從年度體檢到動態把脈：城市體檢評估的常態化、智能化路徑

陸 佳 馮玉蓉 張耘逸 LU Jia,FENG Yurong,ZHANG Yunyi

0 引言

規劃實施評估是實現規劃全周期閉環管理、支撐規劃動態調整維護的重要工作。為探索建立國土空間規劃實時監測、定期評估和動態維護的城市體檢評估機制，科學評估城市發展運行體征和規劃實施成效，提升空間治理水平，我國北京、上海、廣州等試點城市在全面推進國土空間規劃編制工作的過程中，結合地方實際情況分別開展了國土空間規劃城市體檢評估（以下簡稱“城市體檢評估”）的實踐探索工作。在各地實踐的過程中，暴露出基礎數據保障、評價規則確定、實時監督實現、決策指引提供等方面的難點和挑戰。本文嘗試從信息化角度，提出城市體檢評估的常態化、智能化路徑，支撐建立從結果型“年度體檢”到過程式“動態把脈”的國土空間規劃定期評估和動態維護制度。

1 新時期城市體檢評估工作的必要性及新要求

改革開放以來，中國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，截至2020年，城鎮化率已超過60%。但城市規模擴張與資源環境承載力不適應、城鎮建設“重物不重人”等現象也普遍存在，導致人口過度集聚、空間無序開發、公共服務配套不足、城市文化與特色缺失、應對風險能力有待提升等一系列城市病[1]和城市問題[2]。突出的城市問題已成為降低經濟社會運行效率、制約城市可持續發展、影響人與自然和諧共生的重要障礙[3]。通過城市體檢評估來主動尋找問題和短板，系統性地研究城市空間格局演變過程中的城市病典型癥狀誘發因素、城市病診斷分析及其風險預估，為政府精準施策提供技術支撐，成為城市問題和空間治理研究的重要方向。

自2015年中央城市工作會議以來，習近平總書記多次提出“建立城市體檢評估機制”①在2015年12月中央城市工作會議上，習近平總書記提出要“建立城市體檢評估機制”；2017年2月24日，習近平總書記視察北京工作時提出：要堅決維護總體規劃嚴肅性和權威性，健全規劃實時監測、定期評估、動態維護制度，建立城市體檢評估機制。。2019年5月，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確要建立健全國土空間規劃動態監測評估預警和實施監管機制，建立國土空間規劃定期評估制度。2021年6月18日，自然資源部正式下發《國土空間規劃城市體檢評估規程》，要求每年開展國土空間規劃城市體檢評估工作，從安全、創新、協調、綠色、開放、共享6個維度對城市發展體征及規劃實施成效定期進行分析和評價，落實和完善“一年一體檢、五年一評估”的常態化規劃實施監督機制，建立健全規劃實時監測評估預警體系。2021年10月21日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推動城鄉建設綠色發展的意見》，為推動城鄉建設綠色發展，城市體檢評估制度作為其中一種創新工作方法被列入文中：通過建立健全“一年一體檢、五年一評估”的城市體檢評估制度，強化對相關規劃實施情況和歷史文化保護傳承、基礎設施效率、生態建設、污染防治等的評估，制定城市體檢評估標準，將綠色發展納入評估指標體系[4]。

綜上可見，建立常態化規劃實施監督機制，對城市發展體征及規劃實施效果進行定期分析評價、及時診斷國土空間治理中存在的問題和短板、加強規劃實施的監督考核問責、促進規劃動態調整完善有著重要的意義，是提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平、實現城市高質量發展的重要舉措[5]。全新的時代背景也對城市體檢評估工作提出新要求。

1.1 回應不同層面的關切

城市體檢評估工作需服務和滿足國家、城市、街道社區等不同治理層次的需求。國家層面，體檢評估結果應聚焦國家戰略，服務政策落實；城市層面，體檢評估應把握規劃實施過程中的關鍵問題和核心變量，為城市治理做好指引；街道社區層面，體檢評估應體現以人為本，關注不同人群的生活體驗，精準定位治理短板，提升規劃建設服務居民需求的能力。

1.2 實現規劃過程動態監測評估

新的國土空間規劃體系要求建立面向規劃全過程的監督評估實施機制。在新時代的發展要求和技術條件下，城市體檢評估應更加注重過程評估、關注指標實時監測、重視反饋優化實施，需通過動態監測，關注實施中的核心問題和影響實施的關鍵變量，形成“分析實施結果的偏差和原因—評估調整規劃措施和配套政策—反饋優化階段性規劃目標”的動態循環反饋。

1.3 面向實際應用提供有效支撐

一個有效的城市體檢評估一定要能用、管用、好用[6]2，需要兼顧不同空間層級、不同專項問題和不同人群，評估的成果體系也一定是綜合評估為主、專題評估為輔。從實際應用角度，城市體檢評估需要根據不同的面向對象，動態調整提供的成果表達形式，例如，為政府單位提供宏觀決策參考信息，為相關專業部門和市場主體提供必要的專業信息，為社會公眾提供易懂易記的通識表達信息等。

2 城市體檢評估工作的難點與挑戰

2.1 各地城市體檢評估創新實踐

北京、上海、廣州、重慶結合各自地方規劃管理和實施情況，在城市體檢評估工作中進行了各具特色的創新實踐，為其他城市的體檢評估工作提供新思路。

北京市城市體檢評估上接規劃編制、任務分解，下連督查問責，評估結果反饋各個環節，是新版總規統籌實施機制的重要組成部分。其通過建立“一年一體檢、五年一評估”的常態化機制，把以前被動、靜態、探究結果的中長期評估變為主動、動態、探究機制的年度體檢，可以更好地發揮規劃對城市發展的戰略引領和剛性管控作用。在具體操作層面，其以各區各部門每年3月底報送的上一年度的城市體檢數據信息為基礎，結合國民經濟社會發展數據、規劃實施管理數據、地理國情普查數據和城市運行大數據，建立形成多源數據互為補充、互為校驗的數據庫[6]2。在數據庫的支撐下，采用多層次、多維度、全要素、多主體、重思辨、可驗證的技術方法強化體檢方法的科學性。體檢評估過程中，其面對不同的報告對象，可形成不同的重點內容和形式，為政府精準施策提供了有效支撐[7]。

上海市按照國務院批復“上海2035”的要求，以建立監測、評估和動態維護機制，實現總規實施全過程、常態化和制度化管理為目標，對“上海2035”的實施情況開展年度監測和五年評估，剖析重點問題與原因并提出策略建議。目前已開展的總規實施年度監測包括城市綜合運行體征和城市發展目標實施進展情況、空間規劃專項系統、重點地區監測等內容，這些工作可以在一定程度上判斷規劃發展導向的合理性，為開展五年綜合評估奠定基礎。城市綜合運行體征監測主要對“上海2035”明確的6類97項指標進行全面監測，根據指標完成情況分類給出總體的對策建議，對于完成度較差的個別指標予以特別關注和預警管理。同時對總規實施監測指標體系表進行動態維護。在剖析問題成因的過程中主要采用綜合性診斷的方法，結合歷史趨勢、橫向比較、目標差距對比，從區域—市級—區級—街道—社區等多空間層次，進行深度分析、復合診斷和綜合施策，也通過對指標內部結構性診斷分析，由表及里發現問題和原因[6]3。

廣州市自2011年便已形成常態化年度體檢評估實踐。其采用市—區—街—社4級聯動，“縱向到底、橫向到邊、全域覆蓋”的策略，通過政府官網、主流媒體、網絡媒體等多渠道邀請市民參與，開展近5年各項指標的數據收集工作，整項工作發動了2 176個社區、4 300個小區，對縱向22個行業、橫向11個區共170個街鎮進行調查，建立了充分詳實的廣州市城市體檢指標基礎數據庫，為城市發展狀況全面評估分析打下基礎。廣州城市體檢專班開創性地設計了一套“六維”指標診斷的評估方法（指進行對比的6個維度，包括國內一線城市指標、國際標準、國家與地方標準規范、既有規劃的城市發展目標、歷史數據、社會滿意度調查），根據六維比對結果，能夠科學判定城市問題的嚴重等級，并就相應問題出具“診斷書”，指出涉及問題的空間范圍、嚴重程度和解決難度[8]。

重慶市于2017年開始圍繞總規指標體系開展主城區城市運行監測工作，按照“數據收集—指標體系—算法及模型—搭建平臺—診斷應用”的技術路線，整合打通內外數據平臺，形成一套指標體系、一套專題數據庫、一套特色標準和算法模型及一個監測平臺，并在規劃編制、管理、實施等環節得到應用[6]4。重慶市的體檢評估實踐既有對城市總體運行的觀察，又注重對重點地區、重點問題的關注和反饋[9]，評估形成的總報告和若干專題研究報告，不僅有效支撐了規劃的動態完善過程，還在制定專項行動計劃、生成項目、推動土地精準投放、調整土地年度供應計劃和智慧社區建設試點等方面得到有效的應用。

2.2 評估工作的難點和挑戰

通過總結北京、上海、廣州、重慶在城市體檢評估方面的創新實踐探索，可以歸納出城市體檢評估工作的4項難點和挑戰。

2.2.1 數據保障——保障指標可獲取、可計算、可分解、可追溯、可反饋

數據信息是體檢評估的基礎，包括自然資源部門掌握的內部數據、平行部門相關數據及物聯網、互聯網等大數據，如北京、上海、廣州、重慶都通過數據采集和管理平臺，為城市體檢提供良好的基礎數據保障[6]2-4。常態化的年度體檢對數據信息的連續性、可獲取性要求較高，而在實際執行過程中，受制于基礎數據分散、數據版本不統一、時效性差等現實問題，數據的連續性和可獲取性很難得到保證。體檢評估工作各項指標的計算往往需要接入手機信令、POI等各類大數據，而這些數據的缺失會直接導致指標計算困難，極大影響評估工作的推進和評估結果的真實性、準確性。

2.2.2 評價規則——設定評價標準，有效分析和識別問題

城市體檢的目的是發現問題、解決問題，因此科學制定評價標準、科學分析指標數據、定位深層問題癥結是城市體檢評估要做到的最基礎的工作。各地在探索過程中也充分認識到這個方面，例如上海采用綜合性診斷法剖析問題與成因，結合歷史趨勢、橫向比較、目標差距對比等，從區域到社區等多空間層次進行深度分析、復合診斷和綜合施策；并通過對指標內部結構性診斷分析，由表及里發現問題和原因。廣州采用“六維”指標診斷的評估方法，判斷問題的嚴重程度，并就相應問題出具“診斷書”，指出涉及問題的空間范圍、嚴重程度和解決難度。重慶通過搭建城市運行監測，構建一套特色標準和算法模型，對城市總體運行情況進行動態觀察，并對重點地區、重點問題進行重點關注和反饋[6]3-5。通過各地實踐可以看出，指標評價規則復雜，需要針對不同指標深度分析其內部結構和問題根源、針對不同空間層級研究問題空間分布、根據不同標準對標評估問題的重大程度和解決難度。在每年的評估任務中，應全面梳理評價規則，采用各種分析方法進行深度指標分析，以保證對城市發展現狀及規劃實施效果進行科學評估。

2.2.3 動態把脈——實現動態監督，保障常態化城市體檢評估機制

在國土空間規劃的實施過程中，城市空間在不斷發生著變化，采用常規手段和傳統數據開展年度評估，無法及時、準確地掌握城市健康狀態和規劃實施情況，評估結果通常存在滯后性。新時期的城市體檢評估要求從結果型的年度體檢與評估進一步邁向過程式的動態把脈與診斷，做到早發現、早診斷、早治療。因此，自然資源管理部門需要不斷尋找新一代信息技術與城市體檢評估工作的粘合點，引入新數據、新工具、新平臺，通過數字化技術賦能體檢評估工作，實現城市體檢評估的常態化、智能化，不斷提升城市空間治理水平。

2.2.4 實施應用——體檢評估提供精準的規劃實施決策指引

城市體檢評估工作需要服務于國土空間規劃的實施與調整完善，促進城市的高質量發展和高品質生活。因此，城市體檢評估的成果不應僅僅作為年度考核的“成績單”完成統一的匯集與管理，而要充分應用到規劃和自然資源管理決策及城市空間治理與優化的全過程中，圍繞規劃核心目標、空間發展績效、專項城市問題或特定地區進行深度剖析，輔助挖掘問題根源、預演規劃方案，為規劃的有效實施和調整完善提供更加精準的決策指引。

3 從年度體檢到動態把脈的城市體檢評估技術路徑

新時代的城市治理將更加依賴于智慧化的城市治理與運營工具來對城市系統的運轉進行實時監測、直觀展現和科學評判[10]。筆者認為，通過搭建一個準確權威、穩定高效、多元開放的城市體檢評估基礎數據庫，建立一套適應地方管理情況的指標評估規則知識庫，建立智能化數字平臺支撐，并提供面向實施的體檢治理應用及決策支持，能夠有效推動城市體檢評估工作從 “年度體檢”向 “動態把脈”的轉型，實現城市體檢評估的常態化、智能化（見圖1）。

圖1 城市體檢評估信息化總體框架圖Fig.1 Overall framework of city examination informatization

3.1 建立準確權威、穩定高效、多元開放的城市體檢基礎數據庫

形成多源數據互為支撐、互為補充、互為校核的體檢評估基礎數據庫，保證體檢評估基礎數據的準確性，是做好城市體檢評估的基礎。基礎數據庫的建設需重點做好以下兩方面的工作：①基于城市體檢評估指標體系，厘清基礎數據需求、來源和更新頻率，制定定制化的數據需求清單。②按照統一的數據標準要求，及時匯集更新經濟社會發展統計數據、城市建設數據、國土空間基礎現狀數據、規劃成果數據、規劃實施監督數據等統計數據，引入大數據、遙感影像等新數據。

3.1.1 定制化數據需求清單

根據地方制定的特色指標體系，分析確定指標基礎數據需求、責任部門，可計算指標細化到數據表和屬性字段，為指標計算提供基礎依據，保證數據可獲得、可計算、可分解（見表1）。

表1 指標的數據來源分類Tab.1 Data source classification of indicators

3.1.2 多源數據分類匯集

多源數據匯集能夠實現市級數據與區級數據、整體概況數據與精細調研數據、傳統數據與大數據的相互補充、反復校核，為城市體檢評估提供有力的基礎數據保障。

（1）委辦局數據協同匯集。針對需要各行業主管部門提供數據支撐的指標，將指標分解到不同部門，提供指標及相關支撐數據的在線匯集途徑，由各部門分別匯集，并對數據質量進行檢查，保證數據的正確性，從而形成規范化的數據協同匯集機制，保證數據可追溯、可反饋。

（2）大數據、互聯網數據采集。聯合各大數據生產商，充分利用開源大數據和互聯網數據資源，進行數據清洗和標準化處理，有效補充委辦局數據。

（3）社會調查數據采集。采用紙質/網絡問卷，訪談調查、觀察調查、基于移動APP的社區網格等數據采集方法，開展社會調查，多途徑采集社會調查數據。同時，從相關政府部門獲取人口調查、交通出行調查等政府調查數據，以便從人的角度形成有效的城市整體感知評測。

3.2 建立個性化、多維度指標評估規則知識庫

通過信息化手段，建立和逐步完善指標評估規則知識庫，針對每項城市體檢評估指標，建立個性化評估規則、構建多維度評估標準，通過對每個指標進行標準對標、區域分解、結構分析與趨勢研判，多維度分析挖掘城市問題，提高體檢評估的綜合性和智能化水平[11]。

（1）標準對標——預警整體評估問題。通過對標全國各類城市標準，結合評估地區實際情況，構建符合地區管理訴求的指標評估標準庫，整體評估城市發展體征和規劃實施成效。

（2）區域分解——追溯下級問題落位。從市級、區級層面，再到街道、社區等多空間層次，對指標進行深度分析，解決“在哪兒”的問題，分析城市問題空間分布，以便綜合施策，如通過指標數值的分區縣落位，定位指標短板的具體區縣，為政府管理決策提供支撐。

（3）結構分析——挖掘內部結構問題。對于計算方式復雜的體檢指標，其指標結果來源于多個子項體檢結果加權綜合，可通過分解指標構成的子項，診斷分析指標內部結構，由表及里發現問題和原因，從而挖掘城市問題發生的根源，避免因指標整體結果優良而忽視了對分項指標異常的把握。

（4）趨勢研判——判斷發展趨勢問題。通過積累多年份評估成果數據，智能化計算指標增長率，研判指標數據發展趨勢。通過此方法，可有效規避潛在風險和隱患。例如，通過城市本級評估指標趨勢研判，判斷城市指標變化趨勢，預判突破規劃目標上/下限的年份。

3.3 搭建動態高效、科學先進的智能化數字支撐平臺

建立智能化數字平臺支撐，實現實時動態監測。通過信息化手段，管理地方特色的指標體系及指標項，并將每個評估指標自定義綁定相適應的計算模型和評價規則，根據相應規則進行自動評估，實現自動計算和智能分析，提高體檢評估工作效率，并根據指標數據源的動態更新，實現指標的實時動態監測，動態把脈城市運行和規劃實施存在的問題和風險，提升城市體檢評估的智能化水平。

（1）指標數字化管理與動態維護。建立指標管理信息化支撐，采用空間數據倉庫技術，構建指標時間、空間、業務多維立方體模型，形成指標、指標體系、指標值“三位一體”的數字化管理模式，支持在業務需求變化、體檢評估目標和重點變化的情況下，實現指標與指標體系的靈活配置與動態維護（見圖2）。

圖2 指標數字化管理Fig.2 Digital management of indicators

（2）指標模型智能計算。以權威可靠的數據為基礎，通過智能化指標模型管理，可視化構建指標計算模型，自由設置數據源、算法規則和計算頻率，做到指標隨時計算、隨時評估；并通過數據源動態更新，實現指標值的實時自動更新，為城市體檢工作提供簡單便捷的工具支撐，推動評估工作的動態化、常態化（見圖3）。

圖3 指標模型計算Fig.3 Calculation of index model

（3）體征診斷、動態把脈。根據指標評估規則和管理要求，按照年度—季度—月度—日—實時等數據更新頻度，以指標模型為支撐，動態監測核心指標的變化情況，建立城市體檢“儀表盤”，通過對不同維度指標的規模結構、變化趨勢、目標執行情況等進行圖表關聯展示，實現對城市運行體征和健康狀態的動態表征和診斷。以日常監測支撐定期體檢，輔助管理決策。以問題為導向，建立預警規則，綜合展示體檢指標預警情況和空間分布，及時定位問題（見圖4）。

圖4 動態體征診斷Fig.4 Dynamic sign diagnosis

（4）生成能用、管用、好用的監測報告。通過城市體檢信息平臺，基于指標多維分析評價結果數據，輔助一鍵生成模板化的體檢評估指標表和體檢評估報告，管理部門和評估單位可以此為基礎進一步開展業務判讀和深入分析評估，形成最終的評估報告，提高評估工作效率和智能化程度。同時，可形成城市體檢評估總報告和若干專題研究，為規劃動態完善提供支撐，在制定專項行動計劃等方面發揮作用。此外，面向日常管理工作生成表單、研究、專報、建議等系列成果，并針對不同的報告對象形成不同的重點內容和形式，從而更及時有效地發現問題、反饋實施。

3.4 搭建面向實施的城市體檢治理應用和決策支持系統

采用信息化手段，從專項評估、空間單元畫像等方面，綜合分析城市運行體征和規劃實施成效，并通過方案預演預測規劃修編方案的實施影響，將體檢評估工作落到實處，為規劃的有效實施與調整完善、城市的高質量發展與高品質生活提供智能化的應用支撐和決策支持。

（1）專項評估、專題討論。圍繞城市空間規劃與建設的重點區域或難點、熱點問題，構建針對城市核心功能區、鄉村發展區、生態保護區，低碳綠色發展、城市安全韌性、空間結構優化、集約節約用地、歷史文化保護、綜合交通體系，以及社區生活圈和公共服務設施建設等方面的專項評估模型與數字化應用場景（見圖5），輔助城市問題的智能化識別和多維度分析。

圖5 社區生活圈和公共服務設施建設的數字化應用場景Fig.5 Digital application scenario of community life circle and public service facilities construction

（2）逐級深化，定位不同空間層級的問題。城市體檢評估工作中應針對不同尺度的空間單元，融合多元數據開展綜合畫像和差異化評估。在城市層面評估城市的綜合健康程度，在區縣層面分析城市短板或問題的具體原因，在街道、社區層面重點關注居民的現實生活需求，在特殊功能區層面側重分析功能區的核心功能定位。通過對城市轄區、街道、社區、基礎網格等空間單元的多層級、多維度畫像（見圖6），輔助分析不同空間層級的問題和短板，促進上下聯動、精準施治，有助于提升城市空間精細化治理能力。

圖6 城市全轄區、街道、社區、基礎網格等空間單元的多層級和多維度畫像Fig.6 Multi-level and multi-dimensional portraits of spatial units such as the whole district,street,community and basic grid of the city

（3）規劃方案預演、提供決策支持。城市體檢評估需要為規劃調整、修編與動態維護提供有效支撐和決策支持，針對規劃修改方案，構建規劃方案智能預演模型，通過量化指標預估預測方案的實施影響與成效并進行可視化表達，從而更清晰直觀地呈現規劃方案的合理性及對癥施策的有效性，輔助規劃管理決策者進行規劃方案比選和科學評判（見圖7），推進形成智慧化的城市空間治理新格局。

圖7 規劃方案預演與多方案比對Fig.7 Planning scheme rehearsal and comparison of multiple schemes

4 結語

城市體檢評估是一項長期性、持續性的工作，通過建立“一年一體檢、五年一評估”的定期評估機制，對城市發展階段特征及國土空間總體規劃實施效果定期進行分析和評價，是促進城市高質量發展、提高國土空間規劃實施有效性的重要工具。本文從信息化視角，基于新型城鎮化和國土空間規劃體系改革背景下城市體檢評估工作的新要求，分析城市體檢評估工作的難點與挑戰，初步提出一套從年度體檢到動態把脈的城市體檢評估常態化、智能化路徑，嘗試建立支撐城市體檢評估多源數據匯集、知識體系構建、動態診斷分析、定期評估預警和決策模擬反饋的數字賦能閉環，并有待在實踐中不斷深化完善。

未來，隨著數據環境的不斷開放和數字技術的持續演進，城市體檢評估工作將面臨更多轉型和變革的機遇。5G、物聯網等新型基礎設施的建設和基層治理體制的完善使基于個體行為的精細化體檢與治理成為可能；政府與企業、社會的數據共享開放及數字化平臺算力算法的完善進一步提高體檢評估的實時感知和診斷分析能力；元宇宙和數字孿生城市的構建將推動體檢評估由物理空間中政府主導、公眾參與的一個治理工具、一項治理工作，逐步轉變為數字空間中政、企、民信息共享，即時交互、共商共建的城市空間治理平臺，從而持續促進城市空間治理能力的提升與治理體系的變革。