以高水平安全服務高質量發展

文/王宏偉

編輯 趙苡萱

當前，中國特色社會主義事業發展進入了新的發展階段，開啟了向第二個“百年”奮斗目標的偉大征程。在新發展階段，應急管理也面臨高質量發展的問題，只有高質量的應急管理，才能提供高水平的安全服務。

當前，中國特色社會主義事業發展進入了新的發展階段，開啟了向第二個“百年”奮斗目標的偉大征程。在新發展階段，貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展是各項事業布局謀篇的要旨。高質量發展是黨中央站在新的歷史方位、根據我國社會主要矛盾變化作出的一項戰略決策，目的是推動國家治理體系和能力現代化。變革充滿著風險，換擋意味著挑戰。高質量發展并不是可以輕輕松松實現的，可能釋放出諸多前所未遇的復雜性和新型風險，必然需要應急管理部門銳意創新，將統籌發展和安全落到實處、細處。

同時，應急管理的任務更加艱巨：一方面要提供高質量的安全保障，給國家總體高質量發展保駕護航；另一方面還要提供高水平的安全服務，做到促進而非阻礙國家總體高質量發展。這無異于在發展和安全之間“走鋼絲”：既促進經濟發展，又確保安全。那種粗放式、大呼隆、“一刀切”式的管理模式難以為繼。應急管理也面臨高質量發展的問題，只有高質量的應急管理，才能提供高水平的安全服務。

統籌發展和安全應急管理常說常新的話題

居安思危，始終保持憂患意識，是中國共產黨治國理政的一項重要原則。統籌發展和安全是一個常說常新的話題。在革命戰爭年代，中國共產黨在同國內外反動勢力進行斗爭的過程中，走出了以農村包圍城市、武裝奪取政權的獨特道路。在蘇區、抗日根據地、解放區等中共局部區域，黨不僅面臨反動勢力的蠶食、圍剿，而且要同天災、饑荒、瘟疫不懈抗爭，形成了“一手拿槍，一手拿鋤”的模式，在堅強進行武裝斗爭的同時，積極發展生產、保障供給，以實現豐衣足食的目標。新中國成立之后，黨在建設與改革的過程中，面對嚴峻復雜的國內外形勢，十分注意處理好經濟建設與國防建設、對外開放與國家安全等關系。在新時代，黨進一步提出堅持總體國家安全觀，統籌發展和安全，并將其貫穿于經濟社會發展的各領域各層次。例如，各級領導干部要“促一方發展，保一方平安”，統籌疫情防控與復產復工等。

統籌發展和安全中的“安全”，是一個大安全的概念，既包括國家安全，也包括公共安全；既涵蓋“社會安全”（security），又涵蓋“物理安全”（safety）。影響大安全的風險彌散、分布于經濟社會發展的各個領域、各個方面，甚至可以說安全是一個橫截面問題。簡單地說，經濟社會發展過程中伴生風險是個普遍現象。當風險積聚到一定程度、超越可以承受能力時，就會表現為各種形態的突發事件。從這個意義上，統籌發展和安全、維護大安全是全政府、全社會的共同責任。應急管理不是應急管理部門一家的事情，也不僅僅是政府部門的事情。

在實踐中，應急管理部門強調要自覺扛起防范化解重大安全風險的責任。之所以對“重大風險”加上了“安全”的限定語，主要是因為一個事實：應急管理是無邊界的，而應急管理部門的職責是有邊界的。但是，如果只是認為應急管理部門就管理部分自然災害或安全生產事故，這是有局限的。因為第一，應急管理部承擔了5個議事協調機構的職責，具有統籌性、綜合性的特征；第二，集體轉隸到應急管理部的公安消防、武警森林隊伍被賦予了“全災種，大應急”的使命，遂行各類突發事件應急救援的功能；第三，應急管理部承接了原國務院辦公廳的應急管理職責，并負責制定國家總體突發事件應急預案。所以，應急管理部門又不是一個普通的部門，最起碼要做到兩點：第一，在自然災害和事故災難兩大類突發事件應對中理直氣壯地履行綜合協調職責，發揮自身的綜合優勢和其他部門的專業優勢，注重提升復雜性、系統性危機應對能力；第二，在各類突發事件應對中遂行應急救援任務，救民于水火，助民于危難，給人民以力量。

就災害事故應對而言，統籌發展和安全的思想由來已久。早在1952 年，我國勞動保護部門就提出“管生產的必須管安全”。由于經濟社會發展和安全形勢的變化，今天在對其豐富完善的基礎上提出了安全生產的“三管三必須”。又如，在防災減災救災方面，我黨有著寶貴的“生產救災”的經驗，調動公眾生產自救以減輕災害的影響。

在新發展階段，應急管理部門面對更為復雜和嚴峻的風險形勢，同時也面臨著更高的統籌要求：既要防范應對各類災害事故的發生、防止其遲滯或中斷經濟社會發展，又不能妨礙經濟社會發展，甚至要助力經濟社會的高質量發展。例如，2021 年受新冠肺炎疫情和國際大宗商品供應的影響，我國出現能源結構性短缺，部分地區出現拉閘限電的現象。應急管理部門一方面要保障煤炭的供給、群眾溫暖過冬而積極釋放優質產能；另一方面又要守住安全底線。這種統籌是要實現發展與安全的融合，追求其中內在邏輯的一致性：既不能“安全不生產，穩定不發展”，也不能為了生產和發展而罔顧安全。不僅如此，發展與安全、高質量發展與高水平安全之間還要在守住安全底線的前提下，實現良性互動。

面對新形勢與新要求，應急管理部門以高水平安全服務高質量發展，就必須跳出部門思維看風險，把握新發展階段的風險生成特征與演進規律。此外，應急管理思維與體制機制要大膽創新，不斷走出“舒適區”，突破能力“天花板”，更好地服務、服從于經濟社會發展的大局，創新性地融合發展和安全，將兩件大事變為一件大事，為更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展貢獻力量。

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高質量發展可能伴生的安全風險挑戰

高質量發展是我國規避“中等收入陷阱”、順利實現國家現代化的必然舉措?？v觀世界歷史，許多國家在現代化的過程中都實現了低收入國家向中等收入國家的躍升。但是，此后便面臨失去動能、長期停滯，難以實現從中等收入向高收入的發展，甚至陷入社會矛盾叢生而引發的長期動蕩。

鑒于此，黨中央在黨的十八大后作出戰略判斷，我國經濟發展進入新常態，經濟發展速度從高速轉為中高速。同時，我國提出以高質量發展引領經濟新常態，實施供給側結構改革，提升經濟發展的質量、效益，轉換發展動能。此外，高質量發展不僅僅是經濟發展，而是要追求經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設的協調發展，必須貫徹創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，以續寫經濟長期發展、社會長期穩定兩大奇跡。

2008 年，美國次貸危機引發全球經濟危機后，國際經濟低迷，一股逆全球化浪潮來襲，民粹主義高漲。中美貿易摩擦持續升級，西方國家紛紛啟動再工業化過程。隨著中國經濟發展，勞動力密集的既有優勢減弱，兩頭在外、大進大出（“兩頭在外”是把生產經營過程的兩頭，即原材料和銷售市場，放在國際市場；“大進大出”就是大量進口的同時也大量的出口）的模式不再適合。而且，新冠肺炎疫情的暴發加劇了百年未有之大變局的演進。在這種背景下，黨中央審時度勢，強調構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互補充的新發展格局，著力推動高質量發展。

高質量發展給應急管理統籌發展和安全帶來了新的機遇。例如，創新發展強調面對新一輪產業革命和科技革命的挑戰，積極發展數字化、網絡化、智能化技術，給危險生產崗位“換人、減人”創造條件，并提升對風險的預測與研判能力；綠色發展必然要強調人與自然和諧，在經濟社會中更突出尊重、順應和保護自然的理念，有利于從根本上削減自然災害的風險。但是，居安思危、未雨綢繆是應急管理的本質要求。應急管理部門在以高水平安全服務高質量發展中，要觀大局、謀大勢，思考大局和大勢可能給帶來的新風險、新挑戰。

第一，經濟全球化。全球化是一個不以西方國家意志為轉移的客觀過程，它是生產發展到一定階段的必然產物。自我可循環是大國的標配。我國構建新發展格局，是謀求國際更大競爭優勢之舉，并不是要走閉關鎖國的老路。黨的十八大以來，中國積極推動國際關系民主化和新型全球治理格局的形成，提出“一帶一路”倡議，國際影響力、感召力日益提升。中國國家治理現代化是為中華民族謀復興的過程，也是為世界進步謀福祉的過程。在全球相互依賴的世界，應急管理要胸懷天下，從“兩個大局”深度互動的視角，審視應急管理的使命任務，防止國內、國際風險相互轉換、疊加。此外，我國應加強“一帶一路”沿線國家風險防控機制建設，并將參與突發事件國際人道主義救援作為重點拓展的能力領域。

第二，信息化與新型工業化。隨著全球信息技術的不斷發展，高質量發展必然會應用更多的大數據、云計算、5G、互聯網、人工智能、區塊鏈等技術。這些前沿性技術不僅與一、二、三產業融合，助力數字經濟的發展，而且會改變社會的交往方式和公眾的生活方式，推動智能社會的形成。信息技術給生產生活帶來巨大便捷的同時，也會顯露其“雙刃劍”的一面。例如，如何確保智能化基礎設施免受自然災害影響或者如何在智能化社會提供更為精準、有效的救援，這些都是亟待破解、需要新情景構建的問題。此外，新型工業化追求數字經濟與實體經濟的融合，推動工業互聯網技術的廣泛應用，網絡安全威脅可能導致工業生產癱瘓。為了應對電子—物理風險，應急管理部門必須加強與網絡信息化部門的合作，防止出現現實與虛擬耦合的復合型危機。

第三，城鎮化與農業農村現代化。我國目前城市化率已經超過60%，但是依然有較大的增長空間，農民進城帶來的安全風險不容忽視。同樣，在農業農村現代化進程中，農民素質提升的滯后和先進技術的應用之間形成的差距，可能會導致更多的風險。隨著極端天氣事件的增多，鄉村振興、農業農村現代化的進程可能受到影響，甚至應急管理要有防止因災致貧返貧的底線思維。

第四，區域一體化。隨著基礎設施的日益延伸，城市群、城市帶、城市圈將會越來越多、越建越密，區域一體化。京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝經濟帶等是我國發展的重要增長極，對應急管理跨區域合作提出更高的要求。

第五，人口老齡化。人口老齡化與少子化是威脅民族生存、國家安全的重要問題。我國已經進入老齡化社會，即將面臨中度老齡化的挑戰。老年是突發事件應對過程中的脆弱性群體，風險感知、避險逃生等能力較低。2011 年日本“3·11”地震中，60%以上的死亡人口均為65 歲以上的老人。我國應急管理應前瞻性地思考老齡社會的防災減災救災和應急管理問題，超前性地做出應變舉措。

第六，生態綠色化。綠水青山就是金山銀山的理念深入人心。黨的十八大以來對生態環境的保護被擺在前所未有的高度。我國提出了碳達峰、碳中和的目標，積極開展節能減排、增綠行動，努力構建人與自然命運共同體。未來，應急管理服務高質量發展，必須提升森林草原火災防范救援能力，為確保國家生態安全作出貢獻。同時，要防止?；繁ā⒃托孤┑仍斐蓢乐氐纳鷳B危機。

應急管理服務能力的提升

從社會主義發展史看，馬克思、恩格斯為未來共產主義、社會主義社會預測性地勾勒出一幅美好藍圖。1922 年世界第一個社會主義國家蘇聯成立，不久列寧于1924 年去世。國際共產主義運動發展遭遇蘇東國家改旗易幟的重大挫折。中國共產黨頂住壓力，為世界社會主義發展撐起一片靚麗的天空，探索出在落后的東方大國建成社會主義的嶄新道路。其中的一個成功密碼是：既不走封閉保守的老路，也不走改旗易幟的邪路。

黨的十八大以來，作為“四個全面”戰略布局的重要內容，全面深化改革是黨中央推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略舉措。在新時代，全面深化改革具有系統性、整體性、協同性，是提升國家治理能力現代化的全面重塑。2013年，黨的十八屆三中全會召開，提出全面深化改革的總目標。2018 年，黨的十九屆三中全會召開，拉開了黨和國家機構改革的大幕。這是全面深化改革大棋局上的重要“落子”。其中，針對災害事故多發、常發、易發、頻發的現實，我國整合11 個部門的13 項職責，組建了全新的應急管理部。認識組建應急管理部的意義，要提高政治站位，從實現全面深化改革總目標、提升國家治理能力現代化、完善社會主義制度的角度加以理解。

組建應急管理部是黨中央立足于實現我國應急管理體系和能力現代化的一項重大政治決策，不僅為實現“第一個百年”目標而立，而且更為“第二個百年”目標而建。2025 年，我國將建成統一領導、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急體制；2035 年，我國將實現應急管理體系和能力現代化。在此過程中，我國應急管理要實現以高水平安全服務高質量發展，就必須放眼長遠，在以下方面發力：

第一，增強理論創新性。應急管理是一門需要大膽突破、不斷創新的科學和藝術。智慧應急的發展方向無疑是正確的，但創新不僅體現在技術上，也體現在觀念、理論上。特別是，我國應急管理實踐經驗豐富，但尚未結合國外有益做法，形成一套完整的應急管理理論。沒有理論的指導，應急管理勢必會周期性地陷入思維模式僵化、話語模式雷同的困局，最終行而不遠。

第二，培養應急管理人才。一切現代化的根本是人的現代化。我國應急管理的長遠發展要培養一大批了解中國國情、具有世界眼光、橋接理論與實踐的應急管理人才。目前，我國不少高等院校應急管理專業建設缺少嚴謹規劃、師資建設良莠不齊，“一哄而起”的結果面臨著被“一刀切”的風險。

第三，建設應急文化。文化是需要長期經營、建設的“軟”的東西，但卻是最能長久起作用的“硬”的力量。我國應急管理部門由多個部門組成，組織文化各不相同。機構整合帶來“物理相加”，文化整合才能帶來“化學反應”。在“相加”向“相化”轉變的過程，文化起到的作用善莫大焉。

第四，提升地方和基層應急管理能力。應急管理未來發展必須重心下沉、力量下沉、資源下傾。新冠肺炎疫情和河南鄭州“7·20”特大暴雨災害，應對都暴露出地方和基層應急能力薄弱問題。補齊地方和基層的短板，上下聯動才能有望實現。

總之，我國應急管理部門結合自身的主責主業，以防范化解重大安全風險為主線，以高水平安全服務高質量發展為主題，推動我國應急管理事業向著現代化目標不斷發展。“新發展”“高質量”“高水平”不是花里胡哨的修飾語和可有可無的“大帽子”。在新發展階段，應急管理需要以高水平安全服務，這是歷史和時代賦予的使命，必然要求應急管理事業在現代化征程上換擋提速，邁上一個新臺階。［本文作者單位系中國人民大學公共管理學院，本文為北京社科基金重點項目“應急體制改革背景下構建首都城市綜合防災減災體系研究”（20SRA001）的階段性成果］