個人養老金助社保網織密織牢

寇佳麗

4月下旬個人養老金制度的落地，引起民眾對我國社會保障的持續關注與討論。

社會保障是現代國家一項基本的社會經濟制度，是民生安全網、社會穩定器，與人民幸福安康息息相關，關系國家長治久安。中華人民共和國成立以來，中國的社會保障經歷了從無到有、從以城鎮為主向城鄉統籌轉變、從以覆蓋國有單位職工為主向覆蓋全體居民轉變的過程。特別是自20世紀70年代末改革開放以來，中國政府立足國情，堅持發展和完善中國特色社會主義市場經濟體制，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，穩步推進社會保障制度改革發展取得歷史性成就。

經過不懈努力，中國已經建成了世界上規模最大的社會保障體系，養老保險覆蓋人數已經超過9.5億人，基本醫療保險覆蓋13.5億人，覆蓋城鄉居民的多層次社會保障體系基本建立，民生保障網不斷織密扎牢，待遇水平穩步提高，基金規模不斷壯大，切實增強了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，開創了一條中國特色社會保障道路。

與此同時，我們也不得不承認，我國社會保障體系正面臨比以往更復雜的挑戰，它需要不斷調整、進行變革，以迎合我國社會發展需求和民眾對生活的期待。

我國社會保障體系基本框架

中國現行社會保障體系包括社會保險、社會救助、社會福利、優撫安置，也涉及住房保障、商業保險、慈善事業。

社會保險在中國社會保障體系中處于核心地位。除正在試點的長期護理保險外，各項社會保險制度均依據《社會保險法》，多渠道籌資，建立專項基金，實行社會統籌互濟。其中適用于城鎮單位及其職工的基本社會保險依法強制實施，涉及城鄉居民的基本養老保險、基本醫療保險在政府組織和財政補貼引導下自愿參加。在參加基本社會保險的基礎上，政府通過稅收優惠政策，推動城鎮單位為職工建立補充養老保險、補充醫療保險;同時為城鄉居民建立了大病保險制度。

社會救助屬于普遍保障制度，由各級政府預算安排專項資金，主要對城鄉貧困或特定困難群體實行經濟援助，保障方式有現金給付和提供相關服務等，通常需要對受救助者的經濟狀況設定條件。

社會福利的對象是老年人、孤兒、殘疾人，通過福利機構向特定群體提供保障服務。對孤寡老人，部分入住專業養老機構（這部分較少），部分采用居家為主、社區服務的方式（這部分是多數），推進社會福利不斷進步。對孤殘兒童，不僅要保障基本生活，還要保障醫療康復和義務教育。對殘疾人，除了基本生活、醫療康復等基本保障外，還設有福利企業以及規定各用人單位的殘疾人就業比例，要求必須吸納有一定勞動能力的殘疾人就業，全面維護其參與社會生活的權益。

優撫安置的對象是軍人及其家屬。政府對烈士予以褒揚，對烈士遺屬、犧牲病故軍人遺屬、傷殘軍人實行國家撫恤;對復員軍人生活困難的，實行定期定量生活補助;對義務兵家屬普遍發放優待金;殘疾軍人等重點優撫對象可享受醫療、住房、交通、教育、就業等方面的社會優待。此外，2012年頒布生效的《中華人民共和國軍人保險法》，規定設立軍人保險基金，對軍人傷亡給予保險待遇，對軍人退役及隨軍未就業的軍人配偶參加地方養老保險、醫療保險給予補助。

商業保險與社會保障體系相互關聯與街接。一方面，政府通過稅收優惠政策，鼓勵個人購買儲蓄型養老保險、健康保險產品，以滿足不同群體的保障需求。另一方面，允許商業保險機構參與經辦居民大病保險、長期護理保險等社會保險項目，充分利用商業保險機構的社會服務網點和專業經驗等資源。不僅如此，我國政府還大力發展慈善事業，支持和鼓勵社會團體、社會成員的慈善捐贈與社會互助。

醫療保險雙軌走

在上述社會保障框架中，適用于城鎮單位及其職工的基本社會保險、由政府引導自愿參加的城鄉居民保險占據了重要位置。

我國《社會保險法》有如下規定：

第十條，職工應當參加基本養老保險，由用人單位和職工共同繳納基本養老保險費。

無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養老保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員可以參加基本養老保險，由個人繳納基本養老保險費。

公務員和參照公務員法管理的工作人員養老保險的辦法由國務院規定。

第二十三條，職工應當參加職工基本醫療保險，由用人單位和職工按照國家規定共同繳納基本醫療保險費。

無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加職工基本醫療保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員可以參加職工基本醫療保險，由個人按照國家規定繳納基本醫療保險費。

第三十三條，職工應當參加工傷保險，由用人單位繳納工傷保險費，職工不繳納工傷保險費。

第四十四條，職工應當參加失業保險，由用人單位和職工按照國家規定共同繳納失業保險費。

第五十三條，職工應當參加生育保險，由用人單位按照國家規定繳納生育保險費，職工不繳納生育保險費。

可見，我國城鎮單位及其職工的基本社會保險包括養老、醫療、失業、工傷以及生育保險，且此5種保險均為強制性的（我們常說的“五險一金”就指這5種保險）;我國城鄉居民保險則主要包括養老保險、醫療保險，且二者均非強制?？梢园l現，養老保險和醫療保險是城鎮職工與城鄉居民都享有的。

我國現行職工基本醫療保險制度（以下簡稱“職工基本醫?！保┑母采w范圍執行《社會保險法》《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》以及政府有關部門制定的政策。

職工基本醫保制度主要適用于城鎮用人單位，包括各類企業（國有、集體、外商投資、股份制、私營等企業）、機關、事業單位、社會團體、民辦非企業單位及其職工，屬于依法強制性參加的社會保險計劃。同時，法律規范還對幾類特定群體的參保作出了規定，比如城鎮個體工商戶和靈活就業人員、農民工以及在華就業外國人等。

與職工基本醫保制度并行的是城鄉居民醫療保險制度（以下簡稱“居民醫保”），包括基本醫療保險和大病醫療保險。在我國，居民醫保具備以下特征：自愿性，政府通過繳費補貼政策引導居民自愿參保，促進實現全覆蓋目標;?；荆攸c保障居民住院醫療等大病醫療費用需求，通常不建立個人賬戶;有彈性，中央政府確定籌資和待遇的最低標準，各地區可以依據城鄉之間、地區之間的差異因地制宜，從而制定具體標準。0A870720-E19D-45D0-8D95-83E0D4B8ECDA

養老保險“三支柱”

依據《社會保險法》及相關法規、政策規定，職工基本養老保險屬于強制參加的養老保障計劃，現行規定的參保單位及人員包括以下幾類：各類城鎮用人單位及其職工、無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養老保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員、在中國境內就業的外國人。

1991年開始，全國統一規定，企業職工參加基本養老保險個人應當繳費，且繳費從本人工資的2%逐步提高到8%。后來制度覆蓋范圍擴大，新加入的各類社會組織以及機關事業單位工作人員也都執行同樣規定。現行政策規定的個人繳費基數是職工本人工資（不包括按國務院有關規定領發的創造發明等獎金、職工生活困難補助等福利、勞動保護的各項支出等），且有上下限。當職工本人工資高于當地職工平均工資3倍時，繳費基數按當地職工平均工資的3倍計算，超出部分不作為繳費基數，不計繳養老保險費：當職工本人工資低于當地職工平均工資60%時，則按當地職工平均工資的60%計算繳費基數。職工本人按繳費基數的8%繳費，全部計入其個人基本養老保險賬戶。

城鄉居民基本養老保險制度（簡稱“城鄉養老保險”）遵循全覆蓋、?；?、有彈性、可持續的方針，實行社會統籌與個人賬戶相結合的制度模式，個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資模式，基礎養老金和個人賬戶養老金相結合的待遇支付模式，目標是保障參保城鄉居民老年基本生活。年滿16周歲（不含在校學生）、不屬于職工基本養老保險制度覆蓋范圍的城鄉居民，可自愿在戶籍地參加城鄉養老保險。在全國各地普遍建立城鄉居保制度的基礎上，2014年我國政府開始實施全民參保計劃。截至2018年年底，全國城鄉居保參保人數接近5.24億人，其中領取待遇1.67億人，是全球覆蓋人群最多的單一養老金計劃。

職工基本養老保險和城鄉養老保險是我國養老保險制度的第一支柱。除此以外，我國還有企業年金和職業年金（第二支柱）、個人養老保險（第三支柱）。

企業年金是企業為職工建立的補充養老保險，一般由有能力的企業自愿建立，由企業和個人按照一定的比例繳納費用，進入職工個人年金賬戶，由職工在退休后領取。建立企業年金的三個前提分別是已經繳納基本養老保險、企業資源建立、非強制性。通常，年金計劃需要通過職工代表大會討論通過并報備勞動和社會保障部門。

職業年金的基本政策框架與企業年金大體一致，但職業年金僅適用于機關事業單位及其工作人員，且強制性建立，即凡納入機關事業單位基本養老保險制度的單位和人員均必須建立職業年金。可以發現，企業年金和職業年金所覆蓋的人群是很小一部分。

在基本養老保險、企業（職業）年金兩大支柱基礎上，全力發展第三支柱已經成為我國各界共識。2022年4月21日，國務院辦公廳發布《關于推動個人養老金發展的意見》（以下簡稱《意見》），推動個人養老金制度正式落地。

根據《意見》，在中國境內參加城鎮職工基本養老保險或者城鄉居民基本養老保險的勞動者，才可以參加個人養老金制度。個人養老金獨立運行，實行個人賬戶制度，繳費完全由參加人個人承擔;參加人應當指定或者開立一個本人唯一的個人養老金資金賬戶，用于個人養老金繳費、歸集收益、支付和繳納個人所得稅;個人養老金資金賬戶可以由參加人在符合規定的商業銀行指定或者開立，也可以通過其他符合規定的金融產品銷售機構指定;參加人可以用繳納的個人養老金在符合規定的金融機構或者其依法合規委托的銷售渠道購買金融產品，自擔風險;資金賬戶實行封閉運行，其權益歸參加人所有，除另有規定外不得提前支取;目前上限為12000元/年，賬戶資金可繼承。

為什么需要個人養老金？

個人養老金制度的推出，引起了全社會的廣泛關注。在討論中，我們不得不承認兩個基本事實：一個是，我國社會老齡化趨勢短期內不可逆轉，單單依靠第一支柱的養老渠道難以解決人口基數如此龐大的養老問題（第二支柱覆蓋面太狹窄）;另一個是，當前的養老金缺口已經規模龐大，難以忽視，相關部門必須有所作為。

2013年，我國養老保險金缺口為1540億元，到2021年，這個數字已經是7000多億元了。在中國，養老保險實際上是工作的一代人交錢，同時給退休的一代人發錢。1963年，中國出現了生育率高峰，一直延續到1980年，這期間我國出生了3.7億人口，也就是學術界說的“嬰兒潮”。自2022年開始，這部分人陸續進入60歲。

國際上通用的指標是，65歲及以上的人口占人口總數的比例達到7%，或者60歲及以上人口占總人口比例達到10%，就是老齡化社會;達到14%就是老齡社會，21%就是超老齡社會。2000年，中國65歲及以上老年人口占比已達7%;2021年，65歲及以上人口達到20056萬人，占全國人口總數的14.2%。中國至此進入老齡社會。不僅如此，隨著當初“嬰兒潮”人群進入60歲，中國社會老齡化程度會在未來進一步加深。

與此同時，人口出生率在我國已經連續多年下降。

2016年至2021年，中國的出生率分別為13.57‰、12.64‰、10.86‰、10.41‰、8.52‰、7.52‰。2021年，我國凈人口增長僅40多萬，更有觀點指出，今年死亡人數很可能超過出生人數。也就是說，2022年，我國可能出現人口負增長現象。

人口結構失衡會導致社會養老金缺口愈來愈明顯。交錢的人少，用錢的人多，所以一些省份、城市的養老金缺口已經非常嚴重。財政部公布的2021年中央調劑養老基金繳撥差額情況顯示，黑吉遼三省養老金缺口超過1300億元，如果不是中央撥付，當地退休老人將面臨無法按時足額領取養老金的困境。0A870720-E19D-45D0-8D95-83E0D4B8ECDA

有觀點認為，眼下是我國建立個人養老金制度的最佳窗口期。對此，中國社會科學院社會發展戰略研究院副研究員、社會治理研究室副主任吳瑩告訴《經濟》雜志、經濟網記者：“發展政府政策支持、個人自愿參加、市場化運營的個人養老金，是促進與基本養老保險、企業（職業）年金相銜接的養老保障體系第三支柱發展、回應社會對多層次多支柱養老保險體系需求的重要舉措。個人養老金制度的確有積極作用，既可以作為第三支柱的產品起到養老保險的作用，也能作為‘長期資金，對儲蓄率起到替代效應，助力經濟發展。尤其是對于廣大靈活就業人員、自雇者群體、無雇主網絡就業群體而言，第一、第二支柱都過于依賴雇主的代扣代繳，而個人養老金則提供了一個獨立于國家和企業之外的、更加靈活的養老保險制度?！?/p>

不過，我們也不應過分夸大個人養老金制度的作用。不能指望它的出臺可以徹底解決我國養老問題。個人養老金對促進我國養老保險體系中的第三支柱的發展起到了政府引領和補強短板的作用，但不屬于強制性全民覆蓋政策，其效用的發揮取決于細節配套制度是否能夠吸引到足夠規模的“自愿參與”。

那么，如何提高大眾參與個人養老金制度的意愿呢？

吳瑩認為，可嘗試采取以下措施。第一，完善個人養老賬戶制度的落實。個人養老金以個人賬戶制為基礎，因此要建立完善這個賬戶系統，相關養老產品的購買和投資都在這個賬戶內進行，賬戶后臺與稅務系統鏈接，協助規范個人養老財富的保值增值，以及落實相應的稅收優惠和專項附加扣除。第二，稅收制度要配套。包括完善稅收遞延制度，在增加專項扣除的背景下，適當提高稅延養老保險稅前抵扣標準。第三，合理調整三個支柱之間的繳費比率。目前，我國第一支柱的繳費率水平排在世界前列，適當降低第一支柱繳費率，有助于優化個人繳費資源在三個支柱之間的分配，促進第二、三支柱的發展。

社會保障制度面臨多重挑戰

不僅養老保險制度，我國社會保障制度整體上正面臨越來越多挑戰。

中國家庭已經從大家庭型轉向小型，2人、3人家庭成為家庭類型主體，單人家庭、空巢家庭不斷涌現;有1.5億個家庭成為獨生子女家庭，80歲以上的高齡老年人年均遞增100萬以上（2015年數據）。傳統的“鄰里互助”因人口的高流動性被“陌生人社會”替代，傳統的功能強大的單位保障因市場經濟改革被瓦解。家庭保障、鄰里互助、單位保障等傳統保障機制不斷弱化，城鄉居民對社會化保障與服務的需求急劇上升。

以此為背景，在兒童照料等方面，傳統家庭照料模式正面臨日益嚴峻的挑戰，且在新冠肺炎疫情的“加持下”愈加明顯。例如疫情下的北京。2022年5月9日，在北京市新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作第329場新聞發布會上，北京市委宣傳部副部長、市政府新聞辦主任、市政府新聞發言人徐和建介紹，北京市中小學、幼兒園、中等職業學校暫停返校，組織線上教學?？箵粢咔榭滩蝗菥彙Ｍ瑫r，未成年學生居家上網課，若父母均需照常通勤，對孩子的照料就很容易成為問題。而目前，該領域的社區服務幾乎還處于空白狀態。

大規模人口流動、快速工業化與城市化、社會結構轉型以及各種新業態的出現等，既對經濟發展產生直接影響，也對社會保障發展提出了新挑戰。特別是以互聯網、智能化為代表的科技進步與新經濟，對人們的工作方式與生活方式產生了直接影響，進而影響著經濟社會結構的變化，也給傳統的社會保障經辦方式帶來前所未有的挑戰。例如，從法律角度看，我國城鎮單位及其職工的基本社會保險，即養老、醫療、失業、工傷以及生育保險均屬強制，但實際上，依托互聯網平臺的新就業形態勞動者（外賣配送員、網約車駕駛員、貨車司機、互聯網營銷師等）的權益保護缺失現象非常明顯。

社會保障制度的目標之一在于彌補市場經濟的不足。市場經濟遵循價值規律的要求運行，價值規律和市場機制作用的結果是，在促進經濟效益提高和生產發展的同時，也會導致收入分配上的差距?；蛘哒f，市場經濟遵循優勝劣汰規律，自發向效率傾斜，不能自發實現社會公平分配。而收入分配不公，是社會穩定的隱患。因此，完善的社會保障制度，可以通過收入再分配兼顧社會公平，起到維護社會穩定與安全的作用。不僅如此，良好的社會保障制度還可以分散勞動者可能遇到的各種風險，彌補市場經濟的缺陷。當社會保障制度存在瑕疵或缺陷的時候，上述作用也難以很好地發揮。當前，我國地區之間、城鄉之間發展不平衡和社會不平等現象加劇，城鄉之間因長期的戶籍制度壁壘及公共資源配置失衡而存在較大發展差距。這也從側面說明了現有社會保障制度并不成熟，可改進空間較大。

從過往經驗看，我國社會保障改革采取試點先行、漸次推進的策略，雖取得了積極成就，但也因為路徑依賴而留存了歷史局限性。比如，法定養老保險長期停留在地區分割統籌狀態，直到2022年1月起，企業職工基本養老保險才啟動全國統籌（全國統籌并不等于大家到手的養老金都一樣多，而是將在全國范圍內對地區間養老保險基金當期余缺進行調劑，從制度上解決基金的結構性矛盾問題，讓困難地區的養老金發放更有保障）。再比如，在家庭保障功能持續弱化的背景下，大規模的兒童、殘疾人迫切需要相應的社會化服務，而這些領域的社保發展也并不充分。

推進社保制度更好更公平

2022年《政府工作報告》指出，“加強社會保障和服務。穩步實施企業職工基本養老保險全國統籌，適當提高退休人員基本養老金和城鄉居民基礎養老金標準，確保按時足額發放。繼續規范發展第三支柱養老保險”。

作為社會保障重大改革之一，個人養老金將加快發展多層次、多支柱養老保險體系，進一步織密織牢中國養老保障網。為吸引越來越多符合條件的民眾開設個人養老金賬戶，下一步，我國政府很可能會繼續完善制度配套政策，明確稅收優惠細則，推出合格、安全的養老金投資產品目錄等。

不僅如此，從目前政策推出的力度看，在可預見的未來，我們可能會陸續見到中國社會保障領域的更多改革措施。0A870720-E19D-45D0-8D95-83E0D4B8ECDA

社會保障法治建設會越來越完善。

社會保障的天然屬性是公平與正義。而社會保障法治建設能夠為公平、正義保駕護航。它至少包含4方面內容，即樹立社會保障法治建設理念、建立健全社會保障制度體系、強化社會保障制度實施機制和捍衛社會保障司法公正。科學合理的制度建設少不了法律?？v觀我國社會保障70多年發展史，不難發現，任何社會保障系統或具體實踐都遵循了當時的法律規范。我們有《中華人民共和國社會保險法》《中華人民共和國軍人保險法》《中華人民共和國慈善法》以及充當社會保障間接法律形式的《中華人民共和國殘疾人保障法》《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國婦女權益保障法》《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國老年人權益保障法》《中華人民共和國勞動合同法》等。盡管截至目前，我國并沒有一部完整統一的“社會保障法”，但多法并行的模式已經成為中國建立健全社會保障法律體系的有效探索。以后，這種模式會得到延續。例如個人養老金，是以機關公文的形式公布的（不屬于行政法規），不排除將來出臺單行法的可能。

社會保障細節會越來越貼近經濟發展需要。

社會保障存在的核心價值是有效解決社會問題，而解決社會問題的能力需要以相應的物質基礎作支撐。在自給自足的農牧社會，產生社會問題的風險主要是災害和貧困，故而并不需要國家建立現代社會保障制度，臨時性的救災濟貧實踐成為農牧社會保障體系的主要項目;在工業社會，除災害、貧困外，年老、疾病、工傷、失業、生育等社會風險變得較為普遍，因此需要國家建立起現代社會保障制度，從而有實力化解社會問題。以我國為例。2000年，中國開始進入老齡化社會，且老齡化程度逐漸加深，社會養老風險加大，為此，我國政府特別建立了“全國社會保障基金”，由國家把企事業職工交的養老保險費中的一部分資金交給專業的機構管理，實現保值增值，以應對養老保障待遇給付能力不足等可能出現的危機。伴隨家庭規模小型化、少子化、雙職工、老年空巢化等社會現象的普遍發生，社會保障的實踐也應該在調整中有所傾斜，例如居家養老的老年人群如何獲得更安全有效的醫療保障。

從高速度擴張向高質量發展轉型。

社會保障未來的改革取向應從高速度擴張向高質量發展轉型。在粗放的、高速擴張的歷史任務已基本完成情況下，可持續性和公平性是我國社會保障高質量發展所要求的主要內容。作為公共產品的社會保障制度，其供給方式、供給比例、供給方案都會對經濟增長產生影響。因此，未來的改革重點也應該在供給側。過去，為了盡快提升社保覆蓋面，我國社會保障整體統籌層次低。近些年，中央政府加大了提高統籌的力度：2018年7月，我國開始實施養老保險基金中央調劑制度，適度均衡了省與省養老保險基金負擔，邁出了全國統籌的第一步;2020年年底，全國各省份都實現了基金省級統收統支，解決了省內地區間基金負擔不均衡的問題;2022年1月起，企業職工基本養老保險啟動全國統籌，確保困難地區的養老金發放有保障。未來，“統籌”仍然是我國社會保障制度改革的一個主要方向。

社會保障治理應具備更廣泛的國際視野。

深入全面把握世界其他國家或地區社會保障發展的歷史，密切關注世界社會保障領域出現的最新理論、方法和制度模式及其實踐情況，在尊重本國社會保障治理實際的基礎上，對在國際社會保障發展過程中形成的良好經驗和做法加以靈活借鑒和使用。更重要的是，我們能從其他國家發展社會保障的歷史中汲取經驗教訓。

以法國為例。法國退休年齡為62歲，是歐洲退休年齡最早的國家之一，其他國家如德國、西班牙的退休年齡都是65歲。另外，法國退休金還很高，是退休前工資的74%，而其他歐洲國家如意大利為65%，德國為48%，英國則為28%。法國人最自豪的退休制度給政府帶來巨大的財政赤字，成為制約經濟增長的沉重包袱。2019年年底，法國政府公布了退休制度改革方案。根據方案，政府將逐步取消特殊機構的退休福利，將國內40多種行業待遇差別大的“碎片化”退休金制度整合為全民統一的積分體系。這項改革對一大部分人來說意味著福利削減，為此，法國各工會號召工人展開持續不斷的罷工運動，為法國社會帶來不安定因素。可以說，一個國家的社會保障體系，應時刻從實際出發，緊跟國情、民情，最大程度地避免走彎路。0A870720-E19D-45D0-8D95-83E0D4B8ECDA