿紙企業、石化企業和鋼鐵企業落戶日照（見表1），以鋼鐵、石化、農副食品加工和漿紙產業為主的臨港工業發展初步崛起，城市的第二產業主導地位也得以逐步確定（見圖3）。

伴隨港口和城市產業經濟的發展，日照市的城市擴容提上日程。1992年成立東港區；同時，原屬臨沂地區的莒縣和濰坊市的五蓮縣劃入日照市，日照市的轄區范圍大幅擴展（見圖2c）。2004年，嵐山辦事處撤銷，設立嵐山區；至此，日照市形成兩區兩縣的區劃格局。在中心城區，老城區和石臼港配套服務區相向拓展、逐步相融，而新市區的建設則帶來城市功能從內陸向沿海地區的延伸。2003年后，伴隨著鋼鐵項目落戶嵐山區，日照市區逐步形成“雙港雙城”的空間格局（見圖2d）。

總體而言，這一階段臨港產業伴隨港口發展而興起，城市工業體系初步構建并帶動商貿業的發展，日照市逐步成長為工貿型港口城市。

2.3 第三階段（2004—2015年）：工業和濱海旅游雙輪驅動

2004年后，日照市進入城市快速發展期。伴隨著礦石、原油等一批大型深水專業化泊位相繼建成投產，港口規模極大提升，并逐漸從以煤炭輸出為主的散雜貨運輸港發展為以礦石、煤炭、油品運輸為主的大宗貨物轉運樞紐港（見圖4）。鋼鐵、石化、農副食品加工和漿紙等臨港產業利用港口及貨種優勢而迅猛崛起，并帶來下游若干制造業的快速發展（見圖5），臨港產業的鏈條式發展特征已經顯現。

同時，日照市的旅游業在這一階段也迅速壯大，2005、2006年連續兩年世界帆船錦標賽和2007年全國水上運動會的承辦，極大地提升了日照市的知名度，“水上運動之都”成為日照市的響亮品牌。自2004年起，旅游業占GDP比重不斷增加（見圖6），逐步成為其拉動經濟增長的重要支柱產業。

圖6 1999—2019年日照市旅游收入及占GDP的比重Fig.6 Rizhao tourism income and its proportion in GDP in 1999-2019

整體而言，這一階段日照市經濟呈現臨港工業和旅游業雙輪驅動的特征，二、三產業同步發展（見圖3），由工貿型港口城市成長為工業和濱海旅游城市。但快速工業化和城鎮化也帶來一系列新的問題和挑戰：一是中心城區快速擴張（見圖2e），建設用地增長速度遠超規劃預期④《日照市土地利用總體規劃（2006—2020年）》規定，2005—2010年日照全市新增建設用地控制在3 086 hm2以內，到2020年全市新增建設用地控制在7 703 hm2以內。日照市土地利用變更調查數據顯示，至2010年，全市新增建設用地規模達5 388.52 hm2，已超過2010年的控制指標，而2020年的用地控制指標也在2012年就已經被突破。，土地利用較為粗放；二是疏港鐵路對城鎮生活空間造成割裂，港城空間矛盾日益凸顯；三是臨港工業的發展擠壓了其他城市功能的發展空間、環境負荷不斷增大，城市產業結構優化勢在必行。

2.4 第四階段（2015年至今）：多功能綜合性城市的轉型培育

2015年以來，在國內外經濟環境發生巨大變化的形勢下，日照市也進入轉型發展期，產業結構不斷優化（見圖3）。其中，2014年底通車的疏港線瓦日鐵路為日照的港口和城市轉型發展提供了重要支撐。依托瓦日鐵路，日照調整了集疏港運輸線路，并逐步將大宗散貨作業功能全部調整到遠離城區的南部，由此緩解了疏港鐵路對城區的割裂，為城市的發展釋放出巨大的空間。瓦日鐵路的常態化運營和原油碼頭的連續建成投產⑤截至2019年，日照港已建成投用3座30萬t級原油碼頭，油品接卸能力超過6 000萬t，躋身全國前3位。目前在建的第4座30萬t級原油碼頭建成投產后，日照港油品年通過能力將達1億t以上，日照港大碼頭、大罐區、大管線的優勢將更加顯著。，使得日照港的大宗貨物運輸功能持續強化（見圖4），從而在國家能源和原材料運輸的總體戰略格局中的作用愈加凸顯。

圖3 1978—2019年日照市三次產業結構變化Fig.3 Three industrial structure changes in Rizhao in 1978-2019

圖4 1986—2019年日照市港口貨物吞吐量和分貨類吞吐量占比情況Fig.4 Port cargo throughput and the proportion of different cargo throughput in 1986-2019

同時，在全國不斷深化供給側結構性改革的背景下，日照市逐步淘汰了落后及過剩產能，汽車、石化、農副食品加工業的工業產值相應走低（見圖5）。在全國經濟轉型和鋼鐵去產能的背景下，山東省對鋼鐵產能進行重新配置；日照市被確定為鋼鐵產業集聚地，自2016年起迅速擴產，鋼鐵成為日照首個千億級產業。至2019年，鋼鐵、石化、汽車、農副食品加工和造紙5大臨港產業總產值約占日照市規模以上企業工業總產值的80.00%，其中鋼鐵產業占比達47.06%。

圖5 2005—2019年日照市5大臨港產業總產值及占規模以上企業工業總產值比重Fig.5 The total output value of the five major port industries and the proportion in the total industrial output value of enterprises above the designated scale in Rizhao in 2005-2019

在注重傳統重化工業優化發展的同時，這一階段日照市亦注重高端裝備制造、新一代信息技術、生物醫藥、新材料等新產業的培育和發展；對城市服務功能的發展也加大了力度，2018年提出打造“（石臼灣）中央活力區”的設想，旨在為城市新產業、新業態提供優質的發展空間。這些都是日照謀求新時代內涵式、多功能、綜合性發展的重要舉措。

2.5 小結

改革開放以來，日照市的發展經歷了多次蛻變，已經初步從港口城市邁向多功能綜合性城市。但目前日照市的經濟發展仍過于倚重港口和臨港產業，尤其是鋼鐵等重基礎工業的占比很高。這既給城市帶來活力和經濟的高增長，同時也造成對城市空間資源和生態環境的壓力。

此外，城市功能發育不全亦不利于發揮城市區域職能。參考基于人口流[12]、貨物流[13]、經濟流[14]的城市網絡分析方法，對日照市在區域城市體系中的地位進行識別（見圖7）。可以發現，日照市在區域城市體系中仍處于弱勢地位，尚未能發揮承北啟南的重要中繼節點作用，其背后是要素集聚及輻射能力都較為有限。由此可見，日照市從“港口城市”到“綜合性城市”的深刻嬗變仍然任重道遠。

圖7 基于人口流、貨物流和經濟流的日照“城市—區域”網絡關聯圖Fig.7 Rizhao "city-region" network connection based on population flow,freight flow and economic flow

3 日照市的“港口—城市”發展中的“政府—市場”作用解析

3.1 “政府—市場”動力組合的階段性特征

從前述分析可以看到，港口在日照城市功能演進過程中的作用舉足輕重。1978年至今日照的歷次發展及轉折都與港口有著直接關系。盡管日照市已經從單一的港口城市初步邁向多功能綜合性城市，但港口功能依舊是支撐城市發展和轉型的關鍵因素。因此，在探究“政府—市場”動力組合的階段性特征時，仍需十分重視辨析港口的作用。

3.1.1 第一階段（1978—1989年）：中央政府主導，本地市場尚未發育

改革開放后，日照的發展最早由中央政府的決策和投資所驅動。1978年黨的十一屆三中全會為整個國家的改革開放事業帶來重大轉機。為適應國際船舶大型化發展趨勢和國家能源運輸需求，1978年的國民經濟發展綱要提出在魯南、蘇北等海岸地帶加快建設深水大港等國家層面的重大議程，并最終決定在石臼所建設煤炭運輸深水碼頭。1979年，國家交通部成立石臼港工程籌建處，直接管理石臼港的規劃建設。1980—1988年間，來自中央的投資占日照全民所有制單位投資的75.10%，其中1983年、1984年投資最多，主要用于港口和鐵路建設⑥該數據來源于1994版《日照市志》。。

在來自中央政府的政策和資金支持下，石臼港啟動建設，由此也為日照注入城市發展的初始動力。為配合港口和鐵路的建設，日照的行政級別不斷提升，城市空間不斷拓展。但由于當時整體國民經濟社會的發展水平還較低，市場化改革還處在探索階段，日照本身的城市功能也未發育；在本地市場需求對城市發展的推動作用十分有限的情形下，當時的日照尚難以依托港口建設而快速崛起（見圖8）。

圖8 1978—1989年日照城市發展動力示意圖Fig.8 Driving force of city development in Rizhao in 1978-1989

3.1.2 第二階段（1989—2004年）：中央和省級政府主導，市場機制開始顯現

伴隨著港口的發展，日照市狹小的城市空間和縣級政區與大港口、大目標之間的矛盾日益凸顯。為解決這一問題，國務院于1992年批準了山東省政府關于日照市設區帶縣的行政區劃調整申請，從而為日照市的產業和城市發展提供了空間和體制保障。同時，伴隨著改革開放的深入推進，國家進一步擴大了沿海開發的范圍⑦1988年，為貫徹落實沿海地區發展外向型經濟的戰略設想，進一步改善投資環境，國務院下發了《關于進一步擴大沿海經濟開發區范圍的通知》，新劃入沿海經濟開放區的共140個市、縣，其中包括日照市。。在這一背景下，山東省政府于1989年批準設立日照出口加工區，為港城經濟互動發展提供了重要的空間載體和政策平臺。1991年，日照出口加工區經日照市委決定更名為日照開發區；2002年，經省政府批復更名為日照經濟開發區。港口條件和開發區的政策優惠使得日照經濟開發區成為國內外投資的熱土，吸引了包括冶金、石化、糧油、漿紙、能源在內的一大批工業項目。2002年中央和山東省政府將港口管理權下放至日照市后，港口及臨港產業發展的潛力進一步釋放。

在中央和省級政府的政策引導下，日照市政府通過實施“工業帶動”“工業強市”等城市發展戰略，引導固定資產投資集中于第二產業，有力推動了日照市的工業發展。同時，在行政區劃調整后，為了滿足空間發展的管控需求，日照市政府曾組織編制了兩版城市總體規劃，分別于1989年和1994年獲批并實施。

在1989版總規的引導下，日照市于1993年開啟了新市區的規劃建設，由此實現了城市空間由內陸向沿海地帶的拓展。此舉也為日后沿海岸線發展濱海旅游業創造了空間條件。在1994版總規的引導下，港口和臨港工業區繼續擴大，老城區的生活居住用地跨越兗石鐵路，在港區周邊進行布局。同時新市區繼續向北擴展，城市功能也逐步建設完善。

總體而言，中央和省級政府的政策指引和重大決策仍是這一階段推動日照城市發展的主導力量；與此同時，市級政府的作用也大為增強，基于市場機制的港城經濟互動效應初步顯現（見圖9）。

圖9 1989—2004年日照城市發展動力示意圖Fig.9 Driving force of city development in Rizhao in 1989-2004

3.1.3 第三階段（2004—2015年）：市場機制主導，地方政府為輔

2004年以來，在國家改革開放進一步擴大、宏觀經濟持續向好，以及日照港成功改制的背景下⑧同注釋③。，日照市的市場主體活力持續加強。在市場機制的作用下，日照市的港口規模不斷擴大，運輸貨物種類持續增多，鋼鐵、石化、農副食品加工、漿紙、汽車產業、汽車制造業等臨港產業在港口優勢的支撐下持續壯大。伴隨著城市經濟的快速發展，城鎮化和人口市民化的進程加快；城市的區域地位不斷上升，同時也為日照市旅游業的發展帶來強勁動力。為適應不斷擴大的旅游市場需求，日照市政府實施了相應的規劃建設，提供諸多公共產品，有力推動旅游產業的發展壯大。

城市經濟的快速發展和城鎮化進程的加快對城鎮空間供給不斷提出新的訴求。2004年，為適應經濟社會發展的長遠趨勢，日照市政府組織編制了新一輪城市總體規劃。在該版總規的引導下，日照市逐漸形成雙港雙城聯動發展的空間格局，主城區和嵐山城區的空間規模進一步增大。但在快速的城市空間拓展中，港城空間的結構性矛盾也日益凸顯。

總體而言，這一階段的市場力量不斷增強，市場機制成為配置空間資源的內在驅動力；為適應城市的經濟社會和空間發展需求，市級政府的作用也不斷加強（見圖10）。

圖10 2004—2015年日照城市發展動力示意圖Fig.10 Driving force of city development in Rizhao in 2004-2015

3.1.4 第四階段（2015年至今）：省級、市級政府與市場機制共同主導

受國際貿易形勢變動等因素的影響，日照市進出口貿易在經歷2009—2014年的快速增長后，于2015年呈現震蕩下滑（見圖11）。與同為山東省沿海港口城市的青島、煙臺、濰坊等相比，此次日照受宏觀市場需求變動的影響更大（見圖12）。這與日照市進出口貿易主要為鐵礦石、大豆、煤炭等大宗商品有一定關系，同時也與以鋼鐵等臨港重工業為主的城市產業結構有關。為適應新的發展要求，并緩解上一階段城市快速發展過程中產生的矛盾，山東省政府和日照市政府響應國家的宏觀政策導向，積極推動城市的內涵式、多元化和綜合性發展。

圖11 2008—2019年日照市進出口情況Fig.11 Import and export situation in Rizhao in 2008-2019

圖12 2008—2019年山東省各城市進出口總額Fig.12 Total imports and exports of each city in Shandong Province in 2008-2019

在空間發展方面，2015年1月《日照港石臼港區規劃調整方案》獲交通運輸部和山東省政府聯合批復。同年，日照市政府組織修編了城市總體規劃。在港口規劃調整方案和城市新總規的共同指引下，日照實施了“海龍灣”生態修復、石臼港區“東煤南移”等工程，并憑借港口的轉型發展推動城市空間的局部重構，以便為城市的多功能綜合性發展提供所需空間載體。在空間項目實施的過程中，日照市采用政府投資引導、社會資本參與融資等模式，堅持市場化運作，市場機制的作用愈發凸顯。

在經濟發展方面，日照這一階段的鋼鐵產業發展得到省級政府的強力支持。根據《山東省先進鋼鐵制造產業基地發展規劃（2018—2025年）》，日照被定位為山東鋼鐵產業結構調整的戰略性地區，未來全省8 000萬t鋼鐵產能將有4 000萬t布局在日照市，日照市將成為山東省鋼鐵產能布局最為集中的城市。在強化鋼鐵產業發展的同時，市級政府亦頒布了一系列政策，以推動日照傳統產業的轉型和新興產業的培育。如提出“12+1”產業轉型升級方案⑨“12+1”產業轉型升級方案包括《日照市鋼鐵及配套產業等十個產業轉型升級實施方案》《日照市漿紙包裝印刷產業轉型升級實施方案（2017—2021年）》《日照市糧油食品產業提升計劃（2017—2021年）》，以及《日照市物流業轉型升級實施方案（2017—2021年）》。及打造“（石臼灣）中央活力區”等。

總體而言，這一階段日照市的城市轉型加快，并初步邁向多功能的綜合性城市。在這一階段，省級和市級政府的政策導向和市場需求共同成為推動日照轉型發展的主導力量（見圖13）。

圖13 2015年以來日照城市發展動力示意圖Fig.13 Driving force of city development in Rizhao since 2015

3.2 “政府—市場”動力機制的綜合闡釋

1978年以來，我國逐漸從封閉的計劃經濟體制轉變為對外開放的社會主義市場經濟體制。伴隨著這一進程的是來自全球化和城市化加速發展的壓力和需求，進而產生回應這種壓力和需求的體制和制度的調適[1]126。日照港口城市的誕生和初步發展成為綜合性城市正是在這一背景下發生的。

改革開放初期，日照城市發展的直接動力來源于中央政府主導下的石臼港煤炭運輸深水碼頭建設，而中央政府的政策供給和資金支持則緣于和順應了國內外供需市場的客觀需求。此后，在國家不斷深化改革開放、國民經濟整體向好的同時，經濟全球化深入發展，國內和國際市場呈現出大循環的局面。為適應國際形勢和國家及區域發展需求，在中央政策的引導和支持下，山東省政府通過設立經濟開發區、調整鋼鐵產業結構布局，以及推進行政區劃調整等政策手段，極大促進了日照市港口和臨港產業的發展壯大。

為落實上級政策，同時滿足城市發展需求，日照市級政府以城市發展戰略和城市總體規劃為主要政策手段，引導和調控城市發展。1985年縣級日照市建立以來，日照市本級政府實施了“港為城用，港依城興”（1985年）、“工業帶動”（1992年）、“港口立市，工業強市，科教興市，生態建市”（2001年）、“生態立市，工業強市，旅游富市，開放活市，人才興市”（2016年）等城市發展戰略，其政策目標經歷了從保障和依托港口建設，到促進臨港產業發展，再到謀劃多功能綜合性發展的深刻轉變。在此期間，日照市編制實施了5版城市總體規劃，通過空間規劃及配套政策，為城市功能發展和完善提供了有效的空間載體。尤其是在2015年以來，為解決城市產業和空間發展中積累的深層次矛盾，日照市委市政府采取有力措施引導城市內涵式、多元化和綜合性發展。

總體而言，在日照市的城市發展歷程中，“政府—市場”動力機制呈現以下特征：中央和省級政府的政策供給主要站位于應對國際形勢和國家及區域發展需求；優質岸線和港口是國家的重要戰略資源，因而是中央和省級政府的關注重點；同時，港口建設和臨港產業的戰略布局也為地方發展帶來眾多機遇。市級政府的政策制定一方面關注上級政府政策目標的落實，另一方面亦主動謀劃城市功能發展，以服務于民生，并減少因過于倚重港口和臨港重工業產生的風險和局限性。由此可見，上級和下級政府之間的目標是統一的，但也存在重心和內涵的差異；地方政府的發展戰略和政策制定，首先是落實國家和省級戰略，同時也注重謀劃地方的優化發展和長遠發展。

從政府和市場間的關系來看，政府的作用具有先導性和平衡性，市場機制具有伺機性和自發性，兩者相互反饋和相互決定。在日照市這樣的港口城市發展過程中，政府的決策、政策框架和基礎設施投資具有先導作用；市場主體則會伺機進入，但其自發性亦必定會導致種種失衡，這時政府的有形之手就要發揮平衡供需的作用。政府和市場的互動作用機制共同構建起日照市當前以港口和臨港產業為核心，并趨于綜合發展的城市功能體系（見圖14）。

圖14 “政府—市場”動力機制示意圖Fig.14 Schematic diagram of "government-market" driving mechanism

4 結論與啟示

4.1 主要結論

日照市是因其建港條件而在中央政府的決策下誕生的港口城市。1978年以來經歷了“港口建設、依港建市—工貿型港口城市逐步形成—臨港產業和濱海旅游雙輪驅動—多功能綜合性城市培育”的城市功能演進歷程。盡管當前日照市很大程度上已進入依靠內生動力的“自增長效應”發展階段，但港口功能和臨港產業仍然是城市發展和轉型升級的重要引擎。總體而言，日照市已經初步實現了從港口城市到綜合性城市的嬗變，但城市功能尚不完善，具有核心競爭力的綜合性中心城市培育仍是一項長期任務。

在日照市的城市功能演進歷程中，政府和市場是雙重主導力量，其相互關系曾多次演變。改革開放初期，其港口建設由中央政府的決策和投資所驅動，在此后的港口和城市建設中，呈現政府政策和運作主體的層級下移和市場機制不斷強化等特征。尤其是2015年以來，省級和市級政府的政策導向和市場需求共同成為推動日照市轉型發展的關鍵力量。為適應新時代經濟發展的國內與國際雙循環格局，中央和省級政府極為重視港口和臨港產業的戰略性布局，這為日照市帶來重大的發展機遇，市場主體也隨之積極響應。與此同時，若長期過于倚重港口和臨港重工業亦有其局限性并隱含著風險。因此，日照市級政府在落實國家戰略和發揮城市的區域職能的同時，通過地方發展戰略和空間規劃來引導多元產業發展并推進城市功能結構優化。這是把新發展理念貫徹于地方發展實踐、并構建新發展格局的具體體現，也是提高城市發展韌性、滿足人民福祉的科學路徑和必然選擇。

4.2 若干規劃啟示

日照市是從單一功能逐步轉向多功能綜合性城市的典型代表，從中可汲取以下規劃啟示。

其一，對于城市功能的謀劃首先要落實國家和省級戰略部署，同時也要注重地方發展和滿足民生訴求。港口、能源等重大項目的建設，以及某些重型裝備產業的布局等，關系到國民經濟發展和國家安全的戰略性利益，這必定是中央和省級政府關注的重點。市縣的經濟社會發展規劃和國土空間規劃要落實好國家和省級戰略部署，同時也要注重地方發展和滿足民生訴求，推進產業功能的適度多元化發展。

新的國土空間規劃體系強調國家戰略的傳導和落實，遵循“自上而下、上下聯動”的原則。實踐表明，“上級要求”與“下級訴求”是辯證統一的關系：例如，若是沒有國家和區域的重大基礎設施支撐，地方經濟社會發展就會嚴重受限；若是城市功能不完善、民生難以保障，城市的區域職能發揮也會受到嚴重影響。尤其是對于“港城”“煤城”“油城”“車城”這類從單一功能發展起來的城市而言，其經濟社會發展戰略和國土空間規劃的制定，首先是承擔自己在國家和區域中的基本職能；同時始終要注重空間資源開發與保護的關系，秉持“科學發展觀”和“以人民為中心”的理念，不斷提升城市的發展質量，在承擔國家和省所賦予的重要使命的同時，不斷完善城市綜合功能及增強城市發展的韌性。

其二，對于空間發展要有長遠眼光，既要節約集約、又要留有彈性。在一些城市的發展歷程中，由于早期發展緩慢，用地預留不足，區域性協調欠缺，進入快速發展階段后就會顯現出諸多困境。對于港口城市，既可能產生城市內部“港—城”空間的使用矛盾，也可能產生與周邊地區的空間開發矛盾。以日照市為例，盡管其擁有世界級的陽光海岸帶，特別是被譽為中國第一的金沙灘，但由于長期偏向于港口建設和產業布局，市域人工岸線占比已經達到50%以上；在全市自然岸線保有率不斷降低的同時，生活岸線的數量和質量均在下降。同時由于地方發展缺乏區域協調，導致日照市北部的陽光海岸帶與青島董家口港的功能布局存在一定沖突，日照市南部的嵐山臨港產業基地與臨沂經濟開發區的空間拓展也存在矛盾。

日照市的案例再次表明，對岸線等空間資源的早期粗放使用將產生長期后果。因而在國土空間規劃的編制中，對于市縣的功能謀劃和空間發展必須要有長遠眼光，要堅持節約集約使用空間資源，又要為未來的發展留有充分的彈性空間；同時還要切實貫徹區域協調發展戰略，以城市與區域的整體可持續發展為目標。

其三，科學研判發展前景，不盲目追求多元產業發展及向綜合性城市轉型。對于日照市而言，從港城邁向多功能綜合性城市具有必然性。這既是城市發展的愿景，同時也具備較充分的條件。但并非所有的單一功能城市都可以轉型為多功能綜合性城市，如依托油田資源發展起來的新疆克拉瑪依市，因受限于地理區位和資源稟賦，發展多元產業和打造綜合性城市的難度極大，但可以聚焦若干核心功能、建設北疆專業化中心城市。再如依托于岸線和港口得到快速發展的舟山市，因其陸域面積和人口規模都十分有限，亦是適宜建設具有核心競爭力的專業化城市。總之，城市發展的目標愿景要基于科學研判，要與客觀條件相對應；在新時代的發展中，各個城市都要注重區域合作，并通過都市圈一體化發展等途徑來實現規模效應和完善城市服務功能。

其四，在城市功能培育中，政府要積極引導、適時干預，以引導資源的有序和高效配置。日照市的經驗表明，在城市功能的發展演進歷程中，各級政府均有其重要作用，政策和公共資源供給要針對市場發育階段及客觀訴求。隨著市場經濟的不斷發展，市場機制終將發揮資源配置的決定性作用；但市場力量具有缺陷和盲目性亦不容質疑，這也是導致空間資源配置矛盾頻現的重要原因。因此，在城市發展和功能培育中，政府要積極施以規劃引導、適時進行政策干預，以克服市場的低效，保障資源的合理配置，促進城市與區域的高質量發展。此外，政府既要重視城市的基本職能，確保城市產業經濟部門的穩定運行；同時也要致力于提升城市的社會發展水平和治理能力，并促進城市各項功能的協調和可持續發展。

（致謝：對參與相關研究課題的日照市自然資源和規劃局、上海同濟城市規劃設計研究院有限公司和同濟大學建筑與城市規劃學院的有關領導、專家和研究生表示感謝。）