打好基礎設施建設“下半場”

劉立峰 鄒曉梅

2020年2月，中央全面深化改革委員會第十二次會議提出：基礎設施是經濟社會發展的重要支撐，要以整體優化、協同融合為導向，統籌存量和增量、傳統和新型基礎設施發展，打造集約高效、經濟適用、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施體系。這一思路也寫入了國家“十四五”規劃綱要，這一次，又在中央財經委員會第十一次會議中強調提出。

構建現代化基礎設施體系具有重大意義

現代化基礎設施體系就是適應全面建設社會主義現代化國家和新發展階段、新發展理念、新發展格局要求的基礎設施網絡化、融合化、智能化、綠色化、品質化發展，是基礎設施布局、結構、功能和模式的系統升級、整體優化和協同發展過程。現代化基礎設施體系是社會主義現代化國家建設的前提條件與可靠支撐，是“十九大”報告確立的現代化經濟體系的重要組成部分。現代化基礎設施體系構建不可能一蹴而就，而是一個長期的過程。當前，百年變局疊加世紀疫情，構建現代化基礎設施體系具有十分重要的意義。

有利于保障國家安全穩定。構建現代化基礎設施體系有利于抵御地緣政治沖突、極端氣候變化、自然災害破壞帶來的用能、用水、用氣安全問題，保障國民經濟穩定安全運行。促進形成新的發展格局，實現東西南北中同步開發、沿海內陸共同發展，推動制造業有序轉移承接，提升產業鏈供應鏈韌性，維護我國產業體系完整性。加強國際和地區層面的互聯互通，實現資源、生產、服務、消費的高效連接，拉緊國際產業鏈與我國的緊密合作關系。

有利于落實重大發展戰略。基礎設施建設具有顯著的空間和技術溢出效應。構建現代化基礎設施體系可以加速推動以城市群、都市圈為主要資源要素承載地和增長極的空間形態形成，促進城鄉要素雙向流動，實現新型城鎮化和鄉村振興戰略協調互動發展。現代化基礎設施建設是新技術革命和創新發展的關鍵領域，信息化和數字化技術在基礎設施的應用，有利于搶占全球技術高地，促進創新要素集聚，同時，帶動新型材料、現代制造協同創新發展。

有利于滿足人民美好生活新追求。布局均衡、共建共享的基礎設施具有區域公共產品屬性，有利于縮小城鄉之間、不同層級城市之間和地區之間的發展差距，促進區域協調發展和實現共同富裕。著力提升信息基礎設施水平，有利于數字化、網絡化平臺的發展以及多樣化消費場景的涌現，滿足新需求，促進新消費;城市基礎設施完善則有利于促進人口等要素的集聚，推動產城融合發展，建設高品質宜居地。

有利于堅定實施擴大內需戰略。加快基礎設施投資和建設是擴大有效投資和實現消費升級的重要手段，是促進經濟增長、熨平周期波動的重要政策工具。我國基礎設施的大規模投資建設在應對亞洲金融危機和國際金融危機中發揮了重要作用。構建現代化基礎設施體系是反周期宏觀調控政策的內容，同時，也有利于促進商品和要素順暢流動，加快培育完整的內需體系，釋放內需潛力，激發市場活力，增強經濟內生增長動力。

我國基礎設施體系仍然存在問題和短板

經過改革開放幾十年的發展，我國基礎設施整體水平實現了跨越式提升，支撐保障作用明顯增強，有些設施實現彎道超車，處于世界領先水平。但是，同國家發展和安全保障需要相比還不適應，與社會主義現代化要求還有差距。

聯通度和協同性水平不高。區域間發展不平衡，中西部地區、農村地區和邊遠地區基礎設施的可獲得性和公平性有待加強。城市群、都市圈互聯互通和共建共享水平不高。各類設施網絡融合不夠，缺乏聯合調度和智能化響應。

設施水平和功能有待提升。城市地鐵、輕軌等大容量軌道交通發展滯后，供水、排水、熱力管網等地下設施的功能不完善。基礎設施全生命周期協同發展水平不高，精細化、系統性管理能力有待提升。

信息化數字化水平尚需提高。傳統領域數字化升級和新型基礎設施建設與經濟發展要求還有較大差距。新型基礎設施融合場景應用深度不夠，人工智能（AI）、區塊鏈等應用范圍仍然較小。

低碳綠色發展方式還未形成。基礎設施綠色化、生態化水平仍需進一步提高，一些大型基礎設施建設對生態空間的占用問題比較突出，能源結構和交通運輸結構有待進一步優化，基礎設施節能降耗空間仍然很大。

國家安全保障能力依然不足。面對自然災害、公共衛生、重大事故等突發事件應急能力較弱，新型電力系統運行安全風險增加，關鍵信息基礎設施安全問題突出，安全運營服務與保障能力之間不平衡不匹配的矛盾顯現。

優化現代化基礎設施體系的方向選擇

第一，立足長遠、著眼當前。根據城鎮化、工業化、區域一體化、國際化等階段性、趨勢性變化特征，根據當前大國沖突加劇和地緣政治格局劇烈變動趨勢，根據經濟發達國家基礎設施領域的趨勢特征，布局有利于引領經濟社會發展和維護國家安全的基礎設施。

第二，整體優化、協同發展。符合國家“十四五”規劃中的重大戰略部署，遵循國家專項規劃、城市群和經濟帶規劃、區域規劃要求，統籌各類基礎設施布局、結構，強調基礎設施的網絡化、融合化、協同化發展，推動互聯互通、共建共享、協調聯動。

第三，功能完善、品質提升。堅持基礎設施體系建設為人民，不斷提高基礎設施的功能和服務水平，提升居民的幸福感、獲得感、安全感。把科技自立自強作為基礎設施建設的戰略支撐，建設具有全球競爭力的基礎設施體系。把生命安全放在突出的地位，增強抵御自然與疫情災害、處置突發事件的能力。

第四，適度超前、重點突破。認真考慮財政和債務的承受能力，科學評估新技術應用和產業化的高風險性，把握好超前投資和建設的度。抓住主要矛盾、矛盾的主要方面，滿足公共需求的緊迫性和優先順序的要求，進行基礎設施關鍵需求及其地區偏好的定性和定量分析，確定投資的優先順序。D75A5F2A-68C5-46E4-9A46-B8D17F020BDE

按照中央財經委的部署，在未來一段時期，構建現代化基礎設施體系就是要把握好適度超前的度，精準有效擴大投資，圍繞重大國家戰略做出前瞻性安排，圍繞短板薄弱環節做出針對性安排，圍繞人民美好生活新需要做出適應性安排，圍繞國家安全挑戰做出應急性安排。重點加強網絡型基礎設施建設、產業升級基礎設施建設、城市基礎設施建設、農業農村基礎設施建設、國家安全基礎設施建設、基礎設施全生命周期管理。

創新現代化基礎設施發展模式和政策

現代化基礎設施體系建設是我國基礎設施建設的下半場，發展環境與上半場不同，發展模式和政策選擇也不相同。要處理好新與舊、“破與立”的關系，既要體現出發展的連續性，又要體現出創新的突破性。新的模式要有助于利用好現有制度優勢和公共資源，同時，有利于規范主體行為、防范潛在風險。

首先，創新發展模式。

進一步完善正規債務融資機制。根據宏觀調控需要，適時適度提高新增地方專項債限額。擴大專項債的發行范圍，凡符合政府投資方向的項目，均可列入專項債發行范圍。適當增加一般債發行規模，滿足公益性項目的緊迫需要。充分發揮政策性金融的作用，向基礎設施項目發放長期低息貸款，重啟專項建設基金投放。保障融資平臺合理融資需求，擴大城投債市場發行規模。探索建立符合條件的市、縣政府自主舉債融資制度，由省、市、縣級政府發行地方債，城市政府獨立發行市政債。

提高社會資本參與PPP的積極性。由于項目進入運營期后政府付費困難，以及多輪審計整改的影響，地方政府和民間資本對PPP的積極性下降。要加強項目投融資管理，從投融資、建設、運營、管理的全過程，分析和評價風險和收益、激勵和約束等多種因素。根據政府財政可承受能力、項目成本、政府和社會支出責任，算清合作各方的損益細賬，為長期合作創造好的環境。建立長期穩定與合理的回報機制，完善社會資本的運營權和收益權。建立多元化的PPP項目社會資本退出路徑。

實施基礎設施項目一體化開發。拓展城市綜合開發運營商模式，圍繞城市發展目標和規劃，結合城市未來發展趨勢和需求，發揮企業在投資融資、開發建設、綜合運營、資源組織、產業驅動等方面的綜合優勢，通過市場化方式參與基礎設施建設，為城市開發和區域發展提供綜合解決方案。開展資源補償項目（RCP）融資，授權項目公司特許經營權進行基礎設施的投融資和運營，政府對項目公司提供一定的資源補償。探索TOD、EOD等以基礎設施為導向的城市開發模式，對城市基礎設施和土地進行一體化開發利用。

發揮好融資平臺的主體作用。基礎設施的公益性、準公益性的項目更適合政府背景的融資平臺來承接，對公共設施的維護和運營也是平臺的優勢領域。要利用融資平臺獨特的體制優勢和融資優勢，在基礎性、戰略性項目投資建設領域發揮引導、孵化和組織作用。整合具有盈利潛力的優質公共資產，持續注入平臺公司，增強平臺的造血機能。積極引入優質信用主體，通過設立基金、成立合資公司、組成聯合體等形式進行合作，提升平臺整體信用等級。不斷提升融資平臺的資本運營和債務償還能力，實現融資的可持續性。

其次，完善保障措施。

明確政府間投資責任。清楚劃分基礎設施的投資責任，不僅涉及中央政府和地方政府，還有省內各級政府的投資責任劃分。要明確地方政府的資源配置主體職能，同時，中央和省級政府也應積極解決橫向財力嚴重不平衡、不均等問題，使欠發達地區有足夠的能力履行政府的基本職能，提供與其他地區大致相等的基礎設施服務。

發揮中央投資的引導作用。加大對社會公眾和資本市場的宣傳力度，增加中央基礎設施投資方向的透明度，引領社會資金緊跟國家戰略要求，實現布局、結構的優化;明確基礎設施配套資金到位的獎懲制度，確保地方各級政府配套資金及時足額到位;提高中央對中西部及東北地區的投資補助標準。對中央安排的公益性基礎設施建設項目，取消市縣以下配套資金。

建立地方政府的穩定財源。財產稅是各國城鎮政府的主要稅種。我國開征的財產課稅稅種中，只有房產稅、契稅、車船使用稅和土地增值稅。長期以來不征收地價稅、不動產稅、遺產稅和贈與稅，使財產稅的收入作用受到很大的限制。未來要逐步列入征收范圍，同時還要對某些特殊消費行為、超標房產、地方名產征收奢侈稅，進一步充實地方政府財力，提高基礎設施融資能力。

完善基礎設施價格形成機制。建立健全以“準許成本+合理收益”為核心、約束與激勵相結合的網絡型基礎設施定價制度。擴大市場形成發電、售電價格的范圍，健全煤電價格聯動機制。進一步完善成品油價格形成機制，深化非居民用天然氣價格市場化改革，適時放開氣源價格和銷售價格，完善居民用氣價格機制。形成市政投資政府、消費者和生產者合理分擔機制，吸引社會資本進入。

創新適應建設需要的用地政策。加快“三區三線”劃定和國土空間規劃編制，保障基礎設施項目依法依規落地。統籌安排年度新增建設用地計劃指標，保障基礎設施重大項目用地需求。持續加大批而未供和閑置土地處置力度，著力化解一批存量閑置土地。完善土地出讓、租賃、租讓結合、作價出資入股等多元化土地利用和供應模式，創新“只征不轉”“不征不轉”“只轉不征”等用地制度。

健全投融資的風險約束機制。根據項目預算管理等要求，將基礎設施全生命周期內對財政支出的影響納入中期財政規劃。健全土地出讓金等政府性基金預算管理。建立健全專項債券項目全生命周期收支平衡機制，實現融資規模與項目收益相平衡，保障專項債券到期本息償付。加強政府平臺公司全口徑債務管理和動態監控，合理處置和化解存量債務，防范化解隱性債務風險。健全政府信用評級機制，完善地方政府性債務風險評估和預警機制。D75A5F2A-68C5-46E4-9A46-B8D17F020BDE