有效發揮國有企業監事會在公司治理中的監督作用

摘?要：深化國有企業改革是黨中央作出的重要決策部署，在本輪國資國企改革中，要進一步完善國有企業法人治理結構，完成外派監事會改革，充分發揮內部監事會的監督作用。本文按照國企改革的要求，對監事會工作現狀及其原因進行了分析，并對加強和完善國有企業監事會工作提出了建議。

關鍵詞：國企改革 ; 公司治理?;監事會

中共中央、國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》要求，完善現代企業制度，健全公司法人治理結構;建立健全權責對等、運轉協調、有效制衡的決策執行監督機制，規范董事長、總經理行權行為，充分發揮董事會的決策作用、監事會的監督作用、經理層的經營管理作用、黨組織的政治核心作用，實現規范的公司治理。國務院辦公廳《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》指出，嚴格規范履行出資人職責的機構、股東會、董事會、經理層、監事會、黨組織和職工代表大會的權責，強化權利責任對等，保障有效履職，完善符合市場經濟規律和我國國情的國有企業法人治理結構。新一輪國資國企改革對更好發揮監事會在公司治理中的監督作用作出了一系列制度安排，本文對當前國有企業監事會面臨的境況及其改善，談一些研究意見。

一、對“不再設立國有重點大型企業監事會”的誤解

2018年3月國務院機構改革方案明確：構建統一高效審計監督體系，優化審計署職責，將國務院國有資產監督管理委員會的國有企業領導干部經濟責任審計和國有重點大型企業監事會的職責劃入審計署，不再設立國有重點大型企業監事會。一度的報道、解讀認為，“以后監事會就沒了”、“監事會不再設立了”。2018年7月國務院《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》文中就強化了這樣的信號。文中對治理結構要求：按照中國特色現代國有企業制度的要求，國有資本投資、運營公司設立黨組織、董事會、經理層，規范公司治理結構，建立健全權責對等、運轉協調、有效制衡的決策執行監督機制，充分發揮黨組織的領導作用、董事會的決策作用、經理層的經營管理作用。這樣高層的頂層設計沒有監事會。

國務院機構改革方案中的“不再設立國有重點大型企業監事會”到底是什么意思呢？從2000年施行的《國有企業監事會暫行條例》中可以找到答案。該條例第2條規定，國有重點大型企業監事會由國務院派出，對國務院負責，代表國家對國有重點大型企業的國有資產保值增值狀況實施監督。國務院派出監事會的企業名單，由國有企業監事會管理機構提出建議，報國務院決定。重點大型企業監事會在暫行條例中簡稱監事會，現在應理解為“外派監事會”。

二、對外派監事會和內部監事會的區分理解

《公司法》（2018年修正）第51條規定，有限責任公司設監事會。股東人數較少或者規模較小的有限責任公司，可以設一至二名監事，不設監事會。第117條規定，股份有限公司設監事會。監事會應當包括股東代表和適當比例的公司職工代表。《公司法》中規定設立的監事會，現在又稱為“內部監事會”。從法律效力分析，無論是從法律效力位階上，還是新法優于舊法原則上看，《國有企業監事會暫行條例》關于“國有重點大型企業監事會由國務院派出”的規定對有限責任公司和股份有限公司應當不適用。《公司法》規定，有限責任公司、股份有限公司設監事會，設立權的主體歸屬于有限責任公司、股份有限公司，國務院不應當是公司監事會的設立主體，派出監事會的做法屬于行政干預。當然，監事會成員可以由國有資產監督管理機構委派，監事會主席也可以由國有資產監督管理機構從監事會成員中指定。除非按照區分原則來理解，行政派出的監事會是外派監事會，公司設立的監事會是內部監事會，兩者名稱相同，但內涵和出處不同。

三、國企改革“1+N”政策體系對監事會的要求

2017年年底前，國有企業公司制改革基本完成。到2020年，完成外派監事會改革。監事會是公司的監督機構，依照有關法律法規和公司章程設立，對董事會、經理層成員的職務行為進行監督。要提高專職監事比例，增強監事會的獨立性和權威性。落實企業內部監事會對董事、經理和其他高級管理人員的監督。對國有資產監管機構所出資企業依法實行外派監事會制度。

堅持和完善雙向進入、交叉任職的領導體制，符合條件的國有企業黨組（黨委）領導班子成員可以通過法定程序進入董事會、監事會、經理層，董事會、監事會、經理層成員中符合條件的黨員可以依照有關規定和程序進入黨組（黨委）。

四、監事會工作現狀及原因分析

（一）外派監事會的走向。外派監事會是受計劃經濟背景的影響，在特定歷史條件下產生的。老牌國有企業是按照《中華人民共和國全民所有制工業企業法》核準登記的。為了健全國有企業監督機制，加強對國有企業的監督，才有了外派監事會。經過多年改革，全國國有企業公司制改制面已經達到90%以上。2017年底前基本完成國有企業公司制改制工作。到2020年在國有企業改革重要領域和關鍵環節取得決定性成果。可見，基本完成公司制改革，幾乎沒有外派監事會的生存土壤，外派監事會將歷史性終結，內部監事會將重新認識和發展。

（二）內部監事會的困惑。當前國有企業監事會的監督作用還未充分發揮，大致表現為以下四個方面：

1.監事會組織缺乏獨立性。大多數企業監事會人選提名、任免考核、薪酬待遇等均由董事會決定，監事會的權力不可能凌駕于董事會與經營班子的權力。監事會沒有自己的常設辦事機構與專職工作人員。監事會會議也很少召開，甚至不開。《公司法》對監事會召開會議的次數要求也極低，有限責任公司的監事會每年度至少召開一次會議，股份有限公司的監事會每六個月至少召開一次會議，監事可以提議召開臨時監事會會議。建議設立監事會秘書崗位。

2.監事會工作缺乏專業性。監事會的人員數量本身并不多，并且監事會成員均為兼職監事，監事會成員掌握的經營決策信息又具有滯后性和不對稱性，商業決策行為有時又需要及時性，暫不談監事會成員本身的專業能力，這種體系就決定了監事會履行職責時難于發現深層次問題，表現為監督工作缺乏一定的深度和廣度。

3.監事會監督缺乏權威性。對監事會授予的法定權力看似不小，既有財務檢查權、又有罷免建議權、糾正權、提議權、訴訟權等，但這些權力漂浮在空中，沒有落地。現實中監事會成員存在“只有監督義務，而無處置權利”，使得監事會的監督并不能對董事、高級管理人員行為產生預期的約束力。對保障監事會履行監督權利的改革還有待進一步探索。

4.監事會人員缺乏積極性。普遍對監事會機構職能職責的模糊認識和傳統思維的限制，監事會習慣于在董事會的安排下開展工作。監督國有資產運營效果，沒有與監事會人員的切身利益緊密聯系起來。監事會工作人員的薪酬激勵機制，也是影響監事會人員積極性的原因之一。

五、加強和完善國有企業監事會工作的建議

監事會要依據《公司法》、公司章程及國資監管制度規定履行法定職權，對進一步加強和完善國有企業監事會工作提出以下主要建議：

（一）堅持依法設立監事會。按照《公司法》、《企業國有資產法》等法律法規，進一步完善公司法人治理結構。公司設監事會，其成員不得少于三人;監事會應當包括股東代表和適當比例的公司職工代表;監事會主席選舉產生。國有獨資公司監事會成員不得少于五人，監事會成員由國有資產監督管理機構委派;監事會成員中的職工代表由公司職工代表大會選舉產生。監事會主席由國有資產監督管理機構從監事會成員中指定。

（二）將加強黨的領導和完善公司法人治理有機融合。《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》要求，積極探索黨管干部原則與董事會選聘經營管理人員有機結合的途徑和方法，黨組（黨委）書記、董事長一般由一人擔任。監事會是對公司業務活動進行監督和檢查的法定必設和常設機構，對董事會和總經理行政管理系統行使監督的內部組織。健全公司法人治理結構的重點是推進董事會建設，規范董事長、總經理行權行為。國有企業改革要求加強和改進黨對國有企業的領導，堅持和完善雙向進入、交叉任職的領導體制，既然明確要求“黨組（黨委）書記、董事長一般由一人擔任”，進一步明確“紀委書記、監事會主席一般由一人擔任”，豈不是堅持黨的建設與國企改革同步謀劃，實現黨內監督和法人治理監督的深度融合，勢必大大提升監督效能，降低監督成本。

（三）研究推進外部監事制度。內部監事會是一種內部監督，內部監督有一定的局限性，借鑒外派監事會和外部董事占多數的有益經驗，要求公司內部監事會吸收一定的外部監事，可以為公司提供各種信息、知識、經驗及社會資源的支持，進一步增強監事會的獨立性和監督的有效性，以此優化國有企業的內部治理。

除上述建議外，還有完善《監事會議事規則》，完善監事會監督配套措施，完善監事會業績考核激勵機制，加強監事會自身建設等意見建議，限于篇幅不作進一步分析。

作者簡介：楊震（1977.01生）男，漢族，碩士，企業經濟管理，高級經濟師，新疆天業（集團）有限公司，新疆自治區，832000，籍貫：四川蓬溪縣。