涉農(nóng)項(xiàng)目的基層實(shí)踐、績效損耗與戰(zhàn)略優(yōu)化

陳興彥

一、項(xiàng)目制的基層實(shí)踐與分析框架

項(xiàng)目制是分稅制改革以來最重要的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段，也是常見于各級政府部門，用于任務(wù)部署和行動協(xié)調(diào)的公共治理手段。已有研究表明，項(xiàng)目制的形成是多種結(jié)構(gòu)性因素、歷史條件復(fù)合作用的結(jié)果。從財(cái)政轉(zhuǎn)移的視角來看，項(xiàng)目制產(chǎn)生于強(qiáng)中央財(cái)政自上而下進(jìn)行資金管理和分配的需要，是一種中央財(cái)政反哺基層社會的制度設(shè)計(jì)。①周飛舟：《財(cái)政資金的專項(xiàng)化及其問題——兼論“項(xiàng)目治國”》，《社會》2012 年第1 期。從國家治理的視角來看，項(xiàng)目制是由行政科層化發(fā)展而來的治理手段，具備“事本主義”的制度特征。②渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》2012 年第5 期。從政府間關(guān)系的視角看，項(xiàng)目制也是一種利益補(bǔ)償機(jī)制，用于補(bǔ)償行政分權(quán)改革中地方政府替代中央政府職能而產(chǎn)生的利益損失。③折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2011 年第4期；周雪光、程宇：《通往集體債務(wù)之路：政府組織、社會制度與鄉(xiāng)村中國的公共產(chǎn)品供給》，《公共行政評論》2012 年第1 期。

近些年來，項(xiàng)目制由于其實(shí)踐的普遍性和有效性逐漸成為一項(xiàng)研究熱門。這些研究延續(xù)了兩種基本取向。一種是將項(xiàng)目制放在中央-地方或上級-下級的治理結(jié)構(gòu)中進(jìn)行考察。重點(diǎn)在于考察項(xiàng)目制能夠在多大程度上控制資源分配的“條線”渠道，并沿著這條研究理路，形成了項(xiàng)目制“控制權(quán)”或“分級治理”的分析框架。④周雪光：《項(xiàng)目制：一個“控制權(quán)”理論視角》，《開放時代》2015 年第2 期；謝煒、李悅：《對口支援“項(xiàng)目制”：控制權(quán)的限度》，《社會科學(xué)》2021 年第12 期。由項(xiàng)目制串聯(lián)起來的各層級部門，包括項(xiàng)目的委托方（發(fā)包）、承包方（打包）、代理方（抓包）分配組合，可以反映不同的項(xiàng)目類型和控制強(qiáng)度。在這些不同的控制類型中，上級部門可以通過項(xiàng)目制度限定下級部門的權(quán)責(zé)范圍，進(jìn)而控制地方政府完成基層治理；與此同時，下級部門也可以憑借責(zé)任約束選擇積極或消極執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)自下而上的“反控制”。①陳家建、張瓊文、胡俞：《項(xiàng)目制與政府間權(quán)責(zé)關(guān)系演變：機(jī)制及其影響》，《社會》2015 年第5 期。第二種取向則側(cè)重項(xiàng)目制的基層實(shí)踐。項(xiàng)目制在資金整合和任務(wù)管理方面極大地支持了財(cái)政支農(nóng)政策的順利實(shí)施，但各類項(xiàng)目在落地的過程中也會出現(xiàn)一些意外后果。對于這類后果，側(cè)重基層實(shí)踐的研究理路補(bǔ)充了“控制權(quán)”或“分級治理”視角下基層經(jīng)驗(yàn)質(zhì)感的缺失，致力于解釋項(xiàng)目制在“最后一公里”中的績效問題。本文也延續(xù)這一研究思路展開討論。

這一部分研究首先強(qiáng)調(diào)地方分利結(jié)構(gòu)對項(xiàng)目實(shí)踐可能產(chǎn)生的影響。如黃宗智、龔為綱等采用平晚縣（化名）雙季稻推廣項(xiàng)目的案例，揭示了基層政府組織、龍頭企業(yè)和專業(yè)大戶是如何通過三方聯(lián)合吸納財(cái)政資金，造成資源分配的不均等的。②黃宗智、龔為綱、高原：《“項(xiàng)目制”的運(yùn)作機(jī)制和效果是“合理化”嗎？》，《開放時代》2014 年第5 期。類似的結(jié)構(gòu)還可見于基層干部、經(jīng)濟(jì)能人、村莊混混③李祖佩：《混混、鄉(xiāng)村組織與基層治理內(nèi)卷化——鄉(xiāng)村混混的力量表達(dá)及后果》，《青年研究》2011 年第3 期。等不同利益主體的復(fù)雜組合，他們可能經(jīng)由對項(xiàng)目的共同包裝、協(xié)同管理、合作應(yīng)對等方式集中截留項(xiàng)目資源。④陳鋒：《分利秩序與基層治理內(nèi)卷化：資源輸入背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯》，《社會》2015 年第3 期；譚詩贊：《“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”中的共謀行為與分利秩序》，《探索》2017 年第3 期。新近的研究很多都細(xì)化了這一現(xiàn)象的某些方面，如支農(nóng)資金或公共品的“精英俘獲”，⑤邢成舉、李小云：《精英俘獲與財(cái)政扶貧項(xiàng)目目標(biāo)偏離的研究》，《中國行政管理》2013 年第9 期。涉農(nóng)項(xiàng)目的“企業(yè)化”和“私人化”運(yùn)作，⑥孫新華：《惠農(nóng)項(xiàng)目的企業(yè)化運(yùn)作：機(jī)制、問題與對策》，《安徽師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2014 年第1 期；孫新華：《“項(xiàng)目進(jìn)村”的私人化運(yùn)作與村莊建設(shè)困境——基于湘中英村的經(jīng)驗(yàn)》，《現(xiàn)代城市研究》2016 年第10 期。揭示了地方權(quán)力結(jié)構(gòu)對于資源分配過程的影響。

除了地方分利結(jié)構(gòu)，另一個影響項(xiàng)目績效但較少被提及的是基層組織的項(xiàng)目執(zhí)行能力、資源和債務(wù)問題，這一點(diǎn)將伴隨著近年來扶持村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推進(jìn)村莊治理現(xiàn)代化而顯化。在項(xiàng)目運(yùn)作中，導(dǎo)致村莊負(fù)債的主要原因是基層組織無法承擔(dān)項(xiàng)目自籌或配套資金，而涉農(nóng)項(xiàng)目先建后補(bǔ)、以獎代補(bǔ)的財(cái)政支付方式，也可能加劇地方配套壓力。代表性研究如周雪光對本世紀(jì)初“村村通”工程實(shí)現(xiàn)過程的敘事，他詮釋了兩位不同資源基礎(chǔ)和行事風(fēng)格的村支書是如何籌措項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)而導(dǎo)致村莊負(fù)債的。⑦周雪光、程宇：《通往集體債務(wù)之路：政府組織、社會制度與鄉(xiāng)村中國的公共產(chǎn)品供給》，《公共行政評論》2012 年第1 期。其他研究亦表明，無論是工程承包方、企業(yè)主還是普通村民都可能是村莊借貸或項(xiàng)目成本轉(zhuǎn)移的對象。⑧朱戰(zhàn)輝、褚明浩、孫敏：《“新村級債務(wù)”：形成機(jī)制與社會后果》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2017 年第6 期；孔衛(wèi)拿：《鄉(xiāng)村建設(shè)過程中的項(xiàng)目內(nèi)卷化負(fù)債——基于安徽 G 縣的調(diào)研與思考》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2014 年第4 期。這類負(fù)債通常都因項(xiàng)目而起，帶有私人性、隱蔽性和累積性的特點(diǎn)，因此也被稱作“新負(fù)債”或“項(xiàng)目內(nèi)卷化負(fù)債”，與稅費(fèi)改革以前的“舊負(fù)債”相區(qū)別。⑨梁曉飛、劉良恒：《越是“明星村”，負(fù)債越嚴(yán)重？》，《半月談》2019 年第9 期；尹利民、全文婷：《項(xiàng)目進(jìn)村、集體債務(wù)與新時期的農(nóng)民負(fù)擔(dān)——基于贛北D 村的個案分析》，《東華理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2014 年第1 期。稅費(fèi)改革以前，村級債務(wù)問題主要由于開辦集體企業(yè)、繳納稅費(fèi)、發(fā)展生產(chǎn)等原因產(chǎn)生。但在稅費(fèi)改革，特別是農(nóng)業(yè)稅取消以后，村集體收入來源萎縮和基層組織經(jīng)營能力弱化，成為了妨礙涉農(nóng)項(xiàng)目有效實(shí)施的主因。

第三是涉農(nóng)項(xiàng)目的社會聯(lián)結(jié)。涉農(nóng)項(xiàng)目是聯(lián)結(jié)國家與農(nóng)民關(guān)系的紐帶，其設(shè)立初衷是實(shí)現(xiàn)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)。但在項(xiàng)目集中的過程中，惠農(nóng)資金既有可能被橫亙于國家和農(nóng)民之間的企業(yè)資本所壟斷，也可能經(jīng)由社會資本實(shí)現(xiàn)資源共用、利益共享。對于前一種情況，焦長權(quán)、周飛舟等研究指出，由于企業(yè)資本往往與農(nóng)民利益連帶十分微弱，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目向公司和企業(yè)大規(guī)模集中很容易導(dǎo)致國家政策“扶資不扶農(nóng)”。10焦長權(quán)、周飛舟：《“資本下鄉(xiāng)”與村莊的再造》，《中國社會科學(xué)》2016 年第1 期。還有很多獲得國家扶持的“農(nóng)民合作社”在本質(zhì)上是私人經(jīng)營的農(nóng)業(yè)企業(yè)，與村莊主體不存在利潤分紅，這導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)作過程脫嵌于基層社會，引起農(nóng)民的質(zhì)疑和不滿。11張穎、任大鵬：《論農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)范化——從合作社的真?zhèn)沃q談起》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2010 年第4 期；嚴(yán)海蓉、陳航英：《農(nóng)村合作社運(yùn)動與第三條道路：爭論與反思》，《開放時代》2015 年第2 期。相比于一些涉農(nóng)項(xiàng)目的社會脫嵌，另外一些創(chuàng)新性的案例，如廣東白嶺村的“村企合作”、 湖北福星村的“以廠帶村”、 江蘇永聯(lián)村的“公司型村莊”等模式則相對成功地解決了村民社會福利、村干部待遇、村莊債務(wù)等問題。①胡新艷、羅必良：《村企合作模式的產(chǎn)生與組織效率：來自廣東省百嶺村的調(diào)查》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2010 年第2 期；胡必亮：《“以廠帶村”與農(nóng)村發(fā)展》，《中國農(nóng)村觀察》2004 年第5 期；鄭風(fēng)田、阮榮平、程郁：《村企關(guān)系的演變：從“村莊型公司”到“公司型村莊”》，《社會學(xué)研究》2012 年第1 期。這些案例的共同點(diǎn)在于企業(yè)資本的營利性活動具備相應(yīng)的社會基礎(chǔ)和社會聯(lián)結(jié)。

圖1 涉農(nóng)項(xiàng)目的績效分析框架

據(jù)此，我們構(gòu)建了針對涉農(nóng)項(xiàng)目實(shí)踐的績效分析框架（如圖1）。在涉農(nóng)項(xiàng)目的基層實(shí)踐中，地方分利結(jié)構(gòu)、基層組織②為論述方便，本文用“基層組織”指代鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府和村委會組織。經(jīng)營能力和項(xiàng)目的社會嵌入性構(gòu)成了項(xiàng)目績效損耗的三個主要方面，各自在項(xiàng)目運(yùn)作中的微觀機(jī)制決定了項(xiàng)目實(shí)踐的最終效果。在大部分實(shí)踐中，項(xiàng)目效果都在“高效”和“內(nèi)卷”之間過渡。在此之前，為理解一些村莊項(xiàng)目效果堪憂的問題，已經(jīng)形成了一些直接相關(guān)的研究，如賀雪峰較早提出了“鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化”的概念，③賀雪峰：《論鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化——以河南省K 鎮(zhèn)調(diào)查為例》，《開放時代》2011 年第2 期。重點(diǎn)關(guān)注地方各種分散力量的崛起，但沒有與項(xiàng)目制運(yùn)作聯(lián)系起來。這一研究很大程度上借鑒了杜贊奇的“政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化”分析范式。此后，李祖佩又通過縱向的歷史分析指出，當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理問題主要體現(xiàn)為項(xiàng)目治理的內(nèi)卷化。④李祖佩：《鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域中的“內(nèi)卷化”問題省思》，《中國農(nóng)村觀察》2017 年第6 期。只不過，這里的“內(nèi)卷化”也基本等同于地方精英群體的分利行為。在項(xiàng)目實(shí)踐中，導(dǎo)致村莊項(xiàng)目效果不佳的原因往往是多維度的。

因此，本文在上述涉農(nóng)項(xiàng)目研究的基礎(chǔ)上，主要有兩個方面的知識增量。首先，本文在已有研究基礎(chǔ)上，提供了一個理解項(xiàng)目績效損耗的綜合性分析框架。這是考慮到在項(xiàng)目實(shí)踐中，各地農(nóng)村在資源基礎(chǔ)、基層組織能力和資本類型等方面存在差異，項(xiàng)目治理內(nèi)卷的程度也有所不同。對單一主體或單一后果的分析容易忽略不同因素之間的相互關(guān)系。例如我們可以假設(shè)，如果一個村莊存在私人化、企業(yè)化的項(xiàng)目運(yùn)作，以致精英俘獲與資源壟斷，但該村同時存在一個強(qiáng)大的集體經(jīng)濟(jì)組織，或村莊通過企業(yè)資本延續(xù)了與過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的社會聯(lián)結(jié)，那么也可能在一定程度上克服項(xiàng)目內(nèi)卷化。另一種可能則是，如果一個村莊本來具備穩(wěn)定的集體性收入，但卻由于涉農(nóng)項(xiàng)目的強(qiáng)制推進(jìn)或快速集聚導(dǎo)致負(fù)債，不得不借助外來資本投資進(jìn)行資金拆借。在這種情況下，新的分利結(jié)構(gòu)和沉重的利息負(fù)擔(dān)最終導(dǎo)致資源依賴，反而會表現(xiàn)出嚴(yán)重的績效損耗。面對復(fù)雜的地方實(shí)踐，支農(nóng)項(xiàng)目要實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)作，需要進(jìn)行多維的預(yù)測和評估。其次，隨著我國“三農(nóng)”工作重心由脫貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興，項(xiàng)目支農(nóng)的目標(biāo)和范圍也逐步升級。本文的案例中涉及的多個項(xiàng)目，如實(shí)施農(nóng)村“三變改革”、發(fā)展“三產(chǎn)融合”、壯大村集體經(jīng)濟(jì)、鼓勵社會資本與村集體經(jīng)濟(jì)組織合作等，這些項(xiàng)目目標(biāo)都已經(jīng)超越公共品供給和基礎(chǔ)扶貧，涉及多元主體參與、高額資金投入和高經(jīng)營風(fēng)險。現(xiàn)有研究中對于這些多元主體之間的微觀互動，極少采取具有經(jīng)驗(yàn)質(zhì)感的分析。

二、案例分析：基于涉農(nóng)項(xiàng)目的績效分析框架

（一）農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的成就與難處

2017 年6 月、2019 年7 月和2021 年3—5 月，筆者先后到中部地區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了三次田野調(diào)查和駐村調(diào)研。在2021 年進(jìn)入目標(biāo)村莊之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)項(xiàng)目表達(dá)了個人看法：

農(nóng)業(yè)項(xiàng)目總是“喜憂參半”的。“喜”在于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目是真正的富民項(xiàng)目。如今隨著工業(yè)園區(qū)建設(shè)起來，地方財(cái)政已經(jīng)不需要依靠農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，如果一個農(nóng)業(yè)項(xiàng)目不能夠（給農(nóng)民）增加收入，我們都沒有動力去發(fā)展。所以鄉(xiāng)政府有一個不成文的規(guī)定，就是一個項(xiàng)目不能夠給農(nóng)民高于900 元的地租，我們就不會去支持。但“憂”在于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目難做。

首先是高地租的問題。大量支農(nóng)項(xiàng)目和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼拉高了地租水平，而項(xiàng)目資金停止以后，地租水平不能同步地降下來，增加了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的成本。其次是市場波動，高附加值的農(nóng)產(chǎn)品市場風(fēng)險大，很多項(xiàng)目頭幾年還可以，然后就不行了。最后是不能通過正規(guī)渠道抵押貸款，資金鏈斷裂以后，很多農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的債務(wù)轉(zhuǎn)到了政府這邊。……可以說，投入和回報不對等，是我們不敢推進(jìn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的原因。 （訪談資料： csf 20210305，xdf 20210305）

在訪談中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部既肯定了農(nóng)業(yè)項(xiàng)目在“富民”方面取得的成就，同時也坦言農(nóng)業(yè)項(xiàng)目“難做”。“難做”是因?yàn)殡S著項(xiàng)目數(shù)量和范圍的推進(jìn)，常常會出現(xiàn)不可持續(xù)的問題，進(jìn)而造成“投入與回報不對等”的結(jié)果。例如他們提到該鎮(zhèn)某供港蔬菜項(xiàng)目，在其經(jīng)營的近十年中一直是當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的標(biāo)桿，同時為改善村莊生產(chǎn)生活條件做出了重要貢獻(xiàn)。但后來由于產(chǎn)能快速擴(kuò)張和市場價格變動導(dǎo)致負(fù)債，最終不得不還地于民（訪談資料，csf20210309）。在這種情況下，支農(nóng)項(xiàng)目對于農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體而言像是懸在頭上的達(dá)摩克利斯之劍：一方面借助資金支持能夠很快擴(kuò)大規(guī)模，打響項(xiàng)目知名度；但另一方面，實(shí)質(zhì)性收益的降低形成了消耗資金的無底洞，在市場風(fēng)險中或脫離外部支持時難以為繼。這種資源積累和績效損耗的共同作用，反映的正是項(xiàng)目實(shí)踐的“內(nèi)卷化”。

與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還從地租、市場、借貸三個角度分析了農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的問題所在，這三個角度所反映的收益分配方式、項(xiàng)目經(jīng)營風(fēng)險以及債務(wù)問題也在很大程度上契合了本文的案例觀察。調(diào)研點(diǎn)M 村是該鎮(zhèn) “扶持村集體經(jīng)濟(jì)”試點(diǎn)村，因此作為當(dāng)下的重點(diǎn)項(xiàng)目被推薦調(diào)研。M 村經(jīng)由開展“三變改革”（資源變資產(chǎn)，資金變股金，農(nóng)民變股民），在短期內(nèi)爭取了大量支農(nóng)項(xiàng)目和資本投資。在項(xiàng)目支持下，M 村的地租水平和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都好于周邊其他村莊。但是，聚集了數(shù)千萬財(cái)政支持的M 村也沒有帶來集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)性壯大。新的村治難題，如地租矛盾、市場風(fēng)險、村級負(fù)債等問題逐漸顯現(xiàn)。這成為了該鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目“難做”的一個縮影。

（二）M村項(xiàng)目概況

M 村位于我國中部省份的一個重要的平原糧食產(chǎn)區(qū)，村莊區(qū)域面積3.02 平方公里（4530 畝），人均耕地面積1.03 畝。在成為各類項(xiàng)目試點(diǎn)之前，該村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以小麥和玉米輪作為主（面積占比75%）。 2010 年前后，地方去工業(yè)化進(jìn)程加快，導(dǎo)致非農(nóng)就業(yè)減少，越來越多的青壯年嘗試外出打工，M 村也出現(xiàn)人口“老齡化”“女性化”以及村莊“空心化”的趨勢。此時，村集體經(jīng)濟(jì)愈發(fā)薄弱，村委任職也缺少物質(zhì)激勵，幾位村干部都辭職到外省務(wù)工。作為村莊里為數(shù)不多的外向型精英，林勝利①遵照學(xué)術(shù)慣例，本文所涉及人名、地名均為化名。很快被推選為村黨支部書記。他一方面在村外經(jīng)營電器生意，積累了深厚的社會資本，同時又與縣土地局局長有親緣關(guān)系，因此林書記的當(dāng)選為村莊發(fā)展帶來了轉(zhuǎn)變。 2016 年，在縣、鄉(xiāng)兩級政府的共同規(guī)劃下，M 村被樹立為“扶持村集體經(jīng)濟(jì)”省級試點(diǎn)。②2012 年，國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組選擇部分省份開展農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容是扶持村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2016 年，中央財(cái)政在原試點(diǎn)省份的基礎(chǔ)上，新增11 個省份。要求各試點(diǎn)縣（市）加強(qiáng)對試點(diǎn)村提供產(chǎn)業(yè)、市場、人才和土地流轉(zhuǎn)方面的指導(dǎo)和服務(wù)。其中M 村所在省份通過競爭立項(xiàng)，確立了10 個試點(diǎn)縣和100 個試點(diǎn)村。如果項(xiàng)目順利實(shí)施，M 村將獲得省、市、縣各級政府扶持資金總計(jì)160 萬元，資金主要用于土地流轉(zhuǎn)、土地整治和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。在省政府組織下，村支書隨各級干部被派往江蘇、浙江、山東等相對發(fā)達(dá)的省份考察“三變改革”發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。外部資源的變化和集聚使得村支書意識到“過去放任農(nóng)民個體經(jīng)營的方式是‘短視’的”，而扶持村集體經(jīng)濟(jì)正是M 村的發(fā)展機(jī)遇。要想改變村莊集體經(jīng)濟(jì)薄弱的困境，“應(yīng)該由村集體成立農(nóng)民合作社，把土地集中起來”（訪談資料，lsl20170610）。考察結(jié)束后，村支書制定了一個發(fā)展計(jì)劃：一方面要通過土地反租倒包，整理部分田間道路，擴(kuò)大機(jī)動地面積，以期增加村集體收入。另一方面，將土地集中起來種植高附加值的經(jīng)濟(jì)作物，如花卉、油菜等，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工。在隨后的一年里，M 村70%以上的土地被集中流轉(zhuǎn)，土地利用逐漸形成了黨支部（農(nóng)民合作社）+農(nóng)業(yè)公司的二分格局。兩家農(nóng)業(yè)公司的投資，也為M 村吸納了價值上千萬的財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目，其中既包括普惠性的非貨幣性項(xiàng)目，也包括試點(diǎn)型的貨幣性項(xiàng)目（見表1）。

表1 M 村在2016—2021 年獲得的重點(diǎn)項(xiàng)目①表格中項(xiàng)目名稱按時間順序排列，項(xiàng)目資金和建設(shè)內(nèi)容等數(shù)據(jù)來自對縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的訪談資料。

下文將進(jìn)一步具體分析項(xiàng)目過程中多元主體的微觀互動，并以此解釋農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的績效問題。分析路徑將沿著市場主體、村級組織和村莊社會三個維度依次展開。這三個維度將分別解釋項(xiàng)目運(yùn)作過程中反映的三個子問題，即市場主體與項(xiàng)目主體的分利關(guān)系；項(xiàng)目激勵如何導(dǎo)致村級債務(wù)；社會脫嵌何以導(dǎo)致成本轉(zhuǎn)嫁。

（三）分利結(jié)構(gòu)：市場主體與項(xiàng)目主體何以“分利”

扶持村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目是M 村新書記帶頭組織的第一個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，而村集體經(jīng)濟(jì)的普遍弱化導(dǎo)致其本身難以獲得獨(dú)立發(fā)展也是M 村面臨的首要難題。村支書通過考察發(fā)現(xiàn)：“很多集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的村莊，都需要和企業(yè)合作，主要是通過收地租壯大村集體。” （訪談資料，lsl20170610）因此，為了有效爭取并實(shí)現(xiàn)扶持村集體經(jīng)濟(jì)的項(xiàng)目目標(biāo)，M 村村支書也向鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出了邀請社會資本下鄉(xiāng)投資的建議。邀請社會資本下鄉(xiāng)，主要是為了解決以下問題：第一，土地集中流轉(zhuǎn)之后由誰經(jīng)營合作社的問題。土地流轉(zhuǎn)以后，作為集體組織的村民合作社既沒有資金，也沒有充分的管理經(jīng)驗(yàn)去經(jīng)營大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此在村支書看來，最穩(wěn)妥的做法還是依靠企業(yè)。只有“借雞生蛋”，也就是借用企業(yè)主的資金、機(jī)械和市場資源，才能完成農(nóng)業(yè)規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化的項(xiàng)目目標(biāo)。第二，自籌資金從哪里來的問題。無論是“壯大村集體經(jīng)濟(jì)”這樣的貨幣性項(xiàng)目，或是省“一事一議工程”等非貨幣性項(xiàng)目，大體都需要7%—10%的自籌資金。如果再考慮到縣、鄉(xiāng)兩級財(cái)政緊張的狀況，一部分配套資金壓力被轉(zhuǎn)嫁到村級，村委干部就不得不以個人名義向銀行貸款，或者向企業(yè)主暫時性地借用資金。第三是項(xiàng)目獎補(bǔ)問題。為了獲得相關(guān)項(xiàng)目“先建后補(bǔ)”“以獎代補(bǔ)”的憑證，也必須先由企業(yè)主出資建設(shè)一些生產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施。最后一個考量，是希望通過土地反租倒包整理擴(kuò)大耕地面積，借此發(fā)展地租經(jīng)濟(jì)，增加村集體收入。

從村支書的規(guī)劃來看，村集體和企業(yè)之間是一種“借力”關(guān)系，借助外來資本，發(fā)揮企業(yè)的資金、技術(shù)、市場優(yōu)勢，可以吸納更多的項(xiàng)目支持，扭轉(zhuǎn)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱的困境。于是，為了說服常年在外經(jīng)營農(nóng)機(jī)商店的企業(yè)主老韓回村投資，村支書仔細(xì)計(jì)算了種植油菜的成本收益，并且制作了項(xiàng)目計(jì)劃書。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的協(xié)調(diào)下，答應(yīng)由村委為企業(yè)主每畝補(bǔ)貼400 元。這樣，即便按照每畝支付村民1100 元地租折算，每畝用地成本也僅為700 元。從利潤來看，村合作社預(yù)期種植油菜的利潤略高于小麥，因而輔以地租補(bǔ)貼幾乎是穩(wěn)賺不賠的買賣。與此同時，縣、鄉(xiāng)兩級還承諾為下鄉(xiāng)企業(yè)申請可節(jié)省大量人工成本的200 畝噴灌設(shè)施（高效節(jié)水灌溉工程項(xiàng)目）。多方擔(dān)保下，企業(yè)主老韓認(rèn)為有利可圖，便同意按照村委的規(guī)劃，到M 村建立了“中銳農(nóng)民合作社”（下文簡稱為中銳農(nóng)場）從事油菜種植并發(fā)展油料深加工。不過，老韓也頗有商談經(jīng)驗(yàn)，不同意按照土地集中整理之后的面積計(jì)算倒包地租，而是要以農(nóng)戶的實(shí)際承包面積為準(zhǔn)，村集體因而沒能獲得額外的地租收益。

企業(yè)主老韓出生于本地，但自小離鄉(xiāng)打拼使他頗具商人氣質(zhì)。近二十年來他都在縣城做農(nóng)機(jī)生意，并在周邊村莊承包了上百畝的農(nóng)場。不過，對于種植經(jīng)濟(jì)作物，村企雙方都沒有經(jīng)驗(yàn)。 2017 年，突如其來的風(fēng)險使得中銳農(nóng)場橫遭虧損，只因沒能準(zhǔn)確預(yù)料氣候變化和油菜籽的成熟期，致使農(nóng)業(yè)機(jī)械失效。老韓只好額外花費(fèi)數(shù)十萬元雇人工收獲。油菜收割以后，老韓希望村委能夠兌現(xiàn)引資下鄉(xiāng)時“包賺不賠”的承諾，與企業(yè)分擔(dān)部分成本。而村委為了平息村民抗議，也只好由干部貸款承擔(dān)了數(shù)十萬的地租支出，加重了村級負(fù)債。在此事件中，企業(yè)本身并沒有主觀動力替村集體承擔(dān)風(fēng)險或共享利潤。后續(xù)發(fā)展也證明，由于在項(xiàng)目申請、建設(shè)、評估過程中都借助了企業(yè)主的資源優(yōu)勢，村委會也勢必在多個方面要服從企業(yè)的決定。

一個明顯的紛爭發(fā)生在緊隨其后的產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)項(xiàng)目上。產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)項(xiàng)目在M 村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入總計(jì)1300 萬元，其中M 村獲得300 萬元的發(fā)展資金。在支持對象上，該項(xiàng)目支持主體是由村集體主導(dǎo)的合作社，但合作社很大程度上依靠企業(yè)經(jīng)營而存續(xù)。在支付方式上，由于先建后補(bǔ)的資金發(fā)放要求，村集體利用了老韓早已投資建設(shè)的榨油廠和倉房。這導(dǎo)致以農(nóng)場主為代表的市場主體和以村委會為代表的項(xiàng)目主體產(chǎn)生了利益爭議。村支書的邏輯是，“資本下鄉(xiāng)的目的是服務(wù)于村集體經(jīng)濟(jì)”，因此資金的利用方式應(yīng)該是： “村委用300 萬元的項(xiàng)目資金收購農(nóng)場的產(chǎn)能和土地，這樣，農(nóng)場老板的團(tuán)隊(duì)以每年6 萬元的價格反租工廠和設(shè)備，幫助村集體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，收益以分紅形式分發(fā)給村莊社員。” （訪談資料，lsl20210401）老韓的邏輯則是： “村集體沒有捐給農(nóng)場一分錢，農(nóng)場也不必支持村集體經(jīng)濟(jì)。” （訪談資料，lh20210401）老韓甚至直接反駁村支書，認(rèn)為自己承擔(dān)了項(xiàng)目的主要成本和風(fēng)險，因此是主要受益人，不能憑借“壯大集體”之名行“謀取私利”之實(shí)。

這邊雙方爭議尚未解決，那邊對于風(fēng)險的負(fù)擔(dān)方式，企業(yè)和村委之間也做出了不同的反應(yīng)。農(nóng)場主老韓收回了生產(chǎn)經(jīng)營的自決權(quán)，決定改種風(fēng)險性更小的玉米和小麥。而村委需要通過新的項(xiàng)目填補(bǔ)負(fù)債，因此更傾向于推動產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展項(xiàng)目。綜合來看，市場主體承擔(dān)了大部分的建設(shè)成本和風(fēng)險，并且將部分風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給了村委會。但問題在于，村委本身并沒有能力承擔(dān)任何風(fēng)險，只可能導(dǎo)致進(jìn)一步的債務(wù)轉(zhuǎn)嫁。可見，如果項(xiàng)目落地時，不規(guī)范市場和項(xiàng)目主體的權(quán)利和責(zé)任，很容易產(chǎn)生利益和風(fēng)險分配的矛盾。即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從中協(xié)調(diào)，希望得到折中的方案，但結(jié)果還是偏向農(nóng)場主老韓，畢竟農(nóng)場承擔(dān)了主要的投資，而村支書則由于經(jīng)營規(guī)劃中的失誤遭到了批評。

M 村村企分利的結(jié)果是，企業(yè)主憑借投資建成的晾曬場、榨油廠和農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備，在項(xiàng)目評估中掌握了終極話語權(quán)，村支書不得不在利益分配中做出讓步。之后，農(nóng)場通過自己的農(nóng)機(jī)優(yōu)勢不斷擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，將剩余農(nóng)戶、村集體以及另一個企業(yè)的土地都逐漸收歸己有。實(shí)際由村委控制的耕地面積已經(jīng)逐漸縮小到不足80 畝，村級債務(wù)持續(xù)擴(kuò)大，這與村支書建立集體合作社，想依靠旅游產(chǎn)業(yè)和收取地租發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)背道而馳。

M 村的集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)集中反映了市場主體在項(xiàng)目過程中的主導(dǎo)作用。由此產(chǎn)生的結(jié)果類似于孫新華所描述的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的“企業(yè)化”運(yùn)作。在孫新華的案例中，茶廠老板代替了村干部在項(xiàng)目申報、爭取和落實(shí)中的角色，以合作社的名義吸納國家財(cái)政資源。①孫新華：《惠農(nóng)項(xiàng)目的企業(yè)化運(yùn)作：機(jī)制、問題與對策》，《安徽師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2014 年第1 期。M 村的項(xiàng)目運(yùn)作也表明，中銳農(nóng)場在項(xiàng)目申請中設(shè)置了企業(yè)和合作社兩塊牌子，通過提供自籌資金和獎補(bǔ)憑證主導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)和評估，并最終在資金分配中代替村集體成為惠農(nóng)項(xiàng)目的主要受益人。孫的案例雖然也表明了此類現(xiàn)象，但在“代替”的微觀機(jī)制上缺乏實(shí)證分析，特別是在農(nóng)業(yè)企業(yè)代替村集體組織這一問題上沒有表明不同主體之間是如何互動的。考慮到很多項(xiàng)目本身就是針對市場主體發(fā)包的，因此有必要說明哪些項(xiàng)目資金是屬于村集體組織的份額，哪些是企業(yè)所掌握的份額。 M 村的集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)案例則更清楚地說明原本用于發(fā)展村莊集體經(jīng)濟(jì)的公共性項(xiàng)目是如何轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣咿r(nóng)業(yè)企業(yè)利潤的私利性項(xiàng)目，由此造成項(xiàng)目資金的公共性損耗。

（四）基層組織：項(xiàng)目激勵何以導(dǎo)致村級債務(wù)

在扶持村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目落實(shí)之前，M 村的集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)到了非常脆弱的境地，與周邊很多村莊一樣，M 村的集體資產(chǎn)總額不足3 萬元，這主要是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)關(guān)停、倒閉以及地方去工業(yè)化導(dǎo)致的。 20 世紀(jì)90 年代末，各村收入還可以依靠本地大大小小十幾座磚窯提供，后來磚窯逐漸被私人收購，但村莊還可以獲得土地租金和本地就業(yè)。直到農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，出于環(huán)保和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤需要，大量磚窯被關(guān)停復(fù)墾，村集體也失去了核心收入。

村集體資產(chǎn)來自相當(dāng)比例的集體保留土地。村委將保留地劃分成五十多份一畝二分的小田塊，出租給村里尚有余力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的留守老人、殘疾人和低收入家庭，每畝僅收取200—300 元的地租，鼓勵他們種植果樹或飼養(yǎng)禽畜。除此之外，村里還有一項(xiàng)菌菇產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，通過出租菌菇大棚給農(nóng)戶，每年村委能夠獲得2 萬元左右的穩(wěn)定收入。但考慮到每年村莊環(huán)境整治、排查、迎檢的支出，村集體實(shí)際上已經(jīng)處在負(fù)債的邊緣，而扶持村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目落實(shí)之后，村級資產(chǎn)非但沒有實(shí)質(zhì)性增加，反而陷入了嚴(yán)重的資源依賴和債務(wù)循環(huán)。

在M 村，村級負(fù)債的形成來自多個方面。首先是項(xiàng)目配套資金和自籌資金要求。為了完成各類項(xiàng)目的自籌資金要求，村支書不得不動員社會關(guān)系四處借貸。除了向項(xiàng)目企業(yè)，如從農(nóng)場老板處借債、向施工方賒賬，還包括動用社會關(guān)系向村民集資，從其他項(xiàng)目中拆借，甚至以虛報工程量的方式彌補(bǔ)資金缺口。例如在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目中，去除鄉(xiāng)鎮(zhèn)所得，M 村的份額一共為420 萬元。那么根據(jù)項(xiàng)目要求，村級籌措配套資金要達(dá)到30 萬—40 萬元，主要用于修路、基建、打井、拆房等。村支書和會計(jì)也給自己生意上的伙伴、親友和同學(xué)逐一打電話和登門拜訪，最終在村內(nèi)動員了146 戶村民，每戶集資3000 元。這一部分債務(wù)在三年之后也僅僅償還了一半左右。在另一項(xiàng)以道路硬化和排水溝建設(shè)為主要內(nèi)容的獎補(bǔ)項(xiàng)目中，計(jì)劃由省、市、縣三級配套補(bǔ)貼，但縣級配套由于財(cái)政困難攤派給了村集體。村支書深感壓力重大，就虛報了115 米工程量，后因監(jiān)督機(jī)制啟動被公報處分。村支書事后只認(rèn)為自己替縣里“背了黑鍋”，直言項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“好要不好花”。這些例子都反映了項(xiàng)目激勵本身與地方行為條件不相匹配，致使配套資金任務(wù)向下攤派轉(zhuǎn)嫁，最終導(dǎo)致村級債務(wù)的問題。

第二個導(dǎo)致村級債務(wù)的原因是壓力型項(xiàng)目的強(qiáng)制推進(jìn)。對于該鎮(zhèn)的地方官員來說，壓力型農(nóng)業(yè)項(xiàng)目和普惠型項(xiàng)目有根本不同。普惠型項(xiàng)目如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、“一事一議”工程等，主要是進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)，解決包括機(jī)井、電力、水泵等種地必需條件的問題，主要由縣級職能部門外包給企業(yè)，而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體不設(shè)置目標(biāo)責(zé)任。壓力型項(xiàng)目則集中反映在項(xiàng)目資金扎堆聚集的“試點(diǎn)村”和“明星村”，體現(xiàn)為由指定的人和村莊承擔(dān)上級政府指派的發(fā)展任務(wù)，如各地扶貧辦牽頭興建的扶貧車間、扶貧大棚等財(cái)政扶貧項(xiàng)目。這是因?yàn)樵圏c(diǎn)村的村干部通常在項(xiàng)目過程中和地方政府建立了較為緊密的合作關(guān)系，這種合作兼具激勵和控制的成分，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更容易對重點(diǎn)村的村干部下達(dá)任務(wù)指令。在M 村的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目中，盡管村支書直言自己能力有限，擔(dān)心造成虧損，但還是不得不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力下應(yīng)承下來。

扶貧項(xiàng)目在M 村投資251 萬元建設(shè)了八間果蔬連棟大棚，交由村集體組織種植西瓜、芹菜等高附加值的農(nóng)產(chǎn)品。項(xiàng)目要求每年從經(jīng)營利潤中抽取25 萬元作為縣級扶貧資金。但由于村集體缺少種植經(jīng)驗(yàn)和市場渠道，果蔬連棟大棚難以盈利，光因無法上繳分紅而拖欠鄉(xiāng)政府的債務(wù)每年就高達(dá)20萬元左右。其結(jié)果是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以“村財(cái)鄉(xiāng)管”政策，將村級債務(wù)從其他項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中扣除。村支書多次向鄉(xiāng)鎮(zhèn)抗議，甚至以卸任為代價要求將連棟大棚拍賣給私人經(jīng)營，但未被允許。直到近期鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉，舊的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)發(fā)生變化，新的壓力型項(xiàng)目才開始轉(zhuǎn)向其他村莊。

最后還包括項(xiàng)目申請中對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險預(yù)判不足的問題。前面已經(jīng)論述了由于項(xiàng)目過程要求，項(xiàng)目資金、地方政府和市場主體之間的親和性關(guān)系，因此項(xiàng)目資金總是聚集于在規(guī)模化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，而非較小規(guī)模的農(nóng)業(yè)家庭上。在M 村，從壯大村集體經(jīng)濟(jì)到產(chǎn)業(yè)扶貧等一系列項(xiàng)目都是以增加公共性收益為目的的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，然而大生產(chǎn)往往意味著較小農(nóng)戶更為脆弱的抗風(fēng)險能力，這種風(fēng)險不僅來自氣候、產(chǎn)品存儲和勞動力條件，同時也和技術(shù)有關(guān)。新技術(shù)的應(yīng)用同樣具備風(fēng)險性。噴灌和防蟲設(shè)施的安裝、維修甚至被偷盜的問題；高壓電線事故；不同類型收割機(jī)的采用，以及圍繞上述問題的經(jīng)營主體與項(xiàng)目承包方、地方政府討價還價的精力消耗都延展了技術(shù)問題的邊界。在上述風(fēng)險發(fā)生時，作為風(fēng)險潛在承擔(dān)者，虛置的村集體經(jīng)濟(jì)幾乎不具備相應(yīng)的抗風(fēng)險能力，只能將債務(wù)壓力轉(zhuǎn)向民眾或政府。在短短五年之內(nèi)，M 村的村委干部已經(jīng)以個人名義貸款近80 萬元用于償還債務(wù)和村民地租。

在各類產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中，以量取勝、存量依賴以及由此強(qiáng)化的市場風(fēng)險愈發(fā)常見。①孫德超、曹志立：《產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧中的基層實(shí)踐：策略選擇與雙重約束——基于A 縣的考察》，《社會科學(xué)》2018 年第12 期。目前，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金申請的基本原則還是支持和鼓勵既有優(yōu)勢項(xiàng)目，而不是以項(xiàng)目資金本身作為啟動資金，這也符合農(nóng)業(yè)項(xiàng)目補(bǔ)貼“以獎代補(bǔ)”或“先建后補(bǔ)”的基本原則。但是在實(shí)踐中為了集中優(yōu)勢項(xiàng)目時常本末倒置，項(xiàng)目主體為獲取資金盲目擴(kuò)大產(chǎn)能，而新的投資選擇僅僅是為了迎合項(xiàng)目要求，而不是提高經(jīng)營利潤的最優(yōu)解。在M 村，中銳農(nóng)場雖然改種玉米、小麥等大糧作物扭虧為盈，但還是利用產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目補(bǔ)貼興建了榨油廠。榨油廠生產(chǎn)的菜籽油、花生油無處銷售，被迫進(jìn)入了空置狀態(tài)。

周雪光曾論述了本世紀(jì)初的農(nóng)村基建項(xiàng)目是如何導(dǎo)致地方負(fù)債的，其中一段敘事性描述寫道：“每個人都在這個博弈中扮演自己的角色，竭力推動項(xiàng)目實(shí)施。然而行為不計(jì)后果，因此無需關(guān)心這些巨額債務(wù)的責(zé)任。”②周雪光、程宇：《通往集體債務(wù)之路：政府組織、社會制度與鄉(xiāng)村中國的公共產(chǎn)品供給》，《公共行政評論》2012 年第1 期。周所觀察的是“村村通”工程如何能夠在集資困難的條件下層層推進(jìn)。相比于本世紀(jì)初的“村村通”工程案例，隨著財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目數(shù)量和范圍的擴(kuò)大，因項(xiàng)目而負(fù)債的原因也更加多樣化。M 村就至少反映了三個方面：一是已經(jīng)被反復(fù)提及的對項(xiàng)目配套和自籌資金的實(shí)現(xiàn)過程，本質(zhì)上反映了基層“懸浮型”政權(quán)為獲得項(xiàng)目激勵而不得不采用的非正式手段；二是壓力型項(xiàng)目的強(qiáng)制推進(jìn)，反映了項(xiàng)目強(qiáng)壓性與地方行動者弱資源之間的矛盾；三是支農(nóng)項(xiàng)目扎堆規(guī)模化農(nóng)業(yè)導(dǎo)致的高經(jīng)營風(fēng)險。這些因素及其之間的相互影響共同構(gòu)成了M 村的債務(wù)循環(huán)和資源依賴問題。

（五）社會嵌入性：社會脫嵌與基層組織合法性損耗

前文分別討論了農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的兩種“內(nèi)卷化”，即市場主體替代項(xiàng)目主體和村級債務(wù)取代經(jīng)濟(jì)激勵。第三種績效損耗還體現(xiàn)在基層政權(quán)-社會的一致性上。支農(nóng)資金以項(xiàng)目形式下?lián)艿哪繕?biāo)之一本是解決農(nóng)村稅費(fèi)改革以后國家在農(nóng)村基層治理中的缺位，但是，項(xiàng)目制的制度原則是由上級部門集中對資金、人事和監(jiān)督安排的權(quán)力，這也導(dǎo)致項(xiàng)目過程與地方社會的脫嵌。在很多農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的微觀運(yùn)作中，目標(biāo)區(qū)域的普通居民被隔離在了項(xiàng)目申請、落地、評估的過程之外。

在M 村，村民對于近年來快速增加的項(xiàng)目投資持有三種不同的觀點(diǎn)。第一種是認(rèn)為村莊項(xiàng)目大體上與他們無關(guān)。這些家庭基本上以青壯年外出務(wù)工作為家庭主要收入來源，老人負(fù)責(zé)留守，因此對村莊公共事務(wù)缺少參與的熱情。第二種認(rèn)為農(nóng)業(yè)項(xiàng)目使村莊受益。這種觀點(diǎn)建立在下鄉(xiāng)企業(yè)同時提供了高地租和本地的工資就業(yè)情況之上。持有這種觀點(diǎn)的大多數(shù)是承擔(dān)照料責(zé)任的留守婦女，她們由于照顧老人、子女或?qū)O輩的壓力本就無法外出務(wù)工，也沒有足夠的精力組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此，她們傾向于認(rèn)為是農(nóng)業(yè)項(xiàng)目補(bǔ)貼提高了地租水平，同時還使她們有機(jī)會以臨時工的形式受雇于企業(yè)主，進(jìn)而獲得雙份收入。第三種則表現(xiàn)出對項(xiàng)目過程的猜忌或不滿。這一部分人的構(gòu)成十分復(fù)雜：首先，由于村級負(fù)債而被拖欠項(xiàng)目集資款、臨時工工資、股份分紅的債主。其次，在各類項(xiàng)目建設(shè)和人事任命中被排斥在利益范圍之外的村民，因?yàn)楹芏嗌婕绊?xiàng)目收益的環(huán)節(jié)，如項(xiàng)目外包方的選擇、原材料的提供、各類經(jīng)營性項(xiàng)目中經(jīng)理和技術(shù)員的任命等都由村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所構(gòu)成的地方權(quán)力結(jié)構(gòu)所控制。最后，還包括由于公用地漲價、農(nóng)資供應(yīng)壟斷等原因受到影響的村莊低收入群體。在對30 戶隨機(jī)選擇的村民訪談中，有近一半的農(nóng)戶表達(dá)了第一和第三類觀點(diǎn)，即要么認(rèn)為項(xiàng)目過程“事不關(guān)己”，要么對項(xiàng)目主體持有一定的猜忌和不滿。村民喬喜的觀點(diǎn)就代表了一種典型的“猜忌”。他認(rèn)為中銳農(nóng)場之所以能夠堅(jiān)持發(fā)展經(jīng)營，是“依靠國家項(xiàng)目資金的支撐”。喬喜今年64歲，是村里的老農(nóng)業(yè)技術(shù)員。他依據(jù)農(nóng)場的地租成本和雇工數(shù)量，推斷農(nóng)場不可能盈利。為了進(jìn)一步考證喬喜的觀點(diǎn)，筆者也仔細(xì)調(diào)查了中銳農(nóng)場近三年的成本和利潤情況。實(shí)際上，中銳農(nóng)場的實(shí)際經(jīng)營情況要好于村民的普遍猜測，第一年的確意外虧損，后兩年憑借機(jī)械和噴灌設(shè)施對人工的替代，以及較高的玉米價格都實(shí)現(xiàn)了一定程度的盈利。當(dāng)然，機(jī)械購置和噴灌設(shè)施也包含大量項(xiàng)目補(bǔ)貼，但農(nóng)場的盈利情況是可持續(xù)的。總的來說，村民“全靠項(xiàng)目補(bǔ)貼”的猜忌不無道理，但項(xiàng)目過程中信息不對稱也降低了村民對農(nóng)業(yè)企業(yè)的價值判斷。

更細(xì)微的事實(shí)源于生計(jì)差異。在項(xiàng)目進(jìn)村之前，喬喜經(jīng)營了一家小型農(nóng)資商店，給當(dāng)?shù)氐男∞r(nóng)戶出售種子、化肥并提供技術(shù)指導(dǎo)，每個月純收入達(dá)到五千多元。同時，自己還從親戚和鄉(xiāng)鄰處以600 元/畝的價格流轉(zhuǎn)了約15 畝土地，種植小麥和玉米。他的妻子由于腿疾，優(yōu)先從村集體得到了1.2 畝的集體保留地用于種植蔬菜、生姜，還飼養(yǎng)兔子提供微薄收入。項(xiàng)目進(jìn)村之后，農(nóng)場將土地集中經(jīng)營，平均每畝支付1100 元地租。在較高的地租競爭下，喬喜不得不退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。與此同時，農(nóng)場有專門的農(nóng)資采購渠道，包括喬喜家在內(nèi)的三家小農(nóng)資商店都因此倒閉了。不久以后，村集體為了償還債務(wù)，將集體保留地的地租從300 元提高到了800 元，并要求租戶提前預(yù)支兩年，這再一次影響了喬喜妻子的生計(jì)。喬喜的經(jīng)歷使他有充分的理由對這些農(nóng)業(yè)項(xiàng)目產(chǎn)生不滿，因?yàn)榇迩f大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入并沒有真正惠及自身，反而降低了家庭總收入。在訪談中，喬喜最常強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)就是項(xiàng)目資金為什么不能支持像他一樣耕種幾十畝土地的小農(nóng)戶，而要支持那些產(chǎn)業(yè)化、大規(guī)模的“形象工程”。盡管喬喜的觀點(diǎn)只能代表一小部分利益受損的村民，但其經(jīng)歷卻反映了農(nóng)業(yè)項(xiàng)目過程造成的意外后果，特別是對于基層社會治理效果的損害。

除了村民與村莊精英之間信息的不對稱、猜忌和村民生計(jì)需要的差異性，直接影響村治效果的還是在資金周轉(zhuǎn)困難情況下拖欠地租的行為。從村民視角看，村支書和農(nóng)場獲得了大部分的項(xiàng)目補(bǔ)貼，但卻經(jīng)常拖欠地租、集資款、分紅和臨時工工資。于是在油菜收割之后，許多村民帶著鋤頭、開著三輪車擋住農(nóng)場的收割機(jī)，要求農(nóng)場老板必須在收割玉米之前交付地租，怕他“收了莊稼就跑路了”。后來，還是村集體通過借貸及時還清，但是在不平衡感的驅(qū)使下，村民對村支書的評價大不如前。從村委視角看，通過新的項(xiàng)目投資和借貸，實(shí)際上每一次的地租都支付了，而且地租水平很高。只是債務(wù)循環(huán)沒有得到真正的解決，也不斷有新的人成為債主。農(nóng)場老板也發(fā)現(xiàn)，越來越多農(nóng)戶跑到農(nóng)場里偷竊水果和大豆，或者找到他提出增加地租，否則就要收回土地。

三、比較與總結(jié)：涉農(nóng)項(xiàng)目績效損耗及其現(xiàn)實(shí)啟示

在M 村的案例中，筆者首先分析了項(xiàng)目主體和市場主體之間的互動關(guān)系與利益分化。涉農(nóng)項(xiàng)目運(yùn)作中，往往被縣、鄉(xiāng)政府集中打包給具有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和資本投資的村莊。但由于市場主體在項(xiàng)目申請、建設(shè)、評估過程中的主導(dǎo)作用，村莊和企業(yè)之間的關(guān)系也日益復(fù)雜。這種關(guān)系既可能表現(xiàn)為“合作”或“借力”的良性互動，也可能表現(xiàn)為一種“合謀”，或如本文所展現(xiàn)的利益“沖突”。這給我們的啟示是市場主體概念的差異性。很多企業(yè)或合作社盡管吸納了國家的項(xiàng)目資金，但卻沒有盡到其社會責(zé)任和分紅義務(wù)，甚至占用了村莊本身的資源份額。在這種情況下，企業(yè)對項(xiàng)目資金的利用就缺乏公益性目標(biāo)，導(dǎo)致項(xiàng)目資金“扶資不扶農(nóng)”的結(jié)果。相反，如果一些市場主體兼具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的性質(zhì)，其行為邏輯也可能與外來資本不同，因此我們推斷資本與村莊的社會聯(lián)結(jié)程度，往往決定了分利結(jié)構(gòu)能否超越市場-社會的二元分化而實(shí)現(xiàn)共贏，當(dāng)然這也需要進(jìn)一步的比較研究加以證實(shí)。

其次是分析了項(xiàng)目建設(shè)成本對基層組織債務(wù)的影響。稅費(fèi)改革以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力下降以及由此導(dǎo)致的地方政權(quán)“懸浮化”已是中西部農(nóng)村地區(qū)的普遍現(xiàn)實(shí)。基層政府除了向上級部門索要補(bǔ)助或向民間貸款借債，就只能通過“爭資跑項(xiàng)”獲得更多的財(cái)力和發(fā)展空間。①周飛舟：《從汲取型政權(quán)到懸浮型政權(quán)——稅費(fèi)改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會學(xué)研究》2006 年第3 期。然而，M 村作為“扶持村集體經(jīng)濟(jì)”試點(diǎn)，在項(xiàng)目下鄉(xiāng)以后卻產(chǎn)生更加嚴(yán)重的負(fù)債。可見農(nóng)業(yè)項(xiàng)目對基層組織既提供了財(cái)政激勵，也轉(zhuǎn)嫁了運(yùn)作成本。項(xiàng)目成本的來源包括項(xiàng)目配套攤派和自籌資金、壓力型項(xiàng)目的強(qiáng)制推進(jìn)和規(guī)模化農(nóng)業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險。單獨(dú)出于某一種因素的影響并不一定會導(dǎo)致負(fù)債，但負(fù)債的嚴(yán)重性往往與這些因素及其之間的相互作用密切相關(guān)。M 村的債務(wù)循環(huán)所帶來的啟示是項(xiàng)目體制重“量”輕“質(zhì)”的運(yùn)作邏輯，因?yàn)轫?xiàng)目資金的集中也意味著經(jīng)營風(fēng)險的集中。與其將所有投資項(xiàng)目放在一個籃子里，不如注重項(xiàng)目資金分配的平均性。過多的項(xiàng)目資金集中往往伴隨著低效投入，難以切實(shí)提高農(nóng)業(yè)資本的收益。

M 村項(xiàng)目績效損耗的第三個表現(xiàn)是基層組織-社會一致性弱化。項(xiàng)目下鄉(xiāng)本來有利于填補(bǔ)稅費(fèi)改革以后國家在基層社會治理中的缺位，但在項(xiàng)目集中的過程中卻可能導(dǎo)致基層組織的合法性損耗。原因在于村莊社會與村莊精英的信息不對稱以及由此造成的心理不平衡感。項(xiàng)目的競爭和落實(shí)過程都有利于那些現(xiàn)有資本投資量大，有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，或村干部社會關(guān)系廣泛的村莊；不利于那些基礎(chǔ)較差，以小規(guī)模生產(chǎn)為主，或村干部重心向內(nèi)的村莊。因此，獲取項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的過程弱化了項(xiàng)目本身與村莊社會的密切聯(lián)結(jié)。應(yīng)該明確，項(xiàng)目支農(nóng)本身應(yīng)內(nèi)嵌于村莊原有的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和社會生活中，因此項(xiàng)目推進(jìn)要充分考慮村民的生計(jì)差異和參與程度，對利益受損的村民建立合理的補(bǔ)償機(jī)制。

行文至此，筆者詳細(xì)分析了項(xiàng)目村M 在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)過程中，因村企分利、債務(wù)轉(zhuǎn)嫁和社會脫嵌所造成的項(xiàng)目績效損耗。但筆者并不希望給讀者造成涉農(nóng)項(xiàng)目損害了農(nóng)民利益的錯誤印象。恰恰相反，涉農(nóng)項(xiàng)目在改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件方面已經(jīng)取得了巨大的成就，也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所強(qiáng)調(diào)的“富民”作用。要進(jìn)一步推動涉農(nóng)項(xiàng)目高效運(yùn)作，則需要解釋當(dāng)涉農(nóng)項(xiàng)目效果不佳時，其背后原因的共性和差異性。在此基礎(chǔ)上，M 村的案例研究不能夠代表涉農(nóng)項(xiàng)目實(shí)踐的普遍性，但充分反映了其問題的典型性。除了M 村之外，筆者也對周邊其他重點(diǎn)的項(xiàng)目村進(jìn)行了比較研究的初步嘗試。

其中一個是與M 村地處同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的X 村。X 村通過“一村一品”項(xiàng)目資金，發(fā)展了棗樹種植和紅棗深加工。歷史上的X 村一直有種植棗樹的傳統(tǒng)，并形成了一家一戶的小商品經(jīng)濟(jì)。但是，X 村缺少固定的銷售渠道，只面向本地市場，受到了來自其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)品競爭。通過招商引資，X 村于2013 年引進(jìn)了一個知名的深加工企業(yè)為棗農(nóng)提供加工、包裝和市場營銷，形成了“公司＋農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但沒有組織大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)。X 村的村支書指出，實(shí)施“一村一品”項(xiàng)目以后，該村的集體經(jīng)濟(jì)組織依然存在負(fù)債，這主要因?yàn)榇寮w并沒有很多保留地，唯一的收入來源就是這一家企業(yè)的地租。但是，考慮到訂單農(nóng)業(yè)的形成提供了穩(wěn)定的市場銷售渠道，使該村的農(nóng)業(yè)利潤達(dá)到每畝七千多元，給農(nóng)民帶來了實(shí)質(zhì)性的收入。在訪談中，X 村村民會抱怨企業(yè)在收購紅棗過程中附加的各種不合理的除雜費(fèi)用和氣候成本，但對于村莊的“一村一品”項(xiàng)目卻表現(xiàn)出一種自豪感，這就在于該農(nóng)業(yè)項(xiàng)目延續(xù)了村莊原有的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，將以家戶為基礎(chǔ)的、小規(guī)模的、本地的農(nóng)業(yè)資本為主要扶持對象，體現(xiàn)了很好的社會嵌入性。相應(yīng)地，如何強(qiáng)化村集體組織能力，使分散的農(nóng)戶與加工企業(yè)的談判中得到利益保障，則是X 村面臨的首要問題。

Y 村則與M 村類似，也是一個集體經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)村，但以水稻種植為主。Y 村的村支書借發(fā)展農(nóng)機(jī)合作社，逐步集中流轉(zhuǎn)全村土地，建立了育苗工廠，并實(shí)現(xiàn)了水稻種植全程機(jī)械化。流出土地的農(nóng)民以家庭為單位受雇于村集體看管水肥。農(nóng)業(yè)公司成立以后，村支書從原來的崗位退下來，主抓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，而自己的“副手”則被選舉為下一任村支書組建村委領(lǐng)導(dǎo)班子。在村莊Y，一個圍繞著村集體組織形成的地方權(quán)力結(jié)構(gòu)已然形成。這樣一個強(qiáng)勢的村集體經(jīng)濟(jì)造成了一個結(jié)果，那就是任何其他的市場主體都很難進(jìn)入Y 村競爭土地的經(jīng)營權(quán)，從而形成了一個較低水平的壟斷性地租。盡管如此，Y 村由于存在一個強(qiáng)大的集體經(jīng)濟(jì)，為村莊老人、殘疾人等弱勢群體提供了其他村莊所不具備的福利保障。Y 村甚至保留了每五年調(diào)整土地分配的權(quán)力，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益的增加能夠更加平均地分配到個人。對于Y 村而言，村集體經(jīng)濟(jì)組織具備很強(qiáng)的資源控制能力，也植根于村莊社會，但問題在于缺乏市場競爭導(dǎo)致村莊精英的資源壟斷，也不利于生產(chǎn)力的長遠(yuǎn)發(fā)展。

從三個項(xiàng)目村的發(fā)展案例可以發(fā)現(xiàn)，在支農(nóng)項(xiàng)目中，涉農(nóng)企業(yè)、基層組織和村莊社會三方都作為社會行動者參與和形塑了項(xiàng)目實(shí)踐過程。因此，為了更好地理解涉農(nóng)項(xiàng)目最終呈現(xiàn)效果的復(fù)雜性，還需要建立對項(xiàng)目基層實(shí)踐多維度的分析框架。相比X 和Y 村，M 村在三個維度都表現(xiàn)出問題的典型性，但限于本文篇幅和輔助村莊信息的詳盡程度，進(jìn)一步的拓展案例是十分必要的。

總的來說，伴隨項(xiàng)目資金集聚，項(xiàng)目的實(shí)施效果會由于地方分利結(jié)構(gòu)、集體資源和能力限制以及項(xiàng)目的社會脫嵌而發(fā)生績效損耗。因此相比于資金量的快速積累，更應(yīng)該加強(qiáng)對基層權(quán)力，村集體組織經(jīng)營能力，包括產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營風(fēng)險，以及項(xiàng)目的社會嵌入等方面做出綜合性的考察，增強(qiáng)項(xiàng)目內(nèi)容和目標(biāo)村莊的匹配程度。在基層權(quán)力運(yùn)作方面，需要下鄉(xiāng)企業(yè)和基層組織將權(quán)、責(zé)、利的分配關(guān)系制度化。這包括規(guī)范項(xiàng)目主體指涉范圍，劃分村集體產(chǎn)業(yè)、涉農(nóng)企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營邊界，明確村企合作中對土地流轉(zhuǎn)利潤分紅、風(fēng)險承擔(dān)等問題的共識，防止項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)套取或重復(fù)投資。在基層組織方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)村集體組織行動和提供公共服務(wù)方面的作用，弱化其經(jīng)營性作用。如果是村集體的經(jīng)營性項(xiàng)目，則應(yīng)該提前評估村集體的風(fēng)險承擔(dān)強(qiáng)度，避免盲目或強(qiáng)制推進(jìn)任務(wù)型項(xiàng)目，特別是壯大集體經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)升級項(xiàng)目。最后是創(chuàng)新項(xiàng)目運(yùn)作過程，積極動員基層民眾參與項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目監(jiān)督；鼓勵在地的、具有強(qiáng)社會聯(lián)結(jié)的項(xiàng)目主體主導(dǎo)農(nóng)村發(fā)展建設(shè)。在上述三個方面提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金使用績效，將有助于把支農(nóng)資金切實(shí)用在“刀刃上”和“要緊處”。①農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：《全力做好“十四五”開局之年財(cái)政支農(nóng)工作 助力鄉(xiāng)村全面振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站，http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/20/content_5594113.htm, 2021-03-20。