政策評估視角下城市體檢概念辨析與再認識*

李 棟 LI Dong

0 引言

“城市體檢”作為規劃行業新名詞、新熱點，自誕生起就受到廣泛關注。實踐方面，在北京等地試點工作取得一定進展后[1]，[2]72，住房與城鄉建設部[3]、自然資源部[4]相繼頒布法規推廣城市體檢工作并使之制度化、常態化。學術方面也形成了階段性方法總結[5]。“城市體檢”理念的流行，一方面契合了當前中國城市從土地擴張轉向以人民為中心、追求高質量發展的時代背景，另一方面也敏銳地把握住了規劃工作長期以來重藍圖、輕實施的弊病。但筆者也觀察到，直接借用“體檢”這一喻體①借喻是比喻修辭的一種，不出現本體和喻詞，直接以喻體代替本體，產生深厚、含蓄的表達效果。，雖然極大地降低了“城市體檢”理念傳播門檻，在較短時間內引發普遍共鳴，但使用比喻修辭也讓政策文本中出現了不應有的含混和模糊，對“城市體檢”的指代產生歧義和誤解②在中國知網中采用“城市體檢”進行主題檢索可命中316篇文獻，按學科劃分，其中有62%屬于建筑與可持續發展相關領域，有16%屬于預防醫學相關領域，有22%屬于其他領域。，容易導致各方在理解和執行上產生定義不清、口徑不一等問題。鑒于此，在城市體檢工作開展5年之際，有必要從紛繁復雜的實踐中抽離和反思，對“城市體檢”相關概念進行系統性的辨析與再認識。

“城市體檢”不是孤立的概念。本文將采用對比討論的方式，從緣起、關聯、從屬、基礎和趨勢5個不同視角進行剖析，最終推導出具有時代特征的“城市體檢”內涵范疇與概念定義，為城市體檢工作的后續發展筑牢學理支撐。

1 緣起：“城市體檢”源于“城市病”

中國城市的快速發展與改革開放幾乎同步，回顧40余年變化歷程，其規模和速度都是驚人的。數億人口從農村遷入城市，城鎮化率由20%猛增至64%，城市數量由200余個增加到600余個，建成區面積由7 000 km2增長到超過60 000 km2[6]。這一系列轉變密集發生，在世界城市發展史上也是前無古人的。規模的集聚無疑帶來效率的提升，中國快速城鎮化進程產出了巨大的經濟社會價值，也引發諸多問題。報道和研討較多的如土地資源開發后閑置產生“鬼城”“空城”，以及公共服務不均等、交通擁堵、房價高企、環境污染等現象，并往往被冠以“城市病”的名義加以整體對待。

對比而言，西方城鎮化過程中同樣也出現如住房供給、種族和移民、基礎設施、交通和環境等問題[7]。但由于其過程歷時數百年，對各類城市問題往往單獨設置議題，較少以一個統合的概念進行研究。英文檢索可發現，由中文“城市病”直譯“urban diseases”所命中的內容，更多是城市公共衛生和疾病控制議題，雖也有研究提出“urban disorder”的概念[8]，在一定程度上可對應中文認知里的“城市病”，但其負面程度明顯較“疾病”要輕，內容也更關注于在城市多樣化人群中如何建立有序（order）和共識。

本文通過抓取學術期刊、政策和新聞文本數據，對中文語境中的“城市病”和“城市體檢”進行時序分析。“城市病”方面，相關學術研究自2000年后開始出現，但2010年之前成果數量曲線平緩，之后呈上升趨勢，近年來略有下降（見圖1時段a）。與之對應的“城市體檢”曲線峰值則明顯滯后，2019年之后才迅速抬升（見圖1時段b）。

圖1 “城市病”與“城市體檢”學術關注度與媒體關注度趨勢對比③學術關注度：篇名包含此關鍵詞的期刊文獻發文量趨勢統計；媒體關注度：篇名包含此關鍵詞的報紙文獻發文量趨勢統計。Fig.1 Comparison of academic attention and media attention trends of "urban disease" and "city examination"

在政策領域，二者也呈現相似的先后態勢。在中央和國家部委層級的政策法規中，1987年國務院《關于加強城市建設工作的通知》中首次出現“大城市病”的表述，但在2013年之后“城市病”被提及的頻次才有顯著增加，論述力度明顯加強（見圖2時段a）。如2016年《中共中央 國務院印發《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》指出“依法治理城市力度不夠……公共產品和服務供給不足，環境污染、交通擁堵等‘城市病’蔓延加重”，相關政策數量在2017年達到峰值。地方層面政策法規數量趨勢與此相近。而“城市體檢”則首現于2017年《住房城鄉建設部辦公廳關于學習貫徹習近平總書記在北京考察時重要講話精神進一步加強城市規劃工作的通知》中。該通知明確“要建立城市體檢評估機制，制定反映城市發展建設目標和實施狀況的量化指標，可衡量、可監督，通過定期評估，不斷發現城市發展建設和規劃實施中存在的問題”。此后“城市體檢”在各級政策法規中才開始不斷被提及，并持續增長（見圖2時段b）。

圖2 “城市病”與“城市體檢”中央與地方法規政策文件量趨勢對比Fig.2 Comparison of central and local regulations and policy documents amount of "urban disease" and "city examination"

從上述時序分析來看，“城市病”和“城市體檢”兩個概念在學術領域雖有一定儲備，但直到2013年政策加大對“城市病”的關注后才被真正激活并進入主流話語體系；在2016—2019年間形成了對“城市病”的討論高峰。2017年后“城市體檢”在政策文本中出現頻次持續上升，正是回應早先對“城市病”關切的自然結果。

對比而言，在概念的使用上，“城市病”同樣也是一種比喻修辭，合并了多種城市問題加以整體研討。以當下中國為背景，“城市病”所指代的資源、環境、交通、住房、公共服務等問題在現實里集中呈現，雖未被嚴格界定，但各方容易對此做出接近的判斷，其共識基礎較好。而“城市體檢”則不同，體檢的最終目標是治病，治病不僅需要認識病灶，更需要理解發病機制、把握預后效果，并提出系統性的干預措施。這就要求清晰地掌握城市受內外條件影響發生失衡的機理與規律。換言之，“城市體檢”概念內涵的復雜程度遠勝于“城市病”，即使明確了“城市病”的定義（問題的表征），也并不意味著就獲得了“城市體檢”的定義（問題的細節、發生或干預的機制等）（見圖3）。

圖3 “城市病”與“城市體檢”內涵范疇對比示意圖Fig.3 Comparison of research scope of "urban disease" and "city examination"

現有研究認為城市系統的復雜程度隨規模的增加而加速抬升[9]，對城市發展規律和調控措施的理解遠未成熟。“城市病”的提出宣告了提升城市品質這一長期努力的開始，但在具備后文將討論的相關要件支撐之前，“城市體檢”更應被視為某種呼吁和探索，而非嚴格的科學概念。

2 關聯：城市評價已經廣泛存在

由于經濟社會資源富集于城市，無論是政府、企業還是個人，對各類城市都存在信息獲取與評判的巨大需求，從而催生了類型龐雜的城市評價業務，體現為種類繁多的城市指數、排名或榜單。中國曾在2007年前后清理整頓過一批政府主導的達標評比[10]，雖然官方評價行為減少了，但市場供需依然活躍。從相關關鍵詞龐大的互聯網搜索命中數可見一斑（見表1）。具有一定代表性的城市評價工作如科爾尼全球城市指數（Kearney Global Cities Index）、GaWC世界城市排名（GaWC World Cities Classification）、Resonance世 界最佳城市（Resonance World Best Cities）、經濟學人全球宜居排名（EIU Global Liveability Ranking）、森財團全球城市實力指數（Mori Global Power City Index）、美世城市生活質量排名（Mercer Quality of Living City Ranking）、云河中國城市綜合發展指標（Cloud River China Integrated City Index）、中國社科院城市競爭力指數、清華城市健康指數等。從這些代表性樣本來看，各類城市評價業務在評價目的、實施主體、評價范圍、評價主題、評價方法、目標群體、數據來源、更新頻率、運營模式、發布渠道、傳播影響等各方面都存在巨大差異，更勿論客觀對比其評價結果的信度與效度了。

表1 各類城市評價互聯網搜索結果一覽表Tab.1 List of internet searching results on types of city evaluation

本文僅針對城市體檢與上述城市評價的主要異同進行討論。相似方面，城市體檢和城市評價均期望遵照某種城市發展的經濟社會價值觀，通過收集客觀或主觀信息，對城市開展單項或綜合狀況的測量，并對測量結果進行橫向或縱向對比分析，得出評判結論。不同方面，城市評價目的蕪雜，評價方式和結果易受外部條件干擾甚至引發爭議；而城市體檢帶有明顯的官方色彩，目的明確，評價的組織和結果更具嚴肅性和權威性。此外，為響應行政科層及空間規劃管理的需要，城市體檢往往可向上聚合或向下細分，結果可適應多種尺度；而大多數的城市評價均將城市視作一個整體，僅能提供單一層次的結果。

總體而言，城市體檢與城市評價具有一定的相似性，但其政策針對性更強，過程也更加嚴謹。各類城市評價則具有豐富的議題設置、多樣化的分析維度，以及廣泛的傳播效果等特點，是可供城市體檢借鑒參考的寶貴經驗。

3 從屬：城市體檢隸屬于政策評估

全球化競爭時代，城市的高質量發展已不僅僅是地方經濟社會的規劃和實踐問題，更上升為國家整體發展的關鍵抓手。在戰略層面，2015年中央城市工作會議指出要“轉變城市發展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，提升城市環境質量、人民生活質量和城市競爭力，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市”，明確了新時期城市工作和城市發展的總體要求。各部門在執行層面也均加大了相關法律、法規和規章的制定與實施（見表2），初步形成了促進城市高質量發展的多科目政策組合。

表2 分年份城市相關法規政策數量趨勢統計（單位：篇）Tab.2 Quantity trend of urban issue relevant laws and policies by year (unit:piece)

政策制定后面臨的重要議題是如何科學地評判實施效果，即開展政策評估。政策評估是依據一定的標準和程序，對政策效益與價值進行判斷的一種動作，其目的在于取得相關信息作為政策改進和制定新政策的依據[11]。政策評估是政策生命周期中的重要環節，也是我國政策研究和實踐中的一個薄弱環節。過去20余年間我國政策評估逐步完善，評估形式從早期的非正式評估、內部評估逐步走向專業化第三方評估，政策評估的科學性和實用性也在不斷加強[12]。雖然在理論方法等方面，政策評估尚存在“是結果導向還是價值導向”“是以定性為主還是以定量為主”等一系列討論[13]，[14]119，但其必要性和重要性已得到廣泛認可，并已在區域開發[15-16]、生態環保[17]、產業轉型[18]等多個領域得到大量應用。

從研究中歸納來看，政策評估包含評估主體、客體、方法、標準等要素，并涉及描述和判斷等關鍵環節。其中，比較困難的是科學地確定評估方法和評估標準。評估方法涉及各類信息處理或建模工具，常見方法如以定性為主的、用于評估長期效果的目標評估模型、需求評估模型；或以定量為主的投入產出模型、計量經濟學分析模型等。計量經濟學（econometrics）將基于自然試驗的統計分析方法廣泛應用于經濟學量化分析和政策效果評價，通過建立一系列可在一定程度上克服變量內生性問題的因果推斷方法，避免直接基于觀測結果進行統計分析導致估計偏差。在難以開展受控實驗的城市研究中，正確使用計量經濟分析能輔助探究現象背后的原因機理和作用機制，提高模型的解釋能力。而評估標準則是確立評估的參照系，其本質是對政策實施成效進行評判的價值準則。目前主要有強調數據和事實的實證主義，以及強調價值取向的后實證主義[19]兩大方向，也有研究綜合二者特點，提出通過技術分析、成效描述、目標判斷和多元價值討論4個環節，從而形成整合的評估過程[20]。

聚焦到城市議題，城市發展的政策體系是一系列以城市規劃及后繼城鄉規劃、國土空間規劃（以下簡稱為“規劃”）為代表的政策文本。表面上看空間類規劃的工程技術屬性較強，但其本質是通過對土地和空間資源的整體干預來引導城市發展，并產生社會、經濟、環境、文化等綜合影響。因此規劃不僅是行政職能和技術指引，也是全社會遵守的契約，具有強烈的公共政策屬性。聯合國于2015年制定的《城市與區域規劃國際準則》[21]中第一條就清晰地表述，“城市與區域規劃不僅是一項技術工具，更是一項綜合解決利益沖突的參與式決策進程，并且與共同愿景、總體發展戰略和各項國家、區域和地方城市政策相互銜接”。因此，當城市發展遇到問題時，自然需要基于對規劃的評估，從政策層面尋找原因和解決方案[22]。

從上述分析可推導，狹義的規劃評估重點關注規劃實施結果的效率、效益和效果等充分性視角。既有研究認為，規劃實施評估應具備技術評價、實效評價和價值評價3個層次[23]。但在實踐中，國內規劃評估往往表現為城市規劃部門在新一輪規劃編制時對過往規劃的回顧和檢討，強調規劃目標的達成性[24-25]。雖然也有運用政策評估框架開展規劃實施評估的探討，但尚局限于概念揭示[26]、理性反思[27]、分析模型[28]等局部環節，現實中依然難以跳脫出部門邊界，難以將評估視角從規劃方案提升到整個城市系統。

廣義規劃評估則轉向政策價值的實現。不僅要考慮規劃自身的目標，更要提升至城市整體發展價值觀的層次進行評判。當前階段這種提升恰與城市體檢的初衷——減緩城市病相契合，即通過規劃等政策工具干預甚至消除城市病，推動城市最終實現高質量發展。顯見的是，價值觀的全面升維，使得完成廣義評估需要樹立比規劃自身更高的站位。以評估指標為例，僅靠規劃設定的目標體系進行評判顯然是不夠的，需要用一套更為系統、更能反映城市整體發展價值取向的指標體系進行測量，且評判標準的設置也需相應地從針對規劃目標的實現程度提升為針對城市整體發展價值觀的貢獻程度。從充分性來看，這層升維也是確保城市體檢可以落地成為實用政策工具的關鍵轉換。

在面向城市整體發展進行政策評估的語境下，城市體檢等價于廣義的后實證主義規劃實施評估。但狹義和廣義、實證主義和后實證主義之間并非生硬割裂，反而是密不可分、相互呼應的辯證關系。實證主義的客觀實施效果是評估基礎，疊加多元價值觀判斷后得出綜合論斷；同時還須謹記，這一過程會隨城市發展議題與價值取向的時代演變而發生相應變化。

4 基礎：標準化是檢驗檢測的根基

城市體檢從初生走向成熟必須要依托堅實可靠的基本概念和基礎研究。體檢源于醫學領域的檢查檢驗，也依賴于質量管理領域的檢驗檢測。比較這兩組成熟概念，有助于理解城市體檢的必備要素與運作邏輯。

醫學檢查（physical examination），是一個相對寬泛的概念，指醫生運用感官、器具、設備等方式直接或間接檢查患者身體狀況的過程，其目的是收集有關患者健康的客觀資料，以便及早發現疾病④Physical examination，百科詞條網址：https://en.wikipedia.org/wiki/Physical_examination。。醫學檢查中采用實驗室專業儀器設備和分析技術的檢查過程也被稱為醫學檢驗（medical examination）或臨床檢驗（clinical examination），是指將病人血液、體液等標本利用目視、物理、化學、儀器或分子生物學等方法進行檢測的操作，為臨床診斷提供有價值的實驗資料⑤臨床檢驗，百科詞條網址：https://baike.baidu.com//item/臨床檢驗/10850346。。常見的檢驗結果往往為數值型指標，并附有基于大樣本人群統計得出的相對正常值范圍作參考，符合實證主義邏輯，也成為“體檢”概念最深入人心的直觀表征。

醫學檢驗與臨床實踐得以相互促進，很大程度上源于檢驗的科學和客觀，通過隨機對照實驗不斷尋找、驗證和應用有效的治療方案，并將結果信息在同行間及時共享，建立起循證醫學（Evidence-Based Medicine，EBM）模式，用以指導和提升每一次或微觀或宏觀的醫療衛生決策行為。

更進一步，醫學檢驗過程強調采取質量管理手段，質量管理才是各類檢驗檢測的基本保障。參考UNIDO等國際組織的定義[29]，質量管理主要包括計量、標準與評定3方面要素。其中計量是基準，是控制質量的基礎；標準是依據，用以指引質量的提升；評定是手段，出具合格判定結果并建立對質量體系的信任；三者構成完整的質量管理鏈條。實踐中的評定部分更為顯性，又可分3個主要環節[30]。一是檢測（testing），與醫學檢驗中的實驗室環節相似，即對給定的產品、材料、設備、生物體、工藝或服務過程按規定程序確定其一種或多種性能特性，并獲得測試結果數據和性能指標的技術操作⑥質量檢測，百科詞條網址：https://baike.baidu.com/item/質量檢測/6091432。。二是檢驗（inspection），指專業人員根據規定的標準、規程或規范進行審查，將檢測結果與規定值進行比較并做出符合性判斷的評價過程⑦技術檢驗，百科詞條網址：https://baike.baidu.com/item/技術檢驗/3857702。。三是認證（certification），即完成檢驗后，通過具有資質的第三方機構出具證明，標明檢測對象符合相關標準規范。3個環節也被合稱為測試、檢驗和認證（Testing,Inspection,and Certification,TIC）行業。

對比而言，當前城市體檢若試圖針對城市系統發揮有效的檢驗檢測功能，至少還欠缺兩方面的基礎支撐。一是缺乏標準化的評定過程，二是缺乏一致認可的符合性判斷標準。首先，城市體檢缺乏如醫療設備一般的標準化檢測手段。真實世界中難以控制實驗條件，導致每一次對城市的觀測和剖析都存在一定的隨機性。雖然物聯網、互聯網等社會感知大數據的出現可以更趨近于刻畫城市復雜系統的真實運行狀況，但大數據分析自身的不確定性和標準化問題同樣無法回避[31]。其次，獲得城市的檢測指標結果后，仍需專業人員比照相關標準得到評估論斷。結合前述對政策評估的綜述，這樣的判斷標準至少應涵蓋關于城市發展的事實型標準和價值型標準。但城市的動態性和復雜性使得此類標準體系目前尚無定論。換言之，作為評估對象，人體系統的結構和功能已相對穩定，但城市系統還處于不斷變化中，難以模仿醫學研究通過大樣本人群的統計分析來建立一座城市“正常”或“異常”的評判標準，無法實現檢驗結果與事實結果之間的對映，更勿論因自然地理、社會經濟、歷史文化等條件不同而導致的城市系統的多樣性挑戰了。

城市對高質量發展的追求沒有止境。可大膽預計，未來很長一段時間內都難以通過窮盡的方式找到公認的、穩定的城市發展評判標準。循證之證難以提出，迫使城市體檢在合格性判斷方面只能作出妥協，尋找次優方法。

5 趨勢：城市體檢的訴求與機遇

展望城市體檢的未來，首先應回歸政策初心。城市體檢最早提出于2015年，是測繪行業圍繞地理國情監測成果提出的具體應用場景[2]70。而后這一概念出現在2017年2月習近平總書記對北京考察時的指示中，要求北京建立“多規合一任務分解—體檢評估—督查問責—綜合治理”的規劃統籌實施機制，并被寫入《中共中央 國務院對〈北京城市總體規劃（2016年—2035年）〉的批復》，提出要“建立城市體檢評估機制”。北京隨后通過確立“一年一體檢、五年一評估”的模式開展工作[32]。隨著相關做法在各地逐步被推廣，城市體檢已成為新時期規劃評估機制的承載和延展。在規劃實施評估基礎上，城市體檢未來只有面向城市系統的整體發展，不斷豐富內涵、提升標準化水平，完善操作性和指導性，才能成為政策調控關鍵抓手，為實現城市可持續發展探尋路徑。

其次要擁抱技術進步。當前城市體檢主要依賴政府部門報送的統計數據，數據顆粒度粗、采集更新頻率低、時效性不強、受人工干擾大。隨著全社會數字化轉型的加速，數字化基礎設施與智慧城市建設不斷成熟，城市中各類經濟、人口、環境等關鍵領域的運行過程逐步被大規模、自動化地記錄，形成多源、海量的城市大數據資源，具備時空粒度細、更新頻率高、無人干預和客觀真實等特點[33-34]。已有研究指出，政策的核心目標是引導社會行為與預期，大數據恰恰提供了理解居民需求偏好的最佳手段，對政策制定和評估具有重要意義[35]，并已在經濟[36]、能源[37]、交通[38]、養老[39]等領域開展了諸多應用。在采取技術手段改進不確定性、提升代表性后，使用大數據可極大地提升城市體檢信息來源的可靠性，而城市體檢也將給大數據分析帶來一個意義重大、價值極高的應用場景。

值得一提的是，大數據不僅能對城市的歷史和現狀進行客觀測量，更應加強模擬預測方面的創新應用。通過特征工程納入專家經驗后，使用機器學習、深度學習等模型算法可對城市復雜系統的運行規律與機制進行有效解析，如挖掘城市中產業經濟變化、居民行為、基礎設施布局、交通流動、資源環境效能等因素之間的相互作用[40]。參考循證醫學模式，鮮活的大數據不僅能校正和優化城市分析模型算法、提升其表現性能，更可剝離并呈現復雜城市系統所蘊含的底層發展規律、沉淀積累有效的作用機制，最終實現對尚未實施的政策、規劃和管理措施進行沙盒模擬與干預仿真，據此引導決策者和實施者的主觀能動性方向。通過對政策方案進行情景分析和事前比選，從技術上提供了城市發展與治理領域的“預后”能力，為城市體檢最終實現“開方抓藥治病”奠定基礎[41]。

6 結論與建議

本文通過梳理和對比相關概念，可初步定義，城市體檢是指依據城市規劃等相關政策，對城市整體發展狀況、政策目標及相關要求的實施效果開展監測、分析、評價并提供反饋與校正的工作，是促進和保障城市整體發展價值觀得以有效實現的重要政策工具。與現有城市評價和規劃評估工作相比，城市體檢更為權威綜合、站位更高，在立足客觀實證信息的基礎上，更加注重對城市整體發展進行價值取向層面的評判，其概念關系可見圖4。

圖4 城市體檢概念關系圖Fig.4 Relationship among concepts related to city examination

為不斷提升城市體檢的科學性和有效性，未來應重點加強以下3方面的研究。一是提升檢測環節的標準化，加強橫向縱向對比，深化多源大數據的采集與融合，拓展機器學習算法應用，改進分析評判的客觀性和一致性，逐步明確“城市健康”的狀態標尺。二是提升檢驗環節的合理性，可結合計量分析等成熟的政策評估方法[42]，甚至專門設計和開展社會實驗[14]121，分門類、分主題將城市發展政策措施與實施效果之間的作用機制進行更清晰的剖析和闡釋。三是改進和夯實城市體檢反饋政策制定的體制機制，借鑒循證醫學的成功經驗，建立國家級城市體檢結果信息共享平臺，引導建構城市各類發展政策的“設計—實施—反饋—調整”決策閉環。在地方政府綜合施政、城市更新和自然資源全生命周期管理中，明確城市體檢的法律地位、行政流程及運行模式，從制度上確保城市體檢不再僅僅是技術建議，更能真正成為政策與規劃實施中的必要環節。

（感謝北京清華同衡規劃設計研究院總體研究中心歐陽鵬總工程師、首都經濟貿易大學經濟學院張冬洋教授對本文初稿提出的寶貴修改建議。）