如何應對“新奇特”運動娛樂項目風險

文/王勇

編輯 包冬冬

近年來興起的一系列“新奇特”運動娛樂項目，有戈壁穿越、山地車越野、皮劃艇越野、翼裝飛行、野外攀巖等多形式復雜環境越野或極限運動；夜跑、熒光跑、色彩跑、高原跑、超級馬拉松等在不同場景下的路跑活動；玻璃棧道、玻璃觀景臺、“跳樓”極限逃生以及其他具有危險性的旅游娛樂項目等，此類“新奇特”運動娛樂項目在滿足人民群眾對身體健康、社會交往、自我實現等多方面需求的同時，其公共安全風險也給人民群眾的生命安全帶來威脅，成為世界各國共同面對的風險治理難題。

某景區玻璃棧道

準入門檻變動 風險治理相對滯后及其高危“風險特質”

準入門檻變動，行政審批制度改革背景下的風險治理挑戰

行政審批制度改革在相對降低準入門檻的同時，也增加了事中事后階段安全監管的難度和壓力。以體育賽事活動為例，為優化營商環境，激發市場主體活力，同時推動文體事業的進一步發展，國務院于2014 年10 月出臺了《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》（國發〔2014〕46 號），其中取消了原先體育部門的商業性和群眾性體育賽事審批權，并將全民健身上升為國家戰略，自此以縣級城市為主要陣地的多形式群眾性體育賽事成為全國體育賽事的重要組成部分。其后在《國務院辦公廳關于進一步激發社會領域投資活力的意見》（國辦發〔2017〕21 號）等重要文件中指出，要進一步優化營商環境，深化商事制度改革，制定出臺諸如直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾或優化準入服務等，并相繼出臺了一系列規范性政策。國家層面在“放管服”改革方面的一系列舉措，為“新奇特”運動娛樂項目相關企業的興起與發展提供了良好環境，在一定程度上滿足人民群眾日益增長的美好生活需要的同時，也在事前準入階段產生“風險漏洞”。

風險治理相對滯后，風險治理水平低

基于“賽節搭臺，經濟唱戲”的相似動機，全國大量城市的地方政府開始借助“體育+旅游”賽事與娛樂模式來提升自身城市的影響力。但正如中紀委官網發文指出：“一些賽事往往只盯著經濟效益，不愿意在服務和安全上多投入”，直言“有的承辦企業根本不具備組織高風險體育賽事的資格和能力”。在實踐中，“新奇特”運動娛樂項目配套的公共安全風險治理體系與能力，已經落后于相關運動娛樂項目的增長速度。這些現象源于“新奇特”運動娛樂項目安全管理和風險治理水平較低，同人民對于良好公共安全保障的需要之間的矛盾。“新奇特”運動娛樂項目井噴式發展與滯后的風險治理的矛盾所帶來的項目參與者的公共安全風險，已經開始給城市公共安全帶來諸多社會負面影響。

“新奇特”運動娛樂項目的風險復雜性與特殊性

“新奇特”運動娛樂項目的安全風險具有“非傳統”的特殊性。部分“新奇特”運動娛樂項目常常會產生預案之外的風險，甚至“風險成鏈”，引發環境風險等其他公共安全風險，造成難以控制的后果。例如，2015 年6 月27 日晚，臺灣新北市八仙水上樂園舞臺，在舉辦彩色派對活動時粉塵爆炸，造成500 余人受傷，12 人死亡。

“新奇特”運動娛樂項目的安全風險致因鏈條具有復雜性。首先，從根本原因來看，“新奇特”運動娛樂項目大多以原生自然場地為主要活動場地，具有新鮮感、刺激感與神秘感，吸引了眾多戶外運動參與者從事這一運動。但原生自然場地特有的地形、地質、天氣、水文、生態以及動植物等多因素的不穩定性和難以預測性等特征，以及相關運動娛樂設施材料的標準缺乏，可能引發一系列公共安全風險，也給管理者增加了風險治理難度。

其次，從直接原因來看，引發“新奇特”運動娛樂項目公共安全風險的直接原因主要有人的不安全行為和物的不安全狀態。人的不安全行為，通常是直接引發安全風險的致因之一，如陡坡滑墜、懸崖或人工設施墜落、滑倒或絆倒撞擊硬物、安全防護裝備的技術操作失誤等，這與參與者的競賽戰術安排、技術熟練度、身體疲勞情況以及心理和情緒狀態有關。物的不安全狀態，如參與者戶外安全裝備缺失、活動裝備專用性或設計存在缺陷以及環境存在的各種不確定性，也會直接導致公共安全事件的發生。

最后，導致“新奇特”運動娛樂項目公共安全風險產生甚至累積爆發的一個重要原因則是管理因素。相關監管的缺失、安全教育培訓的缺乏、救援制度體系的不完善等均會導致公共安全風險疊加爆發。

“新奇特”運動娛樂項目的風險治理困境

責任主體多，“風險所有權”不明確

“新奇特”運動娛樂項目涉及較多的責任主體，且不同責任主體的風險所有權并未得到完全有效的認定與落實。總體來看，針對“新奇特”運動娛樂項目通過社會穩定風險評估之后，可以開啟的項目大體上可以分為：涉及特種行業與設備與非涉及特種行業與設備兩大類。非涉及特種行業與設備的“新奇特”運動娛樂項目主要包括：各種多形式復雜環境越野活動、不同場景下的路跑活動、聚集性或具有危險性的旅游娛樂項目等，涉及的責任主體主要是項目運營企業、屬地政府的行業主管部門與協辦部門、各級行業協會組織等。涉及特種行業與設備的“新奇特”運動娛樂項目主要包括以賓館、旅店以及度假村等為載體、采用客運索道和大型游樂設施等特種設備的多樣化娛樂項目，涉及特種行業與設備的“新奇特”運動娛樂項目涉及的責任主體較為復雜，不僅涉及項目運營企業、屬地本行業的主管部門與協辦部門、各級行業協會組織以及屬地的黨政領導部門，還需要國土部門進行土地審批、屬地公安部門進行特種行業資格審查、消防部門進行消防安全驗收、工商管理部門進行營業資格審查、住建部門對建筑質量進行五方主體責任監管，以及具有檢驗資質的第三方評估機構進行設備檢查等。

涉及行業領域多，缺乏相應的國家標準與配套執行體系

安全管理需要技術標準的支撐，“新奇特”運動娛樂項目作為眾多新興項目的總稱，涉及諸多行業領域，同時由于社會管理的相對滯后，不少“新奇特”項目缺少國家標準或行業標準。以玻璃橋、玻璃棧道、玻璃觀景臺為例，2021 年5 月1 日起施行了GB/T 38784—2020《懸空地板、踏步、步道及棧道玻璃》，2022 年2 月1 日起施行了國家標準GB/T 39806—2021《懸空地板、踏步、步道及棧道玻璃安全性能評價》，這距離國內玻璃棧道的興起已經有十幾年的時間，標準僅有對部件的安全質量和性能評價標準，依舊缺乏國家層面針對玻璃橋系列旅游娛樂項目的建設標準和安全管理標準。

風險治理體系不健全，安全管理專業化能力不足

安全管理的專業化能力不足，體現在行業主管部門專業化能力缺位、運營機構專業化能力缺失以及群眾性志愿服務的專業化能力不足3 個方面。專業化能力不足則是導致風險治理體系不健全與治理能力不足的重要原因之一。以馬拉松相關運動項目為例，主要監管責任主體實際應是各級田徑行業協會，而屬地主辦方出于經濟成本等目的不去報備，則缺少了安全運營的專業化指導，再加上屬地歸口的監管部門對賽事安全經驗不足、專業化能力缺位，則導致賽事運營的安全風險累積。若招投標過程中疏于考察，承辦賽事的運營機構則可能存在不同程度上的安全管理專業化能力缺失問題，不僅基本的賽道設計、賽事管理細節、信息平臺建設等存在問題，而且對于賽事運營的安全保障和服務質量也難以保證。在志愿服務方面，由于賽事運營方本身的專業化能力缺位，地方共青團僅負責組織工作，使得安全教育培訓不足則會導致志愿服務的專業化能力受到影響。同時我國群眾性體育賽事志愿者管理長效機制仍不夠完善，尤其在志愿者的招募、培訓等方面的科學性與規范性有待加強。

“新奇特”運動娛樂項目風險治理的國際經驗

“新奇特”運動娛樂項目涵蓋了多個行業領域的多種項目類型，不同的運動娛樂項目進行安全管理的具體方案也會存在差異。1955 年開始發源于美國的迪士尼工程，作為包含眾多復雜危險性娛樂項目的大型娛樂場所，其在安全管理工作中貫徹推行全面質量管理原則，從多個層面對復雜危險性娛樂項目進行全面的安全管理，從而實現了本質安全。總體來看，將全面質量管理運用于“新奇特”運動娛樂項目運營主體的安全管理和風險治理需要從以下3 個方面著手。

實現風險治理“基準化”，高標準推動安全管理不斷改善

實現“新奇特”運動娛樂項目運營主體的風險治理“基準化”，是指通過借鑒吸收行業內先進的安全管理經驗，以先進的作業水平作為自身作業標準的參考，并以國家及行業相關標準為基礎，全員參與確定本單位或本模塊風險治理的目標，并找出自己與目標以及行業領先水平的差距，分析差距產生的原因并制定實現風險治理目標的計劃與方案。

風險治理標準信息的搜集與分析是實現本單位或本模塊風險治理“基準化”的基礎和關鍵所在。收集并甄選有效信息不僅需要加強行業內安全交流，還應對安全管理人員進行理論與實踐知識的培訓，同時還應該學習該行業領域國際先進安全管理和風險治理經驗等。

建設扁平化安全管理組織架構，推動風險治理“全員參與”

在“新奇特”運動娛樂項目運營主體安全管理的組織架構設計方面，嵌入全面質量管理理念的安全管理組織架構具有“扁平化”特征，降低管理成本的同時，增進組織縱向的風險溝通。“新奇特”運動娛樂項目往往涉及多個具體項目，因此須將整個項目組的人員分成若干工作小組，每個工作小組設置的多個部門中應包含安全部門。在安全管理和風險治理方面，這樣的組織架構設計實現了不同工作小組安全部門對工作人員的直接管理，提高了安全管理的覆蓋范圍，同時很大程度上減少了縱向風險溝通的障礙，提高了風險治理效率。

加強安全管理過程控制，實現安全隱患的“全流程治理”

全面質量管理下的“新奇特”運動娛樂項目的風險治理強調加強過程控制，針對項目安全管理過程中涉及的風險隱患分類分級采取控制措施，并通過風險隱患信息的反饋完善風險治理的各項環節和程序，不斷改善安全管理過程。在實際的項目安全風險治理中，全面質量管理下的“全流程風險治理”可以將整個“新奇特”運動娛樂項目的基本流程進行切分，針對每個流程設置符合特點的風險管控措施，并建立相應的風險反饋機制，明確每個環節的風險所有權主體，壓深壓實不同責任主體的安全管理和風險治理職責，從而實現安全風險隱患的“全流程治理”。

綜上，面對“新奇特”運動娛樂項目帶來的風險隱患，在構建物防、人防、技防公共安全網絡的同時，也應從風險治理的視角出發，通過構建完善安全責任體系、風險溝通機制以及應急救援體系，最大程度上規避“新奇特”運動娛樂項目亡人事故的發生，在確保安全的基礎上滿足人民群眾對美好生活的需要。（本文作者單位系中國人民大學公共管理學院）