改革背景下城市體檢評估的運行機制、體系和方法*

楊 明 王吉力 谷月昆 YANG Ming,WANG Jili,GU Yuekun

0 引言

規劃實施評估是城市規劃建設管理中的重要環節，經歷了從早期實踐探索到逐步確立制度的過程。黨的十八大以來，中央對健全規劃實施評估制度提出新的、更明確的要求。2017年2月，習近平總書記視察北京工作時強調要維護總體規劃嚴肅性和權威性，要求健全規劃實時監測、定期評估、動態維護制度，建立城市體檢評估機制。2017年9月，中共中央、國務院批復的《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》及批復中要求建立“一年一體檢、五年一評估”的常態化城市體檢評估機制，在原來規劃期末“結果性”評估的基礎上增加了“過程性”的年度體檢和五年評估。北京市落實中央要求，于2018年在全國率先開展了年度體檢工作，在2018年、2019年、2020年3年體檢的基礎上于2021年開展了首次總體規劃實施五年評估工作，對總體規劃實施第一階段成效進行整體把握、綜合評價，北京實踐探索為全國行業工作開展提供了參考“藍本”。

在國家層面，隨著我國規劃建設管理體制改革的深入，自然資源部、住房和城鄉建設部基于不同的工作側重點分別在全國組織開展了城市體檢評估工作。2019年5月，中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱“《意見》”），明確提出“建立健全國土空間規劃動態監測評估預警和實施監管機制”，自然資源部采取“邊編邊試”的方式，組織編制行業標準《國土空間規劃城市體檢評估規程》（以下簡稱“《規程》”）并于2021年6月發布，完成了國土空間規劃城市體檢評估的建章立制工作。與此同時，住房和城鄉建設部以評估城市建設和運行為重點，在全國開展城市體檢的試點工作。

本文首先回顧我國規劃實施評估發展歷程，基于《規程》的編制和北京城市體檢評估工作實踐，系統闡述改革背景下城市體檢評估制度運行特點、體系構建和評估方法。

1 我國規劃實施評估發展歷程

1.1 2008年前：早期實踐探索和理論研究

在“實施評估”概念正式提出之前，我國城市已有相關實踐探索。早在1960年4月，北京市規劃局向市委上報《北京市總體規劃執行情況的報告》，對當時北京城市建設過于集中和建設用地分配不平衡的問題進行分析。雖然當時還未提出“實施評估”概念，但這是已有資料中第一次對總體規劃實施情況進行比較全面的總結[1]。1961年的《北京城市建設總結（草案）》圍繞中華人民共和國成立以來13年的北京城市規劃建設（1949年至1961年）開展全面總結，提出城市建設政策的優化調整方案，并指導下一階段的城市建設和規劃實施。1984年國務院頒布的《城市規劃條例》要求“城市人民政府應當定期檢查城市總體規劃的實施情況，每五年向該城市人民代表大會或其常務委員會和批準機關作出報告”。雖然也未正式提出“實施評估”概念和相應工作內容、技術標準，且未能在全國充分開展[2]，但這是國家層面的法規第一次提出要檢查總體規劃實施情況。進入21世紀，伴隨著深圳、廣州、天津、上海等多個城市總體規劃實施評估實踐工作的開展，評估理論和方法的研究逐漸興起[3-6]。這個時期的實踐和研究工作為其后《城市總體規劃實施評估辦法》的出臺奠定了基礎。

1.2 2008—2017年：法定要求下的“結果評估”

2008年《城鄉規劃法》的施行確定了城鄉規劃實施評估的法定地位，法文在第四章城鄉規劃修改部分的四十七條規定“修改省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃前，組織編制機關應當對原規劃的實施情況進行總結，并向原審批機關報告”，開展規劃實施評估是啟動規劃修編程序5項前提中唯一一項本級城市政府相對擁有主動權的情形，由條文所處的章節和要求可以看出，規劃實施評估更多是為規劃修改所開展的被動式、探究結果的程序性工作。2009年住房和城鄉建設部制定并出臺《城市總體規劃實施評估辦法（試行）》，明確了總體規劃實施評估的程序和內容，雖然提出“原則上應當每兩年進行一次”，但在“各地可以根據本地的實際情況，確定開展評估工作的具體時間”的彈性要求下，只有極少數城市主動開展常態化評估來檢查總體規劃實施情況，更多是修改總體規劃前的實施效果總結和對修改工作的建議。作為總體規劃修改的一項前置性工作，這個時期的評估工作具有較明顯功利性的“假評估”特征，偏離了實時監測規劃實施、糾偏空間政策的真正目的[7]。

1.3 2017年后：改革背景下的“過程體檢”

2017年后，伴隨著新一輪總體規劃編制以及中央部委機構改革，如何重新定位規劃實施評估，讓評估工作“好用實用夠用管用都用”？回答這一問題，需站在總體規劃編制、實施系統性改革以及規劃建設管理體制改革的背景下從兩個層面來深刻認識（見圖1）。

圖1 改革背景下全國和北京城市體檢評估工作脈絡Fig.1 Context of city examination and evaluation in national-level and Beijing under the background of reform

一是在城市層面，城市體檢評估是有效實施總體規劃的抓手，解決以往規劃編制、實施兩層皮的問題，推動一張藍圖繪到底。落實中央要求，針對以往總體規劃編制和實施中各類規劃不統籌、實施路徑不落地、跟蹤預警不及時、責任問責不到位、公眾參與不充分的問題，北京市對總體規劃編制和實施進行了系統性改革，以實施為導向，建立了“多規合一—任務分解—體檢評估—督察問責—協同共治”的規劃編制實施統籌機制（見圖2）。在規劃編制階段，統籌各級各項規劃，實現底圖疊合、指標統合、政策整合，形成“一本規劃、一張藍圖”；針對實施路徑不落地的問題，將總體規劃目標分解成102項任務清單，落實實施的責任主體和時序；針對跟蹤預警不及時的問題，建立“一年一體檢、五年一評估”制度，對規劃實施情況進行實時監測、定期評估、動態維護；針對責任問責不到位的問題，開展評估后的督查問責。同時，開展規劃全過程的協同共治，落實以人民為中心理念，推動全社會共同編制和實施規劃。體檢評估是規劃編制和實施系統性改革的重要一環，起到承上啟下和及時反饋的作用，通過對總體規劃實施的“過程體檢”，對規劃編制、實施任務進行動態維護。

圖2 北京城市總體規劃編制實施統籌機制Fig.2 Compilation and implementation mechanism of Beijing urban master plan

二是在國家層面，體檢評估是國土空間規劃頂層設計中的一項重要制度，其核心是提升治理體系和治理能力現代化。2019年5月，黨中央、國務院印發《意見》，國土空間規劃體系的建立完善將推動空間治理的制度化、法治化、規范化、程序化，不斷提高治理的執行力和效能[8]。城市體檢評估是國土空間規劃體系整體制度設計中非常重要的一種創新型治理手段（見圖3），有助于及時揭示城市空間治理中存在的問題和短板，成為支撐未來城市高質量發展、高品質生活、高水平治理，進行綜合精準施策的有效制度。建立和運用好評估制度是中央有效行使部門職能的重要抓手，通過全國范圍內常態化的城市體檢評估工作，中央將及時掌握城市、城市群的發展狀態及國土空間規劃實施狀況，形成全國一盤棋。

圖3 體檢評估制度在國土空間規劃體系中所處的環節Fig.3 The link of city examination and evaluation in spatial planning system

2 改革背景下城市體檢評估制度運行特點

《規程》在定義中明確城市體檢評估是促進城市高質量發展、提高國土空間規劃實施有效性的重要工具，將其定位為空間治理和規劃實施的抓手。錨固這一定位，服務于規劃建設管理體制系統性改革的整體需要，城市體檢評估制度具有6大運行特點。

2.1 過程式：從結果式評估走向基于政府運行視角的過程式體檢

規劃從制定到實施之間具有“規劃—決策—行動—結果”的邏輯[9]，[10]12，以往規劃期末的結果式評估（“規劃—結果”）呈現的是現象和表征[10]12-13，缺少“決策—行動”環節的原因和機理分析（見圖4）。常態化的年度體檢從以往側重單一的“結果評判”轉向關注多元的“過程檢測”[11]，基于政府的運行視角解析政府年度行政審批、土地投放、項目安排、投資分布、產業發展、政策機制等決策和行動與規劃實施結果的關系，通過“規劃—決策（行動）”分析，在發現問題的同時，強調原因和機理探究，目的是從以往關注“結果”到修正“過程”，對實施措施和配套政策進行及時優化，階段性五年評估還可對總體規劃預設目標指標進行動態維護。整個工作通過“監測—診斷—預警—維護”的閉環體系來實現：通過實時運行的體檢數據收集和監測平臺及時反映總體規劃實施情況；考察是否存在偏離城市功能定位、突破發展底線、違背指標目標方向等問題；對年度實施情況進行綜合總結、趨勢判斷和問題預警；形成對策建議并反饋指導下一年實施工作，體檢結果與下一年度實施計劃掛鉤，促進滾動實施。通過增加評估的過程維度，體檢評估工作成為“開展政策研究、提出政策反饋”、統一城市發展思路的平臺，為轉變規劃方式、保障規劃實施、充分發揮規劃戰略引領和剛性管控作用提供了堅實的支撐和重要的制度抓手。

圖4 結果式評估和過程式體檢的運行差異Fig.4 Operational differences between outcome assessment and process examination

2.2 全局觀：從規劃部門業務視角轉向政府工作全局視角

以往的總體規劃實施評估側重評估城市物質空間建設情況，而“多規合一”背景下的總體規劃具有統籌各級各項規劃、實施任務全覆蓋的特點，其實施是由市委市政府統籌、各部門分工協作，是城市政府空間治理和實施規劃的抓手。因此，對其評估也必須是“全局體檢”而非“部門體檢”[12]198，其體檢評估的對象既包括城市，也包括規劃，兼有“體檢規劃”和“體檢城市”的雙重作用（見表1）。一方面將城市視為生命有機體，從安全、創新、協調、綠色、開放、共享等6個維度對城市的體征狀態進行監測和評價，結合城市所處階段的經濟、社會發展規律，識別城市在運行過程中的問題和癥結所在，及時診斷并提出優化政策的建議。另一方面對照總體規劃確定的目標和任務，對總體規劃實施效果和規劃本身進行評估，其中，規劃實施效果評估包括實施效力、效益、效應和保障4個方面：實施效力評估是評估實施結果和規劃內容的一致性；實施效益評估是評估規劃實施的合理性（隨著時間推移，規劃內容可能不完全科學合理，所以一致性并不能代表合理性）；實施效應評估是落實“人民城市人民建，人民城市為人民”理念，通過問卷調查、訪談、大數據分析等方式了解居民對規劃實施狀況的評價；作為強調過程維度的年度體檢，特別重要的是要對規劃實施環境、相關政策和機制的評估，以保障規劃順利實施。規劃本身評估包括規劃作用和規劃適應性兩個方面：規劃作用評估一般需要較長的時間周期才能客觀評價其價值，如北京城市“分散集團式布局”是通過中華人民共和國成立以來7版總體規劃持之以恒實施來形成的，這就反映了規劃對城市長遠發展的戰略引領作用；規劃適應性評估一般在經過一定實施周期后的五年評估或規劃期末的終期評估中開展，分別支撐規劃的動態維護和修編。

表1 城市體檢評估對象和內容Tab.1 Objects and contents of city examination and evaluation

2.3 差異化：確定3類體檢的不同目的和內容要求

城市體檢評估包括終期評估、五年評估和年度體檢3類，其開展目的、內容和特點有較大差異（見表2）。終期評估為結果式評估，在內容上與五年評估基本一樣，均應對照總體規劃確定的目標任務及上級批復，對規劃實施情況進行全覆蓋式的系統總結，最大不同體現在終期評估具有被動、靜止的特點，是修編總體規劃的前置程序。《規程》重點對五年評估和年度體檢進行規定，兩者都為過程評估，均具有主動暴露問題、動態反饋和及時完善規劃實施配套措施的特點，其目的都是為了進一步實施好規劃。五年評估具有全覆蓋、體現階段性總結、用于動態維護的基本屬性，在對規劃各項目標任務落實情況、強制性內容執行情況、各項政策機制的建立和對規劃實施影響等方面進行全面、系統的階段性分析總結后，結合城市面臨的新形勢和未來趨勢判斷，可對總體規劃提出動態維護的建議；而年度體檢具有抓重點、體現常態化監測、發揮過程預警的基本屬性，不求面面俱到，尤其是在已開展五年評估之后的年度體檢中，對已研究過的城市發展中一些長期性、需持續發力、久久為功的問題不必再重復評估，應關注當年的核心問題和關鍵變量，在常態化監測指標（指標體檢）、任務進展（任務體檢）的基礎上，結合當年的實際，每年聚焦兩、三個不同的專題（領域體檢）進行深入的研究，提出有針對性的政策建議，并縮短工作周期，讓成果為城市政府決策提供及時有效的支撐。

表2 城市體檢評估類型、目的和特點Tab.2 Types,objectives and characteristics of city examination and evaluation

2.4 可操作：建立多源數據獲取和動態監測的機制

城市體檢數據主要包括3類：國土空間法定數據為基礎、相關法定統計調查數據為補充、時空大數據為參考[14]2（見圖5）。數據信息是體檢評估的基礎和關鍵，尤其是開展常態化的年度體檢，需要建立連續、及時、權威的數據信息獲取機制，以提高工作的操作性。北京市依托市統計局，建立了“北京市城市體檢評估數據采集平臺”，將體檢評估全部指標明確落實到幾十個責任部門，明確指標內涵、算法，規范報送流程和標準，形成部門報送數據統一填報的窗口。每年3月底完成上一年度的指標報送，報送工作已經形成了一項制度，比起由規劃和自然資源部門來收集數據的方式更具有權威性和時效性。在報送數據信息的基礎上，進一步結合“現狀一張圖”的國土調查及其年度變更調查數據、自然資源專項調查數據和地理國情普查數據、“規劃一張圖”的各層次規劃的疊合數據、“審批一張圖”的供地、審批、拆違、造林等數據，以及國民經濟社會發展數據、各部門專項調查統計數據和時空大數據，形成多源數據互為補充、相互比照、互為校驗的“體檢一張圖”數據信息庫。

圖5 城市體檢評估數據構成Fig.5 Data composition of city examination and evaluation

2.5 多主體：采取“自體檢評估+第三方體

檢評估+公眾參與”相結合的工作模式

全局性工作需要高位協調的機制來保障運行，城市體檢評估工作應組成市級層面常態化的工作專班來領導，采取“自體檢評估+第三方體檢評估+公眾參與”相結合的模式來開展工作。工作專班組織開展自體檢評估（包括各部門自檢、各區自檢），樹立“自體檢是向上反饋問題和訴求通道”的理念，基于政府運行視角，發揮掌握翔實、準確數據信息和規劃實施狀況的優勢，積極主動暴露問題和難點，以利于在下一步工作中協調解決；委托第三方機構開展第三方體檢評估、建立專家咨詢機制、開展專題研究，避免“裁判員也是運動員”的問題，保證體檢評估的公正性；通過“問卷調查（線上線下）+訪談+市民服務熱線數據（如12345市民熱線數據）”等方式掌握社情民意，了解市民對城市發展的意見建議和真實需求，貫徹“以人民為中心”的理念。各方在工作過程中緊密配合，在上述工作基礎上匯總形成當年度體檢評估初步成果，再廣泛征求全市有關部門意見，包括補充材料，以及對數據、材料、結論等方面進行校核；在首都北京，還需征求首都規劃建設委員會來自中央、駐京部隊等成員單位意見，修改完善形成最終成果。工作成果反映各方共識，具有權威性，以利于后續落實。

2.6 實用性：形成成果多方應用和反饋落實的機制

城市體檢評估只有“好用實用夠用管用都用”，方顯其價值和權威性，才能受各方重視，反過來也有利于這項工作的開展。從過程維度來看，體檢評估工作緊密對接國土空間規劃，形成貫穿規劃編制—任務分解—體檢評估—督查問責—反饋落實的規劃全周期管理實施機制，銜接國土調查、用途管制、執法督察等自然資源全過程管理。從應用主體來看，城市體檢評估是中央監測保障全國國土空間規劃目標指標分層有序落實的重要抓手，并為執法督察、績效考核等提供參考；是城市政府實時全面掌握城市發展動態和規劃實施狀況、開展空間治理和實施規劃最重要的抓手，并支撐國民經濟和社會發展規劃、政府工作報告、投資項目計劃等綜合事務決策；也是市民參與空間治理、反映訴求的重要渠道。

就首都北京而言，已形成了體檢評估成果高位上報、中央部門和北京市共同落實的成果應用機制。首都規劃是中央事權，北京城市體檢評估是向中央報告事項，是中央在京各單位和北京市各部門推動總體規劃實施、統一思想的重要平臺。體檢評估成果除了要經過市政府、市委審議，還要向首都規劃建設委員會進行報告，作為中央、北京市兩級政府治理首都、監督新版總體規劃實施的重要抓手。體檢評估反映出的問題以任務清單的方式督察落實解決：一是體檢報告暴露的具體問題，例如進展緩慢的指標和任務，要求相應主責部門作為專項工作推進；二是針對體檢反映出的一些涉及面廣、難度大、需要大力改革創新的任務，建立了市領導甚至是央地協調機制，加快推進實施。

3 城市體檢評估的體系構建

《規程》提出“三個層級治理、三個方面體檢、六個維度指標、六個核心內容、五個關鍵附件、多維診斷方法”的體檢評估體系，確定了工作的基本框架（見圖6）。

圖6 城市體檢評估體系框架Fig.6 System framework of city examination and evaluation

3.1 響應3級治理：國家治理、城市治理、基層治理

城市體檢評估的內容要回應各方治理的關切，方能為各方所用（見表3）。按照“一級政府，一級規劃、一級體檢、一級事權”的原則，在國家治理層面，聚焦國家戰略，評估區域協同、城市發展目標、底線管控、資源使用效益、規劃傳導等工作的落實情況；在城市治理層面，聚焦總體規劃實施過程中的民生問題、支撐體系、城市品質、政策保障等內容；在基層治理層面，通過將工作下沉到街道社區，開展調查分析，關注人民群眾感受，聚焦街區治理的短板和市民的真實需求，提升規劃建設與居民實際需求的契合度。

表3 3個層級治理的重點Tab.3 Key points of three levels of governance

3.2 明確3個體檢：指標體檢、任務體檢、領域體檢

《規程》提出了對“六個維度指標”和“六個核心內容”的體檢，同時在附件C要求梳理重點任務完成清單，北京在幾年的實踐探索中已對應形成較為穩定的3個方面體檢：指標體檢、任務體檢、領域體檢[15]。

3.2.1 指標體檢：剛彈兼顧、動態監測

指標體系是各城市開展體檢評估工作的重要抓手，《規程》圍繞安全、創新、協調、綠色、開放、共享6個維度，提出包含“6個一級類—23個二級類—122項指標”的城市體檢評估指標庫。各城市體檢評估指標體系由基本指標、推薦指標和自選指標構成，基本指標和推薦指標均來源于《規程》指標庫，基本指標是與國土空間規劃緊密關聯的底線、用地、設施、管理類指標，為必選項。在其基礎上可結合本地發展階段選擇推薦指標，也可另行增設與時空緊密關聯，體現質量、效率、結構和品質的自選指標（見圖7）。通過“規定動作+自選動作”，既突出中央統一底線管控，也具有較好的地方適應性。

圖7 城市體檢評估指標體系及其評價Fig.7 Index system of city examination and evaluation

指標體檢是監測指標的實施情況，將評價年指標值與基期年現狀值、上一年度指標值、目標年規劃值相比較，考察每項指標規劃實施的進度完成情況，劃分為“符合目標方向，完成較好”和“進度緩慢，需要重點推進”等不同狀態[14]23，分類評價年度指標的完成情況，對與規劃導向不一致的指標進行及時預警，并探究原因。在實踐中，值得注意的是避免“唯指標論”，即將體檢工作重心放在年度指標是否達標的績效考核上，而忽略數據變化背后的作用機理探究。同時，規劃目標的實現也是一個動態過程，年度體檢不應僅關注當年指標達標與否，而應結合領域體檢的專題研究綜合判斷變化趨勢，建立動態反饋機制，加強對規劃實施過程的路徑指導和彈性調控[12]201。

3.2.2 任務體檢：清單管理、實施督察

北京對總體規劃任務進行分解，并且每年開展任務體檢，是對總體規劃編制、實施的重大改革創新。總體規劃獲得批復后，按照內容全覆蓋、任務可量化可考核的原則，北京市制定了《北京城市總體規劃實施重點任務清單（2017年—2020年）》，將總體規劃近期實施工作分解成規劃編制、重大項目、專項行動、政策法規4類、共102項重點任務，明確實施主體、任務和時限要求。每年按照時序要求有計劃有步驟地推進，并開展實施督察，大大增強了總體規劃的實施性和權威性。目前，北京市結合五年評估結論和近期規劃編制完成了總體規劃第二階段（2021年—2025年）實施任務清單，作為后續年度體檢中任務體檢的依據。

3.2.3 領域體檢：銜接規劃、面向應用

常態化的年度體檢是“有限的體檢”，每年有側重，不能追求大而全，避免過去總體規劃被寄予解決所有問題一樣，承受不能承受之重，最終難以堅持[16]。領域體檢與總體規劃編制主要內容銜接，以總體規劃文本為基礎，對內容進行高度整合，不求面面俱到，形成《規程》所確定的戰略定位、底線管控、規模結構、空間布局、支撐系統和實施保障等6個核心領域，按照“主要成效—問題挑戰—政策建議”的結構進行專項分析，每年結合當年特點做適當的增減，如北京2019年度城市體檢結合疫情防控形勢，增加了“安全韌性”領域；2020年首次五年評估結合國家戰略部署，增加了“雙碳戰略”領域。

領域體檢“六個核心內容”和指標體檢“六個維度指標”之間，不是一一對應的關系，更多表現為一對多或多對一的關系。領域體檢中的一個綜合性判斷，往往需要多指標交叉分析或指標體系外的數據分析來說明。領域體檢“六個核心內容”的設置是建議性框架，城市政府可結合每年重難點工作任務，對框架或每個領域的具體分析內容做出適當的調整，讓體檢評估真正成為城市政府治理城市的抓手。而“六個維度指標”體系框架相對穩定，指標長期收集積累，逐級匯總之后便于國家掌握全國城市宏觀運行情況和開展橫向比較。

3.3 設置5個附件：一張表、一套圖、一清單、一調查、一平臺

城市體檢評估成果體系包括“1+5+N”，“1”即1個體檢總報告，以領域體檢為基礎形成的文本，“5”是“五個一”的成果附件，“N”是若干個專題報告。“五個一”中指標體系“一張表”分析全部體檢指標實施進展，空間發展“一套圖”分圈層研判“人、地、房、業”核心要素可視化變化情況，重點任務“一清單”詳解近期重點任務完成進度，居民滿意度“一調查”獲取居民對總體規劃實施和城市工作的年度評價，體檢大數據“一平臺”形成多源數據互為支撐、互為補充、互為校驗的“體檢一張圖”數據信息庫。

4 城市體檢評估的多維診斷方法

面對日益龐雜的城市巨系統和瞬息萬變的信息流，城市體檢評估應注重新技術和新方法的綜合運用，采取多層次多維度、全要素多主體、重思辨可驗證的技術方法，確保體檢評估結論的科學合理[17]。

4.1 整體分析和局部透視相結合

市級城市體檢評估以評價市—區級實施狀態為主，按照“分區、分級、分類、分項”思路，分析各類空間要素的規模、結構、布局、效益等情況；同時將關鍵指標、設施建設和實施任務下沉至街道（鄉鎮）和社區，建立面向街區生態的城市中微觀尺度體檢診斷技術，詳細剖析各類要素、設施的布局均衡性、服務基層生活有效性、資源利用高效性。針對某一特定地區（如重點功能區、產業園區、城鄉結合部、區域跨界地區），可開展專項問題的深入分析，將全市整體分析和局部地區透視相結合。

4.2 傳統數據和時空大數據相結合

傳統數據具有權威性，時空大數據具有空間統計靈活性、實時性、連續性，甚至唯一性的特點。應有效整合多源數據，以空間坐標為基底，結合區域—市域—區—街道（鄉鎮）—社區（村）等不同尺度，建立數據空間標準化和多尺度融合處理算法，匯入基礎信息庫。從數據空間尺度關聯、多維統一口徑、時序連貫可比等方面，對國土空間法定數據、統計調查數據和時空大數據實現有效融合，深化完善多尺度多維數據融合關鍵技術。通過多源數據相互比照、相互校驗，可以對同一個問題進行更為綜合客觀的分析，使體檢評估結論更具權威性，如分析人口規模，可以用統計數據、手機信令數據，以及居民用水、用電數據進行綜合判斷。又如北京利用12345市民服務熱線數據，分析可知市民關注的問題主要集中在停車管理、違法建設治理、物業管理等方面，反映出重建設輕管理、管理代替治理、基層治理能力弱等問題。

4.3 單要素特征描述和多要素交叉分析相結合

城市發展中的問題相互關聯、互為因果，對單一要素的趨勢性分析往往不能做出科學全面的判斷，考察要素之間的互動關系、匹配性、協調性更為重要。通過人、地、房、產、業、綠、水、能、流、錢等多要素交叉分析，深入挖掘城市發展中面臨的不平衡、不協調和不可持續的問題及其原因。比如北京中心城區人口疏解減少的同時，就業持續增長，“一減一增”帶來職住結構的進一步失衡和更多的跨區域通勤，需要提出預警并采取對策，所以對結構的關注比單一要素規模本身更重要。又如北京在減量發展的同時，實現人均、地均、房均效益的“三升”，這充分說明以前靠要素投放，通過增加人口、土地和住房規模的發展模式轉變為更多依靠創新驅動發展，城市發展質量明顯提升，契合總體規劃提出的科技創新中心的目標定位。

4.4 縱向歷史分析和橫向城市比較相結合

城市體檢評估指標和發展特征分析基于歷史維度、橫向比較和發展階段，以有利于準確評價城市發展狀態。年度體檢以評價一年的變化為主，但針對一些基礎性要素的分析，可以觀察更長時間周期的變化，如北京在全國人口老齡化和外來人口規模（以年輕勞動力為主）減少的雙重背景下，常住人口年齡結構快速老化需要警惕并反饋人口政策的制定。在橫向城市比較方面，選擇在城市規模、性質等方面相近的城市之間開展比較研究，并考慮不同的發展階段和政策、文化環境，如北京在選擇對標城市時，國內的上海，國外的東京、紐約、巴黎、倫敦等人口2 000萬人以上、功能高度復合的大都市常常是比較的對象。

4.5 案例解析和實施環境分析相結合

城市體檢評估過程中除了全局數據分析外，更需要針對體檢評估中反映出的一些涉及面廣、難度大、需要大力改革創新的領域進行典型案例解析，挖掘問題背后的機理，尋求解決問題的深層路徑。如當前北京每年投放存量用地超過50%以上，存量更新主要集中在歷史文化街區平房修繕、老舊小區改造、老工業廠區和老舊樓宇更新等4種類型。通過典型案例的全流程分析，存量更新的瓶頸主要體現在制度政策、標準規范、審批流程上，利用城市體檢評估工作平臺上報，推動建立了市級協調機制和有關政策的出臺。

4.6 客觀評估和主觀評價相結合

將數理分析的客觀評估結論與市民切身的主觀感受相比照，找到契合點和差異點，修正體檢結論體現人本關懷。比如北京城市體檢中針對22個重點社區，對比滿意度調查的主觀評價分值排名和基于大數據的客觀評估分值排名，發現存在一部分客觀評估尚可、主觀滿意度不佳的現象，凸顯出部分地區、部分領域的治理投入并未切中市民真實需求，無法帶來可感知的獲得感。通過這種主客觀比較分析，掌握居民需求和城市治理之間的匹配度，研究提升規劃建設服務居民實際需求的能力。

5 結論和展望

5.1 結論

城市體檢評估是國土空間規劃頂層設計中的一項重要制度，是各級政府開展空間治理和實施規劃的抓手。改革背景下的城市體檢評估不是單一的“結果評判”，而是注重多元的“過程體檢”；不是規劃部門的業務技術評估，而是政府管理的全局謀劃；不是過去的規定動作、被動評估，而是積極暴露問題、用結論支撐決策的主動評估；不再滿足于滯后性明顯的定期評估，將逐漸實現實時性的監測預警；不再是傳統的技術文件，而應該是面向實施治理和高質量發展的、“好用實用夠用管用都用”的公共政策。新的城市體檢評估制度提出了“三個層級治理、三個方面體檢、六個維度指標、六個核心內容、五個關鍵附件、多維診斷方法”的體系和方法，確定了開展這項工作的基本框架。

5.2 展望

常態化的城市體檢評估工作剛剛起步。2020年，全國107個經國務院審批總體規劃的城市開展了年度體檢的試點工作。從各地實踐探索來看，要進一步發揮好城市體檢作為空間治理和規劃實施抓手的作用，尚有一些問題需逐步解決。

第一，體檢結論的應用受制于數據獲取的時效。上一年度的體檢（或上一個五年評估）成果如能在第一季度完成，方能應用到本年度的政府工作報告、年度實施計劃、近期規劃、國民經濟與社會發展五年規劃中，但前一年度的數據往往在本年度6月以后才陸續獲取，影響了體檢工作的進度和體檢結論的應用。

第二，時空大數據的準確性、連續性和可比性還有待驗證。如體檢評估中部分公共服務設施的點位主要來源于大數據，目前尚無統一、固定的數據源，也無全國統一的數據標準，需要制定時空大數據使用規程。

第三，體檢內容的精簡化與體檢承載功能之間存在矛盾。由于體檢工作是空間治理和規劃實施的抓手，地方越重視，承載各層次、各部門訴求和各領域的內容越多，導致此項工作往往不易減負。城市體檢與五年評估不同，它更聚焦年度重點，應發揮動態監測功能，體現時效性。