稅收國家及其治理任務*

張長東

國家治理“首先指國家的最高權威通過行政、立法和司法機關以及國家和地方之間的分權，從而對社會實施控制和管理的過程。國家治理首要的和最基本的目的是維護政治秩序，以及保障政府能夠持續地對社會價值進行權威性的分配”。①徐湘林：《轉型危機與國家治理: 中國的經驗》，《經濟社會體制比較》2010 年第5 期。國家治理面臨著多重任務和挑戰，由此派生出三大治理任務：社會控制、合作和代理人規制。前二者事關國家和民眾之間的關系，代理人規制則是由國家權力的內部授予和分工而帶來的問題。②此處綜合了Gandhi 和Svolick 的觀點。Svolick 認為另外一個治理挑戰是統治者之間的權力分享，事關政權長治久安，因與本文關系不大，此處存而不論。Jennifer Gandhi,Political Institutions under Dictatorship, Cambridge: Cambridge University Press, 2008; Milan Svolik,The Politics of Authoritarian Rule, Cambridge: Cambridge University Press, 2012.

在國家治理的眾多制度性工具中，財稅體制是其中的關鍵制度。“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。”③《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社2013 年版，第19 頁。作為財政體制的收入的一面，稅收更是國家治理的重要基礎和支柱。除了提供行政、立法和司法機關開支所需資金，是國家能力的重要基礎之外，④斯考克波提出國家能力及其兩大重要影響因素：充分的財政資金和內聚的官僚體制。西達?斯考克波：《找回國家》，載彼得?埃文斯、迪特里希?魯施邁耶、西達?斯考克波主編《找回國家》，方力維等譯，北京：生活?讀書?新知三聯書店2009 年版。稅收還是國家和民眾接觸最為深刻、直接的地方。因此稅收體制的變化，對重塑國家社會關系、政府市場關系乃至國家自身結構，都起著重要的作用。稅收對國家治理起作用的機制有多種，學界也有許多研究。①如Slater 和Fenner 認為稅收制度為“基礎性國家權力”提供了四大機制。首先，稅收制度可以汲取收入以支持政府履行各項職能，包括國家強制能力和公共服務的提供，以及對政權支持者的籠絡，進行制度建設和聯盟構建。其次，一個有效的稅收制度需要能獲得公司和個人的信息，而這和官僚機構發展是相互促進的，也有助于構建國家滲透社會的能力。第三，稅收制度可以用來強制對手，而這帶來第四點：稅收制度可以培養對國家的依賴性。參見Dan Slater, Sofia Fenner, “State Power and Staying Power: Infrastructural Mechanisms and Authoritarian Durability”,Journal of International Affairs, Vol.65,No.1, 2011, pp.15-29。Mann 發展了基礎性權力的概念，指國家滲透社會在其領域內執行政策的能力。參見Michael Mann,The Sources of Social Power, Vol. 1, Cambridge: Cambridge University Press, 1986。米格代爾提出了一個類似的概念——國家能力——并列出了四種類型的國家能力：滲透、管制、汲取和（以特定的方式）挪用（資源）。參見米格代爾：《強社會與弱國家：第三世界國家的國家社會關系和國家能力》，張長東等譯，南京：江蘇人民出版社2009 年版。本文試圖從另外一個理論視角，即從稅收對國家治理三大任務（社會控制、合作和代理人規制）的影響機制的視角，討論不同稅收體制下三大治理任務的本質和挑戰。②作者在之前的作品中，提出了稅收國家轉型和三大治理任務之間的關系的分析框架，但主要局限于對“半稅收國家”的分析。參見Changdong Zhang,Governing and Ruling:The Political Logic of Taxation in China, Ann Arbor: University of Michigan Press,2021。本文在此基礎上，進一步拓展這一分析框架，使其涵蓋更多的稅收國家類型。國家治理現代化還意味著把握好安全和發展的關系，這也意味著我們要在三大治理任務中保持一個動態平衡。

社會經濟發展，尤其是伴隨著經濟社會體制轉型的發展，會對國家治理帶來新的、更強的挑戰，造成轉型過程中的治理危機甚至導致制度崩潰。③亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，王冠華等譯，北京：生活?讀書?新知三聯書店1989 年版；徐湘林：《轉型危機與國家治理: 中國的經驗》，《經濟社會體制比較》2010 年第5 期。發展和轉型帶來的挑戰具體也體現在對三大治理任務提出新的要求。國家需要及時調整其治理策略和手段，才能有效避免轉型危機和治理危機。與經濟社會體制轉型相伴的一個轉型是稅收體制的轉型：稅收體制的轉型可以充當經濟社會體制乃至政治體制轉型的起因和突破口，同時又深受經濟社會體制和政治體制的影響。因此從稅收體制切入研究三大治理任務，并由此探索國家治理體系和能力現代化是一個很好的角度。本文試圖從稅收體制如何有效支撐國家治理三大任務出發，討論不同類型的稅收國家之下國家治理面臨的治理難題。文章先從理論上分析社會控制、合作和代理人規制三大治理任務的涵義及其關系，然后提出稅收國家的類型學，在此基礎上分析不同的稅收國家對三大治理任務的具體挑戰及可能的內在悖論，并在結論部分，結合韋伯的支配理論進行進一步的討論。

一、國家治理三大任務

國家治理通常面臨的三大任務是社會控制、合作和代理人規制。

社會控制，簡而言之是國家獲得民眾的服從而非各種形式的反抗。米格代爾將社會控制定義為“使民眾服從國家規則的新能力”，也是“民眾社會行為的自身意愿、其他社會組織所尋求的行為都成功地符合國家規則所要求的。社會控制是權力，或更精確地說是邁克爾曼所謂的基礎性權力”。④米格代爾：《強社會與弱國家：第三世界國家的國家社會關系和國家能力》，第24 頁。也有學者提出“政治控制”概念，并將其界定為“政治領導人使用的讓民眾對國家政策廣泛服從并最小化政治抵制的各種策略”，這是一個涵蓋性概念，包含暴力鎮壓、意識形態教化、福利待遇吸納和滲透等各種手段，并做了類型學區分。⑤Hassan, Mai, Daniel Mattingly and Elizabeth R. Nugent, “Political Control”,Annual Review of Political Science, Vol. 25, No.1,2022, pp.6.1-6.20.服從包括對法律法規和政策的服從，包括遵從成本很低的不闖紅燈、不酒后駕駛，以及遵從成本較高的依法納稅乃至（冒生命危險）戰爭期間服兵役等等。不服從則包含從革命、集體暴力反抗等激烈形式到較為消極的不服從、“弱者的武器”⑥詹姆斯?C. 斯科特：《弱者的武器》，鄭廣懷、張敏等譯，南京：譯林出版社2011 年版。等不同程度的形式。有學者從稅收遵從的角度出發，提出了納稅人服從稅務部門的五種動機狀態：積極的服從包括忠誠和屈從，而消極動機則包括抵制、擺脫（躲在稅務部門的視野之外）和玩“警察與小偷游戲”，并進行了概念界定和實證分析。⑦參見Valerie Braithwaite 主編的Taxing Democracy:Understanding Tax Avoidance and Evasion，轉引自科齊勒：《稅收行為的經濟心理學》，北京：中國財政經濟出版社2012 年版，第124—125 頁。本文將原文的commitment 改譯為“忠誠”而非“承諾”，以更好體現語義。

社會控制要求的是民眾消極的服從，可能能在短期乃至于中期維持一個國家的秩序，但國家的繁榮和發展卻要求民眾在消極服從之外，積極提供各種形式的合作。合作可以采取不同的形式：資本持有者進行的資本投資（擴大再生產或者技術創新）以及對員工的培訓投資、個人與家庭對人力資本的投資、勞動者的積極工作、①與其相反是斯科特稱之為各種形式的“日常反抗”和躲避——“不被統治的藝術”。對社會資本的投資、②燕繼榮：《投資社會資本——政治發展的一種新維度》，北京：北京大學出版社2006 年版。通過各種形式積極參與政治等等。各種形式的合作能夠有效促進經濟發展，提高治理效能，從而促進政治發展。

社會控制與合作的關系是什么樣的呢？一種簡單但也符合直覺的觀點是二者互斥：強有力的社會控制會獲得更多服從，但卻可能會導致更少的合作。以稅收為例，以暴力為后盾的掠奪性稅收會帶來更多的服從，但卻會削弱民眾合作意愿，減少投資從而破壞經濟增長。這正是著名的諾斯悖論：統治者一方面想最大化其稅收收入，另一方面卻不想犧牲經濟增長。③諾斯將國家定義為“是一種在行使暴力上有比較優勢的組織，它對納稅選民擁有的權力決定其地理疆域的延伸”。國家處于“規定和強制實施所有權的地位”，理解國家的關鍵在于“潛在的利用暴力來實現對資源的控制”，參見道格拉斯? 諾斯：《經濟史中的結構與變遷》，上海：上海人民出版社1994 年版，第20 頁。Acemoglu 等人則基于殖民地歷史驗證了這一觀點。Acemoglu, Daron, Simon Johnson, and James A. Robinson, “Reversal of Fortune: Geography and Institutions in the Making of the Modern World Income Distribution”,The Quarterly Journal of Economics, Vol. 117, No.4, 2002, pp.1231-1294.但進一步分析卻發現二者并非互斥關系，而在某些條件下可能是相互促進的。這一邏輯背后有兩個預設，一是其微觀基礎是納稅人服從（納稅）則會簡單失去其部分收入，但并未考慮到統治者提供的公共物品對納稅人的價值。這也就涉及了第二個預設——其國家理論是個掠奪型的自主性國家：統治者從被統治者手中榨取稅收供一己之用。其派生假設則是：稅收是一個“警察與小偷游戲”。但這兩個預設都并不一定成立。其一是納稅人既會考慮成本（納的稅），也會考慮收益（政府提供的公共物品）。其二是國家未必是掠奪型的自主性國家。如果有某種機制能夠保證稅收能被用于提供公共物品——而公共物品的提供又是納稅人群體自身所無法提供的，那么可能形成一種正和博弈（雙贏結果）而非零和博弈。譬如，在一項跨國的定量研究中，蒂蒙斯（Timmons）發現國家和納稅者之間是交換關系：納稅人交稅獲得相應的公共服務，（富人納稅的）累進稅為主的國家更側重保護（富人所想要的）產權，而（窮人納稅的）累退稅為主的國家更注重（窮人關心的）社會福利。④Jeffrey F. Timmons, “The Fiscal Contract: States, Taxes, and Public Services”,World Politics,Vol. 57, No. 4, 2005, pp.530-567.因此，納稅從“警察與小偷”關系變成了“公司與客戶”的交換與合作關系。貝斯利(Besley)和培森斯(Persson)在其著作中則更進一步，提出“發展集群”（development cluster）概念和理論，認為一個有效國家需要具備三大國家能力：財政能力、法治能力以及用以改善集體能力，⑤國家支持市場運行以及各種公共物品用于公共利益而非服務特殊利益的能力，相當于前文提到的國家是非掠奪型的自主性國家。有效國家和和平環境一起構成了發展的支柱。⑥Timothy Besley, Torsten Persson,Pillars of Prosperity:the Political Economics of Development Clusters, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 2011.

國家在獲取公民服從時面臨的挑戰主要來自其他社會群體制定的規則可能和國家法律政策相沖突、國家合法性不足、執行力不夠等等。就稅收而言，理論上講，國家可以用兩個極端的方法征稅：暴力和意識形態（改變納稅人想法）。但受交易成本和討價還價能力限制，暴力征收的成本可能很高，甚至高于收入。而意識形態發揮作用則需要一定程度的納稅人的自愿服從。列維認為：為了降低征稅成本，納稅人的某種“準自愿服從”(quasi-voluntary compliance)非常重要。問題的關鍵是納稅人在何種情況下會自愿繳納呢？列維認為兩個條件非常重要：一方面，納稅人認為政府是公正的、會將稅收用之于民，而且其他納稅人也在依法納稅而非偷稅漏稅；另一方面，政府存在懲罰措施，對違法者進行嚴懲。⑦Margaret Levi,Of Rule and Revenue, Berkeley: University of California Press, 1988.劉易斯構建了一個態度行為模型，認為除了納稅人個體特征（社會經濟地位）和個體人格特征之外，對政府和財政稅收部門，乃至于稅務檢查官個人的態度都會影響納稅人納稅動機和行為。⑧Alan Lewis,The Psychology of Taxation, Oxford: M. Robertson, 1982，轉引自科齊勒：《稅收行為的經濟心理學》，第76 頁。而取得社會合作則需要國家一方面能保證基本的秩序和法律，另一方面能夠限制自身權力不去掠奪社會。后發國家需要強大的動員能力，動員包含將人員納入特定的組織框架，從而使國家領導者們能建立更強大的軍隊、征集更多的稅收、進行投資推動工業化，以及完成任何其他復雜的任務。這也意味著后發國家需要獲得更多的服從和合作。

要獲得服從與合作，需要有效的代理人規制——這也是第三個治理挑戰。面對一個規模較大的社會，要進行社會控制和取得合作，國家需要依靠各種代理人進行統治和治理，這就形成了委托—代理關系，在多層級政府則形成多重的委托代理關系。委托—代理或分權可以采取不同的形式、不同維度的不同組合。①如政治、行政、經濟（財政）和司法四個維度。要獲得民眾的服從和合作，國家還需要有能力對其代理人進行有效控制，使其按統治者意志行事而非利用代理人（相對于委托人的）信息優勢和（相對于民眾的）權力優勢從中漁利。②這個分析預設了統治者有較低的貼現率和/ 或良善的動機。當這一預設不成立的時候，作為代理人的官僚體系如果未被有效規制，可能會加劇掠奪性，也可能會限制統治者專斷的掠奪權。Gregory 在分析蘇聯計劃經濟體制的時候，提出了一個類型學并認為蘇聯計劃經濟不是坐寇模式或專家治理模式，也不是獨裁兼裁判模式，而是自利的獨裁者模式。參見Paul R. Gregory,The Political Economy of Stalinism:Evidence from the Soviet Secret Archives, Cambridge: Cambridge University Press, 2004。代理人不受控制的行為，尤其是掠奪性行為，不僅會帶來各種形式的抗爭，從而削弱社會控制，還會降低民眾合作的意愿，從而造成治理危機。換而言之，只有代理人被規制的官僚體制才能提供貝斯利和培森斯所提出的集體能力。代理人規制可以進一步細分為兩類：作為央地關系的代理人規制和作為一級政府中的領導和下屬部門之間關系的代理人規制（如縣領導和縣財政局）。與國家和民眾之間存在服從和合作關系一樣，委托人和代理人之間也存在代理人的服從和合作問題，以及背后的約束和激勵。

圖1 三大治理難題間關系

二、稅收國家類型

稅收國家的類型劃分往往是以國家的主要財政收入來源為標準。在“稅收國家的危機”一文中，熊彼特區分了領地國家(domain state)、稅收國家、租金國家(rentier state)。③Joseph Alois Schumpeter, “The Crisis of Tax State”, in Joseph Alois Schumpeter, Richard Swedberg, eds.,The Economics and Sociology of Capitalism, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1991, p. 100.克魯格進一步系統比較了領地國家與稅收國家，比較了其財政理論、治理方式、政府及官員、國家職責、政治參與等多個維度。④轉引自W.M.奧姆羅德、瑪格麗特?邦尼、理查德?邦尼主編：《危機、革命與自維持型增長：1130—1830 年的歐洲財政史》，上海：上海財經大學出版社2020 年版。國內學者劉守剛、馬駿稱“領主國家”為“家財型國家”，并進一步細分為傳統的和現代的家財型兩類：傳統的家財型國家指君主制下君主直接占有領地并從領地獲得主要收入；現代的家財型國家主要是指那些實行計劃經濟體制的國家，在這些國家，廣泛的國家所有制使得國家的財政收入主要來源于國有企業上繳的利潤。⑤馬駿：《中國財政國家轉型：走向稅收國家？》，《吉林大學社會科學學報》2011 年第1 期。租金國家是指那些主要依靠國家壟斷的自然資源（如石油、礦產）出口而獲取租金收入而非稅收收入的國家。狹義的稅收國家指國家通過常規性的征稅獲得主要財政收入的國家形態。也有學者在稅收國家基礎上進一步提出財政國家概念，指可以通過以未來稅收為抵押的借貸獲取臨時性的大量資金的稅收國家。在熊彼特類型學基礎之上，李伯曼(Lieberman)進一步拓展和細化了基于稅收國家的類型學，提出了五類稅收國家：弱稅收國家（Skeletal state，直譯為骨瘦如柴型國家，接近于傳統的國家）、租金國家、傳統計劃經濟體制國家（類似于劉守剛現代型家財國家），以及根據精英階層是否納（更多的）稅而細分出的兩類稅收國家：對抗型稅收國家（精英群體不納稅）和合作型稅收國家（精英群體與國家合作，納稅）。奧姆羅德等人在此基礎上加入貢納國家，其特征為：偶爾征收局限于特定用途的貢金或援金，橫征暴斂和敲詐勒索發揮重要作用，戰時會降低鑄幣重量和成色等。①W. M.奧姆羅德、瑪格麗特?邦尼、理查德?邦尼主編：《危機、革命與自維持型增長：1130—1830 年的歐洲財政史》，第6 頁。與這一概念異曲同工，劉志偉提出了由賦稅、差役和土貢構成的貢賦體制這一稅收國家類型。②劉志偉：《貢賦體制與市場：明清社會經濟史論稿》，北京：中華書局2019 年版。

基于國家的財政收入來源，斯威德伯格認為韋伯歸納和區分了三種國家財政類型：通過居統治地位的政治組織所屬的生產單位而發生的財政，通過賦役制③社會中的一些群體被授予特權，以及與特權和身份相伴的義務。組織起來的財政，以及居統治地位的政治組織既無自己的生產單位又無賦役制時的（稅收）財政。④理查德? 斯威德伯格：《馬克斯? 韋伯與經濟社會學思想》，何蓉譯，北京：商務印書館2007 年版。但這個理想型類型學存在一些問題，如賦役制并不排斥稅收，而可能是稅收國家的一個亞類型：某些群體享有免稅特權但需要承擔相應義務（如封建制下的貴族）；也可能是享有免稅特權但其承擔義務沒有合約約定（如帝制中國的士紳階層）。除了財政收入來源，韋伯還強調了財政的組織方式：現代稅收體系、包稅（統治者通過出售其征稅權以獲得穩定的收入）和俸祿（授予個人終身收入的權利以換取服務）。如果把前文歸納的稅收國家類型納入由兩個維度構成的更為復雜的稅收國家類型學中，我們可以得出表1。

表1 稅收國家二維度類型學

不同的稅收國家，面臨著不同的治理任務。而國家應對治理難題的策略與方法，短期影響國家的穩定，長期影響其發展和長治久安。

三、傳統稅收國家面臨的治理挑戰與悖論

稅收體制如何影響國家治理，尤其是如何應對三大治理挑戰？不同類型的國家，其面臨的三大治理任務性質和挑戰也各不相同。不同的經濟體制及其稅收體制在代理人規制、獲得民眾的服從和合作方面也成效不一，治理績效大相徑庭。

稅收對國家的重要性在于，稅收首先是國家和民眾之間的一種強制關系，無論奧爾森的常駐的匪幫理論還是梯利(Charles Tilly)的有組織的暴力團體理論，都將國家視為依靠暴力榨取稅收的組織。⑤Mancur Olson, Dictatorship, “Democracy, and Development”,American Political Science Review, Vol. 87, No. 3, 1993；查爾斯?梯利：《發動戰爭與締造國家類似于有組織的犯罪》，載彼得? 埃文斯、迪特里希? 魯施邁耶、西達? 斯考克波主編《找回國家》。然而稅收也可能是一種交換關系：政府強制收稅并提供不同程度的公共服務作為回報，作為納稅人的民眾則根據政府提供的公共服務的質量和數量“準自愿”地納稅——即使奧爾森和梯利也認為依靠暴力征收的是一種“保護費”，背后存在統治者和被統治者之間的交換。正如財政公民權理論所言，“稅收是個人與政府之間最廣泛和最持久的關系之一，它有助于定義公民身份的社會和文化意義。納稅過程有助于建立公民身份，它證實了作為更廣泛的政治和社會社群的成員的財政責任”。⑥Ajay Mehrotra, “Fiscal Forearms”, in Kimberly Morgan and Ann Shola Orloff, eds.,The Many Hands of the State, Cambridge:Cambridge University Press, 2017, pp. 284-305, p.258.

克魯格提出了從領地國家向稅收國家轉型的理論模型，從財政理論、治理方式、政府與官員、收入來源和經濟政策，到政治參與等方面，對二者進行了比較。基于這一模型，邦尼和奧姆羅德進一步發展出了一個包括更多類型稅收國家的分析模型“歐洲國家財政史變遷概念模型構建”⑦W.M.奧姆羅德、瑪格麗特?邦尼、理查德?邦尼主編：《危機、革命與自維持型增長：1130—1830 年的歐洲財政史》，第4—8 頁。。這個模型列舉并從財政理論、治理方式、政府與官員、收入來源和經濟政策，到政治參與等十八個方面比較了貢納國家、領地國家、稅收國家和財政國家的異同。理查德?邦尼在其撰寫和主編的系列叢書中進一步討論了歐洲國家從12 世紀到19 世紀經歷的多次稅收國家轉型，及其帶來的治理難題的轉換和解決之道。①理查德?邦尼：《經濟系統與國家財政：現代歐洲財政國家的起源13—18 世紀》，沈國華譯，上海：上海財經大學出版社2019年版；理查德?邦尼主編：《歐洲財政國家的興起：1200—1815 年》，沈國華譯，上海財經大學出版社2016 年版；W.M.奧姆羅德、瑪格麗特? 邦尼、理查德? 邦尼主編：《危機、革命與自維持型增長：1130—1830 年的歐洲財政史》。

在不同的稅收國家類型下，統治者與被統治者、國家與民眾的關系差別很大。一個重要的區別是被統治者所享有的公民權利的種類，據此可以被區分為奴隸、臣民、市民和公民。公民權利“是給予那些共同體中的所有成員的一種身份（status）。所有擁有這種身份的人都擁有平等的權利與義務（它是被賦予的） ”。具體包含三個層次的權利：第一個層次是“民事權利”（civil rights），它由那些個人所必需的權利——人身自由、言論自由、思想自由和信仰自由、財產權、訂立有效契約的權利以及司法權利構成。第二個層次是“政治權利”（political rights），即民主參與權：選舉權與被選舉權。第三個層次是“社會權利”（social rights），指經濟權利和福利權利即最低標準的福利和收入權利。②豐華琴：《公民資格理論與戰后英國社會政策轉變》，《史學月刊》2010 年第4 期；蔣勤：《馬歇爾公民資格理論評述》，《社會》2003 年第3 期。奴隸總體上三種權利都缺乏，臣民得到了部分或全部的民事權利，市民得到了全部的民事權利和部分政治權利，而公民則享有三種權利。

這些權利的差異在財稅體制上得到了很好的體現并很大程度上受財稅體制影響。劉志偉認為賦役體制下，雖然國家的主要收入構成是田賦和人役，但不能簡單將其等同于土地稅和人頭稅，因為賦役體制是基于王朝體制下編戶齊民對君主的臣屬關系，是對君主的義務和責任，而非稅收所體現的公民對國家的義務。③劉志偉：《貢賦體制與市場：明清社會經濟史論稿》，北京：中華書局2019 年版，第23—24 頁。臣民與市民不同，韋伯將市民身份界定為某個政治共同體（典型情況是國家）的成員資格，以及與此成員資格相關的某種權利感。

這些差別也進一步體現在社會控制、合作和代理人規制三個方面。

表2 稅收國家類型與治理挑戰

在家財型國家和租金國家，因為國家直接掌控生產資料（土地、國營企業、礦產）并直接以租金、利潤上繳等形式獲取財政收入，不存在稅收或者稅收所占比例很低。因此，其面臨的治理難題主要不是社會控制或獲得服從，而更多來自取得合作（如何讓不占有生產資料而缺乏剩余索取權的農民或工人能夠積極工作而非消極怠工）和代理人規制，但也有一些具體的差異。在傳統家財型國家中，土地是主要生產資料，農業是主要產業。農民在土地上勞作并有部分剩余索取權，因此相對于貢納制度下的奴隸，有更強的積極性從事生產乃至于投資。其治理挑戰往往來自代理人規制，俸祿制下的政府官員，當王室約束下降或者王室本身因為戰爭或奢靡，往往會橫征暴斂。而且因為賦稅負擔和階層特權相綁定，往往需要底層民眾來承擔，使得民眾不堪重負而從服從轉變為反抗。如大革命前的法國沒有實施統一稅制，而是給予貴族、中產階級和農民不同的稅負。有學者則提出路易十四以稅收形式從社會低等級階層斂取錢財再分配給由享受免稅的貴族、捐班出身的官員和其他特權分子等構成的社會高等級階層。“首先是一種國王與貴族分享資源的機制”。①邁克爾? 克瓦納：《從路易十四到法國大革命的直接稅收和君主政體的多變性：一個特權階層的福利國家？》，載W.M. 奧姆羅德、瑪格麗特? 邦尼、理查德? 邦尼主編《危機、革命與自維持型增長：1130—1830 年的歐洲財政史》，第416 頁。而同樣處于君主專制主義統治之下但官僚制更為發達的帝制中國的王朝，雖然更多的官僚來自科舉制而非貴族，但總體情況卻非常相似。在“原額主義”②巖井茂樹：《中國近世財政史研究》，付勇譯，南京：江蘇人民出版社2020 年版，第1—2 頁。或“不完全財政”③“不完全財政”指不能因事設費、在制度上存在支出缺口的財政體制。具體而言，政府的財政支出是按照其“經制”來安排的，（以清朝為例）《會典》《則例》等法典式文獻對國家每年正常的財政收支規定相對固定的額度。無論社會經濟情況發生怎樣的變化，均不得突破經制所規定的支出范圍和額度。何平：《清代不完全財政制度下的賦稅負擔與稅收失控》，《稅務研究》2000 年第2 期。的財稅體制之下，代理人規制問題成為一個結構性問題，并最終產生“國民兩困”的政策效應。不完全財政體制的特點是在財政支出上當支而不支，“事務”與“財力”不對稱，形成財政支出缺口，從而衍生出一系列弊端。首先，“俸祿低微，官員們便在施政過程中貪污行賄、額外苛索。官吏薪俸低微、地方經費缺乏、軍費開支不足，在這三個因素的作用下，民眾負擔加重、國家稅收失控，最終出現統治危機”。④何平：《論不完全財政體制對清代社會的破壞機制》，《學術研究》2004 年第6 期。而開明有為的君主及其能臣旨在規制官員、約束稅收權力的改革，雖然一開始可能有所成效，但最后都陷入“積重難返”的黃宗羲定律之中。

因其他傳統類型稅收國家及其轉型的討論文獻眾多，本文不再贅述，而是集中對現代家財型國家和財政國家兩類強大國家的治理挑戰展開討論。

四、現代家財型國家的治理挑戰及其轉型

在表3 的比較基礎上，我們進一步比較分析現代家財型國家和財政國家面臨的三大治理難題。

表3 不同經濟體制下的治理難題

在現代家財型國家（傳統計劃經濟體制國家）下，出現了政治上“執政黨的政治集權、黨和國家的相互滲透”、國家所有權的支配地位、官僚協調機制的主導地位等特征，經濟上則表現為計劃安排、數量驅動、父愛主義和預算軟約束的制度特征。其制度績效則是“強制增長、持續性的短缺經濟、工作崗位勞動力缺乏與失業”等。⑤雅諾什? 科爾奈：《社會主義體制：共產主義政治經濟學》，張安譯，北京：中央編譯出版社2007 年版，第343 頁。國家實現了對社會的全面控制。在城市地區，國有企業占支配地位，實行的是利潤上繳、統收統支政策，稅收的地位被邊緣化。在農村地區，則實行了土地集體所有制和公社—生產隊制度，糧食統購統銷。市場基本被取締，主要局限于生產隊之間互通有無，因此稅收雖然存在但重要性卻很低。單位制、公社制度和戶籍制度相互配合，個體的公民高度依附于單位或集體，缺乏空間和職業方面的社會流動性。但這并不意味著實際運作中，國家對公民個體的全面社會控制。許多基于實證的研究發現庇護主義和關系學作為非正式制度，①關于城市單位制的實際運行，參見Andrew G Walder,Communist Neo-traditionalism:Work and Authority in Chinese Industry,Berkeley: University of California Press, 1986，以及楊美惠：《禮物、關系學與國家——中國人際關系與主體性建構》，趙旭東等譯，南京：江蘇人民出版社2016 年版。關于農村，參見Oi, Jean Chun,State and Peasant in Contemporary China:The Political Economy of Village Government, Berkeley: University of California Press, 1989。對正式制度運轉做了補充，甚至替代了正式制度的運作：非人格化的正式制度很容易蛻化為個人間的庇護關系，一些人能夠通過社會關系繞過正式制度獲得各種資源。

在強化社會控制的同時，國家卻面臨著取得合作的難題：意識形態激勵隨著時間弱化，喪失了個人物質激勵的個體們的工作積極性也隨之弱化。用韋伯的話說則是隨著卡里斯瑪權威的式微，工人和農民的勞動積極性因平均主義大鍋飯和缺乏剩余索取權而逐漸降低。而作為另一種合作形式的企業投資，因為企業都是公有制的且面臨預算軟約束，各個企業的投資沖動不可抑止，出現擴張沖動和投資饑渴。②雅諾什? 科爾奈：《社會主義體制：共產主義政治經濟學》。關于蘇聯計劃經濟體制的建立及其運行的一個深入個案研究，參見Paul R. Gregory,The Political Economy of Stalinism：Evidence from the Soviet Secret Archives, Cambridge: Cambridge University Press, 2004。

作為家財型國家的傳統計劃經濟體制國家通過“劍與火”自上而下地實行了“市場協調必須結束，或者最多只能扮演微不足道的角色，而取而代之的是集中化的官僚協調”。這意味著社會控制和合作問題很大程度上都轉化為代理人規制問題：工人和農民各自是企業經理或者生產隊隊長的代理人，其勞動積極性更多不是自我激勵而是委托人監督和激勵的產物；企業經理和生產隊隊長則又是政府的代理人，其投資決定也出于政治邏輯而非經濟邏輯。然而，信息使用和激勵機制卻是相互分割的，長長的委托代理鏈條則把這些問題進一步放大，因此，這樣的一套制度并不能有效地進行代理人規制。③雅諾什?科爾奈：《社會主義體制：共產主義政治經濟學》，第102 頁。一個與改革開放前中國官僚體制研究的經典參見Harry Harding,Organizing China:The Problem of Bureaucracy,1949-1976, Stanford, Calif.: Stanford University Press, 1981。一個與蘇聯官僚體制研究參見 Paul R. Gregory,Restructuring the Soviet Economic Bureaucracy, Cambridge: Cambridge University Press, 1994。

而這些分析，也和科爾奈對官僚協調、市場協調、自律協調、道德協調和家庭協調在經典社會主義體制下的變遷的歸納非常契合： “自律機制逐漸萎縮，為集體自愿工作的熱情日益消退，家庭和社區生活開始處于附屬地位。還有一樣東西也接踵而至：官僚機制的自我繁殖和極度擴張。”④雅諾什? 科爾奈：《社會主義體制：共產主義政治經濟學》，第102 頁。這一套制度變得不可自我維持，改革不可避免。

面臨日益增長的各種危機，不同的計劃經濟體制國家采取了不同的改革措施。我國的經濟體制改革一開始以放權讓利為特征。放權讓利在稅收體制上體現為分灶吃飯，其利弊都很明顯。一方面國家通過放權給地方政府提供了強大的激勵，地方政府通過發展鄉鎮企業等手段，促進了經濟發展。但另一方面卻放權過度而約束不足，因此造成了一系列代理人規制不力的問題。就央地關系而言，地方政府截留了大部分稅收使得中央政府財力不足、地方政府各自為政使得諸侯經濟主導而無法形成一個全國共同市場。與此同時，因為“分灶吃飯”體制下，不同層級內部各個官僚機構需要自收自支，籌措足夠的財政資源。除了興辦企業之外，亂收費亂罰款亂攤派之風盛行。某種程度上，分灶吃飯的財政體制以及與之相配套的行政分權造成了國家權力的地方化、官僚行政體系的封建化。因此，放權讓利為主的改革雖然通過提供更多激勵在短期內解決了合作問題而帶來了經濟增長，但代理人規制不力的問題卻使得經濟進一步發展面臨各種困境。而對社會控制的削弱則伴隨著不同程度的社會不穩定問題。

在中國，經歷了十余年以放權讓利、摸著石頭過河為特征的漸進改革后，黨中央于十四屆三中全會之后決定實行總體性的制度改革，建立社會主義市場經濟體制。其中重要的一個舉措是稅收權力的重新集中，1994 年的分稅制改革重新劃分稅種并將其分類，建立國稅局和地稅局兩套垂直管理的稅收系統，將稅收權力從地方政府手中收回，有效提高了中央政府的稅收收入并規范了稅收行為。此后，1998 年以來包括收支兩條線、國庫統一支付等為主要內容的“靜悄悄的革命”，①收支兩條線和國庫統一支付意味著規范包括稅收在內的政府收入權力、清理小金庫等，從而改善了亂收費亂罰款問題。除此之外，在支出和預算管理方面，推行了政府采購、部門預算和績效預算改革。有效改善了代理人規制問題：加強了上級政府對下級政府、各級政府對下屬機構的控制。因為使得這些官僚機構更接近于韋伯定義的現代官僚機構：從法律上和實踐上看，行政職位的擁有者要和該職位的服務能帶來的收入（無論是尋租所得還是服務收費）嚴格分開。②Max Weber,Economy and Society?an outline of Interpretive Sociology, New York,: Bedminster Press, 1968, pp. 218-219.這一改革改善了合作問題，為后續的經濟發展帶來了新的動力。③進一步的研究，如市場和官僚制在改革開放時期的共演，參見Yuen Yuen Ang,How China Escaped the Poverty Trap, Cornell University Press, 2016. 而作者在另一本書里則進一步探討了代理人規制問題，并探討了稅收制度對三大治理問題的正面和負面影響，見Changdong Zhang,Governing and Ruling:The Political Logic of Taxation in China。總而言之，我國目前處于從傳統計劃經濟體制國家向財政國家轉型的過程之中。

五、財政國家的累進稅制轉型：再分配及其難題

前文提到，李伯曼把稅收國家進一步分為對抗型稅收國家（精英群體不納稅）和合作型稅收國家（精英群體與國家合作，納稅）。為何有的國家變成了對抗型稅收國家而有的國家則形成了合作型稅收國家呢？這又可以進一步細分為兩個相關聯的問題：累進稅的起源是什么，以及累進稅制下富人如何避稅？因為累進稅的征收往往和福利國家相伴隨，因此本節將這一問題置于財政國家的類型之下進行分析。

歐洲歷史上，一個國家稅收增長——尤其是大幅度增長——往往是和戰爭相關的：當面臨生死存亡的戰爭威脅之時，既有稅種的稅率提高、新稅種被征收，因而稅收占國民收入的比重在短期內大大提高。更進一步，國民被動員起來積極參軍，乃至物品人員被征用。即使這樣，也不足以滿足戰爭短期內對財政的需求，統治者往往借助于借貸。戰爭結束之后，往往會伴隨稅負的下降，但由于戰爭期間官僚機構和軍隊的擴張、政府功能的擴展等產生的棘輪效應，以及包括歸還戰爭貸款、支付復員軍人等等各種剛性支出，稅負很難下降到戰前的水平，而維持在戰前和戰爭期間的一個中間值。二戰后，因停戰而節省下來的部分開支被用于福利支出，導致福利國家在西方的普遍興起，④Theda Skocpol,Protecting Soldiers and Mothers:the Political Origins of Social Policy in the United States, Cambridge, Mass.: Belknap Press of Harvard University Press, 1992。近代福利國家的產生在一戰之前，主要是俾斯麥時期的德國，政府主動制定福利計劃以削弱工人們對民主黨派的支持。參見Hermann Beck,The Origins of the Authoritarian Welfare State in Prussia:Conservatives,Bureaucracy,and the Social Question 1815-70, Ann Arbor: University of Michigan Press, 1995。福利國家的一般理論參見哥斯塔? 埃斯平-安德森：《福利資本主義的三個世界》，苗正民、滕玉英譯，北京：商務印書館2010 年版。因而改變了國家社會關系。

斯基夫(Kenneth Scheve)和斯塔薩維奇(David Stasavage)也認為動員型戰爭對累進稅制的產生起了很大作用。他們認為有三種和公平觀相關的原則：平等對待原則（不論貧富都支付一定額度或收入比例的稅收）、支付能力原則（富者支付更高比例的稅收）和補償原則（富人因為在其他方面得到了優待和特權而需要支出更多稅收作為補償）。基于選舉權的再分配理論認為，隨著選舉權不斷擴大而涵蓋越來越多的窮人，累進稅制成為低收入人群的政治訴求，而候選人為了獲得多數票而迎合這一訴求推動了累進稅制的立法。但通過考察累進稅的歷史，斯基夫和斯塔薩維奇發現這一選舉—再分配理論并不符合史實，相反，他們發現補償原則起了重要作用：大規模的動員型戰爭（在民主國家）促進了累進稅制的發展。作者認為在戰爭背景下，窮人比富人更可能服兵役。當如一戰、二戰這樣的大規模動員型戰爭發生而需要實行普遍義務征兵制時，窮人依舊比富人參戰可能性高。而且如馬克思所言，在窮人犧牲的同時，部分富人因提供戰爭所需的貨物或服務而大規模獲利。從補償原則出發，窮人要求富人承擔相對應的代價，即支付更高的稅收比例。這一過程構成新的社會契約：窮人出人（征兵）、富人出錢（納稅）。⑤Kenneth Scheve, David Stasavage,Taxing the Rich:A History of Fiscal Fairness in the United States and Europe, Princeton, N.J.:Princeton University Press 2016。一個更早的研究見Levi, Margaret,Consent,Dissent,and Patriotism, New York: Cambridge University Press, 1997。

李伯曼則認為階級間和階級內部關系以及與此有關的國家政治共同體(National Political Community)的界定——即如何界定“他們”和“我們”的政治認同——決定了公民行為的動機，從而決定累進稅能否被制定并執行。具體而言，南非存在高水平的階級之間和階級內部的團結，而使得富人階層既有必要（面臨窮人的威脅）也有集體行動的意愿去支付累進的個人所得稅；而巴西則存在階級之間的分化和階級內部的碎片化，從而富人階層不愿意支付累進稅。①Evan S. Lieberman,Race and Regionalism in the Politics of Taxation in Brazil and South Africa, New York: Cambridge University Press, 2003.

累進稅的立法是一個問題，累進稅能否被有效執行，尤其是能否對最富裕的群體征稅是另外一個問題。從本文的分析框架出發，福利國家的危機可以被分解為兩類危機：一是為福利國家的公共支出付費的服從問題，二是福利國家帶來的合作問題。具體而言，高福利惡化了合作：造成了作為勞動力的個體就業意愿下降、不愿投資人力資本的“福利陷阱”，②對于這兩個問題存在較大的實證研究的爭論，學者們發現不同的福利制度，甚至具體的福利政策安排，對不同的就業群體的就業選擇影響很不同。如Bargain, Olivier, and Karina Doorley, “Caught in the trap? Welfare’s Disincentive and the Labor Supply of Single Men”,Journal of Public Economics, Vol. 95, Issues 9–10, 2011, pp.1096-1110。戈斯塔? 埃斯平-安德森：《政治對市場》，沈國華譯，上海：上海財經大學出版社2022 年版，第五章。和作為資本的企業因為面臨高稅率投資意愿下降而抑制投資。這方面的討論較多，本文不再贅述。福利國家帶來的服從問題，尤其是富裕階層的服從問題，這些年有一些新研究，值得討論。溫特斯(Jefferey Winters)認為那些最有納稅能力的人往往是那些最有能力去避免納稅的人——寡頭，而日常的民主參與并不能削弱他們的這一能力。寡頭是掌控著大量物質資源——這些物質資源能被用來保護或提升其個人財富和社會地位——的行為者。無論社會上存在何種權力形式，巨額財富總是能提高寡頭們保護并促進其核心利益的能力。換而言之，巨額財富使寡頭們面臨保護其財富的挑戰但同時又為其提供了保護財富的獨特權力。即使在法治化程度很高的國家，寡頭們為了獲取國家對產權的保護而放棄私人武裝且繳納稅款，也能通過尋求法律的漏洞而保護自己的財富和收入免受高額稅負之苦：通過一個由高度專業化的律師、會計師、游說者和財富管理公司組成的專業隊伍（“收入保護行業”）為其合法避稅，同時通過政治手段使得稅收制度變得足夠復雜和不確定。③Jeffrey Winters,Oligarchy, New York, NY: Cambridge University Press, 2011.哈克和皮爾遜也認為美國出現了財閥統治，但提出了一個不同的解釋：極端富裕的群體通過利用政治制度中的缺陷而實現了少數人統治，操控政治議程，通過右翼民粹主義的做法將多數人的注意力從美國存在的極端不公平轉移到次要問題（如國內的種族問題、移民問題）上，造成社會分裂。④雅各布? 哈克、保羅? 皮爾森：《推特治國：美國的財閥統治與極端不平等》，法意譯，北京：當代世界出版社2020 年版。

在一些發達國家，稅收國家轉型出現了一些新現象，其中一個重要現象是在高稅負、高福利的背景下，面臨增稅會帶來的選民抵制，政府轉向依靠債務來為公共服務籌資，尤其是為非動員型戰爭籌資。這樣一方面戰爭因避開民眾反對而得以實行，另一方面政府債務也不斷增長。⑤Sarah E. Kreps,Taxing Wars:the American Way of War Finance and the Decline of Democracy, New York: Oxford University Press, 2018.

結論與討論

本文分析討論了國家治理三大任務及其在不同稅收國家類型下的表現和內在矛盾，發現不同類型的稅收國家在社會控制、合作和代理人規制三大治理任務中存在某種程度的選擇困境，即加強一個治理任務往往需要以犧牲另一個為代價。當然，某種程度上我們需要跳出國家中心視角，重新審視三大治理任務。比如我們完全可以不再片面強調自上而下的代理人規制和社會控制問題，而探尋國家和社會的雙向控制可能性：讓公民和社會行為者通過代議機構、輿論監督等方式自下而上對政府進行監督從而加強代理人規制。⑥Robert Alan, Dahl,Polyarchy; Participation and Opposition, New Haven: Yale University Press, 1971.這一機制在部分西式民主國家中取得了一定的成功，但如前文所述，在對極端富裕群體時卻失效了。全過程人民民主可以發揮制度優勢，既做到加強代理人規制也做到累進性稅收征收的全面公正性。

圖2 重新審視三大治理難題之間的關系

從更抽象的概念層面，三大治理任務和韋伯提出的支配理論相聯系。支配是“一群人會服從某些特定的（或所有的）命令的可能性”，①韋伯：《韋伯作品集II：經濟與歷史、支配的類型》，桂林：廣西師范大學出版社2004 年版，第297 頁。其中主要包括社會控制這一面，但對合作這一面卻未能突出。韋伯進而提出，支配者的支配需要借助于“管理干部”。干部團體受委托執行一般性的政策和指令——而他們執行支配者命令的動機是多元的：習慣、物質利益、感情和理想動機，以及正當性（legitimacy，或譯為合法化）。②科爾奈也列舉了一個動機列表：政治和道德動機、工作認同感、權力、威望、物質福利、平靜的生活和害怕懲罰。參見雅諾什?科爾奈：《社會主義體制：共產主義政治經濟學》，第112 頁。基于不同的服從動機，韋伯提出三種支配的理想型：卡里斯瑪支配、傳統支配與法理型支配。換而言之，韋伯對支配的討論，側重討論了社會控制和代理人規制兩方面內容，對合作并未專門討論——但這并不意味著沒有討論，只是這些討論散見于他的著作各處。韋伯對經濟體制類型和支配類型關系的論述也對稅收國家類型和三大治理任務之間的關系很有啟發。本文以稅收類型為視角，從三大治理任務出發，充實和整合這一討論，并對合作問題展開分析，從而做出理論方面的探索。當然，這一探索還局限于概念的層面，需要進一步結合實證研究來展開。③作者在另一個研究中對半稅收國家面臨的三大治理問題及困境展開了實證分析，參見Changdong Zhang,Governing and Ruling:The Political Logic of Taxation in China, 2021。

斯威德伯格認為韋伯財政社會學“最令人激動和最有創新性的部分”是“對財政與支配類型之間關系的解釋”。④理查德? 斯威德伯格：《馬克斯? 韋伯與經濟社會學思想》，第85 頁。韋伯討論了國家的財政途徑對資本主義類型的影響，認為只有現代稅收體系才對理性資本主義有積極影響，包稅制、家財型和賦役制對政治資本主義有積極影響但對市場資本主義有消極影響，俸祿制、實物給付和強制性服務對所有資本主義形式都有消極影響。⑤理查德? 斯威德伯格：《馬克斯? 韋伯與經濟社會學思想》，第83 頁。這也啟發我們在進一步的研究中將稅收體制放在更廣闊的政治經濟體制下考察，分析整體體制對三大治理難題的影響。