義務教育階段“公參民”學校問題及其規制

摘要 作為應對20世紀90年代政府公共教育經費投入不足的歷史性政策產物，義務教育階段“公參民”學校面臨缺失合法辦學地位、浪費公共教育資源、滯礙民辦教育發展、有悖教育公平原則的痼疾。對此，其轉制形式包括：轉為公辦學校，劃定學區就近入學;政府購買服務，提供學位繼續辦學;轉為民辦學校，面向適齡生源搖號。“公參民”學校規范與治理是一個基于校情、權衡利弊、協商對話和民主決策的多向互動過程。一方面要堅持和維護教育的公共性，另一方面要減少和規避教育的工具性。

關鍵詞 義務教育? “公參民”學校? 轉制辦學? 教育公共性

引用格式 楊爍星.義務教育階段“公參民”學校問題及其規制[J].教學與管理，2022（16）：18-21.

所謂“公參民”學校，是指公辦學校和地方政府及相關部門充分發揮自身優勢，獨立開辦或參與舉辦的民辦學校，即利用公共資源舉辦的所謂“民辦”學校。從發展脈絡看，“公參民”學校的前身是以“民辦公助”和“公辦民助”形式舉辦的學校。兩類辦學形式皆由政府公共財政性經費和社會組織或個人資本共同參與的義務教育資源供給投入。

一、義務教育階段“公參民”學校歷史沿革

回溯歷史，作為應對20世紀90年代政府公共教育經費投入不足的歷史性政策產物，“公參民”學校的開辦肇始于學校發展困境和教育市場需求的雙重背景之下。1994年國務院發布的《中國教育改革和發展綱要實施意見》提出，“基礎教育鼓勵企事業單位和其他社會力量根據國家法律和政策多形式、多渠道辦學。有條件的地方可實行‘公辦民助’和‘民辦公助’等形式”。這是國家首次從宏觀政策層面明確了“公辦民助”和“民辦公助”辦學形式的合規性。1998年頒布的《關于義務教育階段辦學體制改革試驗工作的若干意見》規定，“采用‘民辦公助’和‘公辦民助’形式舉辦的學校，必須符合獨立法人，獨立校園、校舍，獨立核算，獨立辦學”。2004年3月施行的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》提出，“公辦學校可以參與舉辦民辦學校。但需具有獨立法人資格，與公辦學校相分離的校園和教育教學設施，獨立的財務會計制度，獨立招生，獨立頒發學業證書”，即符合“五獨立”要求。據此，“公參民”學校辦學自主權獲得了法律保障。

民辦學校規模迅速擴大的同時，也滋生了包括“假民辦”、亂收費、違規招生在內的諸多問題?？梢哉f，“公參民”學校自開辦以來即按照“兩條腿走路”的方針，一邊鼓勵興辦以緩解公共教育資源投入不足的歷史局限性，一邊頒布出臺各種政策文件對其辦學過程中的諸多問題加以規范治理。任憑民辦教育自然生長，還是對其施以更為嚴格的規制，是亟待政府回答的選擇題。2021年4月新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》明確規定，“實施義務教育的公辦學校不得舉辦或者參與舉辦民辦學校。地方人民政府不得利用國有企業、公辦教育資源舉辦或者參與舉辦實施義務教育的民辦學校”。上述兩款規定意味著，在此后的義務教育階段中只允許舉辦公辦學校或符合“六獨立”要求的民辦學校。該法的頒布標志著在中國義務教育領域開辦了近20年的“公參民”學校正式退出歷史舞臺。需要指出的是，從國家鼓勵興辦到明令停辦這短短20年左右的時間，“公參民”學校自身存在的一系列違規辦學行為以及“公民混淆”的身份定位問題是其退出現行義務教育辦學機制的直接導火索。

二、“公參民”學校的現實問題

客觀而言，“公參民”學校在特定歷史階段一定程度地擴大了優質教育資源供給，緩和了優質教育資源薄弱地區長期存在的資源供給矛盾，部分滿足了受教育者多元的教育需求。然而，隨著辦學體制改革試驗的推進，“公參民”學校出現了一系列備受社會詬病的痼疾。主要涵蓋以下四個方面。

1.缺失合法辦學地位

從各地通報的“公參民”學校專項檢查結果看，沒有真正落實“六獨立”的辦學要求、“校中校”和“一校兩制”等違規辦學行為是義務教育“公參民”學校獲得合法性的最大掣肘。一些公辦學校在開辦民校的過程中，沒有貫徹“六獨立”的辦學要求，據此，社會將其稱之為“假民辦”。其一，這些學?？此凭哂歇毩⒌姆ㄈ速Y格，然而法人代表卻有名無實，對外成為一種獲取辦學合法性的擺設，對內缺少實際的治校決策領導權。其二，與“獨立的校園和教育教學設施”要求相悖，不少“公參民”學校存在長期借用公辦學校校舍、共用教學設施的問題?！靶Ｖ行！辈粌H沒有起到吸納利用社會資本、擴大教育資源供給的應有作用，還導致公辦教育資源浪費和學校國有資產流失的問題。其三，“公參民”學校開辦之初，既不劃定就近入學片區，也不采取學位隨機搖號，而是通過入學考試掐尖招生、提前招生、跨區招生，以獲取高質量生源，引發學校間的惡性生源爭奪甚至擠壓真正民辦學校的生存發展空間。時下，隨著“公民同招”政策的實施，該問題得到了一定程度的緩解。

2.浪費公共教育資源

開辦“公參民”學校初衷之一，是通過吸納社會資本擴大教育經費投入，加強基礎薄弱學校建設，進而合理配置教育資源。1998年《關于義務教育階段辦學體制改革試驗工作的若干意見》提出，“辦學體制改革的試驗應該主要選擇基礎薄弱學校進行。”反觀現實，“公參民”學校往往依托基礎條件好、社會聲譽高的公辦名校，而非薄弱學校。這種“強者愈強、弱者愈弱”的辦學體制和資源配置方式致使教育資源利用效率低下和浪費。一方面，政府以零租金或低租金將公辦學校土地、校舍租借給舉辦學校使用，無償或低償提供教學設備。一些地方政府甚至全額出資新建校舍，或將新建住宅配套的新建校交與社會組織或個人開辦，利益主體之間存在的產權不明易造成國有資產流失減損。另一方面，舉辦學校憑借優質的師資隊伍、高質量的課堂教學、完善的課程體系和成熟的管理經驗，深受教育市場青睞，以此收取高額學費。如若辦學收益不能轉化為地方公共財政經費投入教育資源供給，則將進一步導致公共教育資源浪費和國有資產外流。

3.阻滯民辦教育發展

“公參民”學校在辦學定位上長期存在“公民不分”的問題，其實質是一種“對外兩張皮、對內一盤棋”的所謂民辦學校。無論是教育主管部門創辦的，還是依托公辦名校衍生出來的，實際上除收費是“民辦的”，其余都是“公辦的”[1]。“假”民辦學校通過利用公辦校的優質教育教學資源來收取民辦標準的高額學費，迅速拓展基礎教育市場，擠壓真正意義上的民辦學校的良性發展空間，致使許多民辦學校舉步維艱，面臨生存與發展危機。因此，民辦學校往往在公辦學校與“公參民”學校的夾縫中求取一絲生存與發展。誠如一位民辦學校校長所言：“我們不怕與公辦學校公平競爭，就怕假民辦依托公辦力量的擠壓?！?/p>

4.有悖教育公平原則

從教育公平角度看，“公參民”學校引發的公平缺失問題，不僅涉及區域內受教育者的不公平待遇，也包括校際間的不公平競爭。對于受教育者而言，社會經濟地位較高的家庭可以憑借雄厚的家庭和社會資本換取高質量的教育資本，用高昂的教育投入獲取公辦名校的品牌輸出、校本課程與教學師資。從教育公平的角度切入，它剝奪了其他受教育者以相同成本接受同等水平的義務教育的機會，造成教育機會與教育過程的雙重不公平。對于學校來說，資源配置機制的不公平進一步引發校際間的惡性競爭，包括學校從鞏固自身優勢角度發起的生源與師資爭奪戰。譬如，一些“公參民”學校用高薪資和高福利從公辦學校挖掘在編教師和校長，致使優質師資流失，加劇校際間的不均衡。過去在一些大中城市，教育行政部門將一些新建住宅配套的新建校，以委托社會組織或個人承辦的方式開辦“公參民”學校。此類學校打著民辦的口號，接受公辦名校的品牌、師資和管理輸入，收取高額學費。本應吸收利用社會資本擴大教育供給的“公參民”學校，并沒有起到改進薄弱學校、縮小校際差距的正向作用。

三、“公參民”學校分類及規制

鑒于對“公共資源”這一概念的差異化理解，學術界對“公參民”學校的認定及分類大致涵蓋以下幾種形式：加掛牌子、委托管理、改制辦學、品牌輸入、直接舉辦、合作舉辦、政府扶助等。無論采用何種形式，如果學校沒有落實“六獨立”的辦學要求，就會存在公民不分、產權不清的問題。因此，當務之急是為“公參民”學校驗明正身，理順體制機制。通過界定學校產權邊界，明晰排他性支配使用權，排除教育資源所有權和財產運營中一些非主體因素及非經濟因素的干擾，規避辦學過程中“搭便車”和預算軟約束造成的教育資產損失[2]。

1.“公參民”學校的分類

2021年7月，教育部等八部門頒布的《關于規范公辦學校舉辦或者參與舉辦民辦義務教育學校的通知》將“公參民”學校嚴格界定為以下三類：一是公辦學校獨立開辦的義務教育學校;二是公辦學校與地方政府及相關機構合作舉辦的義務教育學校;三是公辦學校與其他社會組織與個人合作舉辦的義務教育學校。該分類依據參與辦學主體的構成及學校利用公共資源的程度定位“公參民”學校性質，能較為清晰地辨識學校資產歸屬、支配使用權限等問題，為規范辦學體制提供治理依據。值得注意的是，對于第三種分類標準提及的有關社會組織的認定，不能只從組織名稱對其進行界定，還需判斷組織的經費來源是否有政府財政經費支持。譬如，一些民辦學校由當地離退休教育工作者協會（退教協）出資舉辦，該組織由教育行政部門主管，接受其經費撥款，因此從實質意義上不屬于社會組織。

相應地，該《通知》明確規定了三類“公參民”學校的規制整改措施。公辦學校獨立開辦、或與地方政府及相關部門合作舉辦的義務教育學校，應改為公辦學校。公辦學校與其他社會組織、個人合作舉辦，且符合“六獨立”要求的義務教育學校，可繼續舉辦民辦學校。此外，既有居住社區配建的“公參民”學校，既可辦為公辦學校，也可通過政府購買學位的方式繼續辦學。如此，“公參民”學校身處進退之間。擇“進”，學校需與公辦學校徹底脫鉤，滿足獨立校舍及設施、獨立法人、獨立教師隊伍、獨立財會核算、獨立招生、獨立畢業證發放的辦學要求，成為真正意義上的民辦學校。擇“退”，學?？赊D制為公辦學校或以購買學位方式繼續辦學。然而，結合學校現狀和從辦學成本、財政投入、師資配置、社會輿情、教育公平等維度考量上述三種進退之選，并不存在唯一的最佳轉制方案。無論從政府立場、學校立場還是社會立場出發，每一種方案兼有利弊。但對于作為負有發展義務教育主體之責的政府而言，理應在財政經費許可范圍內權衡利弊，將辦學效益和社會效益放在首位。

2.“公參民”學校的規制

（1）轉為公辦學校，劃定學區就近入學

對于依托公辦學校、國有投資平臺、政府發起設立的基金會及國有企業共同舉辦的民辦學校，尤其是借用住宅小區配建校舍開辦的民辦學校，最為高效的轉制方式就是將其改為公辦學校，劃定學區，免試就近入學。一則可以化解分流代其招收學區生的公辦學校的超大規模生源，緩解由此引發的大班額、生均活動面積狹小和專用教室不足等一系列校舍硬件難題。二是可以較好地保留延續多年積累的學校品牌，不會由于學校停辦而使其品牌流失。三是學區內的適齡學生獲得免費接受高質量義務教育的機會，家長不再為此負擔高昂的學費。四是學校民辦教師可以通過教師招聘考試轉為公辦編制，享受編內的同等待遇，解除后顧之憂。同時，民轉公的弊端也較為凸顯。根據小學1：19和初中1：16.5的師生比限定，學校教師將面臨無法規避的淘汰退出。一是教師年齡超過入編的上限規定，沒有資格參加公辦教師轉錄考試;二是在一定差額入編比例的前提下，部分教師無法通過公辦教師招聘考試，面臨失業風險。

（2）政府購買服務，提供學位繼續辦學

政府通過購買服務提供學位繼續辦學，其實質是在“進”“退”之間的一種折中轉設形式。它既非與公辦學校完全脫鉤、將租賃土地和校舍收歸國有重新配置，也非將學校轉為“六獨立”的民辦學校，而是以現有體制繼續過渡辦學。具體而言，政府參照公辦義務教育階段生均經費劃撥同等財政經費，學校需按租賃協議限定的評估價格向地方政府依法繳納土地、校舍及教學設施租金。學校面向區域內所有適齡生源實行學位百分百搖號，學生依法接受免費義務教育。民辦教師維持現有身份不變，薪酬及福利從生均經費中支出。從某種意義上講，此種辦學形式與美國特許學校（Charter School）存有相似之處。作為一種典型的公辦民營辦學形式，美國特許學校的全部學位必須用以平等接納每位學生，所需學費由政府依據學生人數從公共教育經費中撥付。如學生從公辦學校轉入，原劃撥于學生所讀學校的生均經費轉撥至特許學校;若從民辦學校轉入，政府將按需撥付學費。政府購買服務提供學位的辦學形式具有一定優勢：一是用政府購買服務的方式，學校得以續存，民辦學校證照得以保留。從長遠角度考量，在當前不再審批新建民辦學校證照的情況下，保留既有學校證照可以為今后新建一所民辦學校提供辦學資質。二是從教育機會均等出發，為區域內所有適齡學生提供一種可供選擇的免費優質教育資源。教育資源供給充足的地方，可以探索以政府購買服務的方式，將進城務工人員隨遷子女安置于改制學校。此辦學形式也存在一定弊端：其一，按現行公辦義務教育成本核算，購買經費不足以支付辦學支出（不含土地、校舍和教學設備租金）。若含租金，辦學成本將進一步增加，學校面臨巨大生存壓力。其二，由于近年來公辦教師工資漲幅較大，民辦學校目前的學費限價政策使民辦教師現行薪資水平與公辦教師實有差距。如政府購買服務，教師身份不變，會加劇民辦優質師資流失。失去優質師資，學校高品質辦學將難以保障。

（3）轉為民辦學校，面向適齡生源搖號

由社會組織或個人參與舉辦、且符合“六獨立”要求的“公參民”學校適宜轉設為真正意義上的民辦學校。首先，公辦學校和國有資產要分步退出，聘請第三方評估機構對學校現有土地、資產和教學設施進行評估。舉辦實體無力獨自承擔辦學支出的學校，可以重新招標新的合作方，依據資產評估結果明確各方出資額。其次，由公辦校派出的在編教師應同時退出，分流回公辦學校任教。再者，學校統一采用“公民同招”和隨機搖號的方式招生，按照現行民辦學校收費標準收取學費。毋庸置疑，“公參民”學校轉為民辦學校，可以規避辦學過程中的產權糾紛與權責推諉，解決“搭便車”和預算軟約束造成的國有資產流失問題，利用社會資本增加教育投入。同時，受義務教育民辦學校非營利性規定和當前施行的民辦教育學費限價政策的交疊影響，一些民辦學校舉步維艱。每年的學費收益僅滿足學校最基本的辦學支出和教師工資發放。如不能得到重資產的扶持，高標準的辦學質量無從談起。

四、結論與建議

就“什么是‘公參民’學校改制的最佳方案”這一核心問題，本研究持有以下結論：義務教育“公參民”學校轉制涉及多方利益相關者——公辦學校、社會組織及個人、政府、教師、學生及家長，從不同利益主體的立場出發考量學校轉設模式，可能引發多維矛盾。從作為辦學合作實體的社會組織和個人立場出發，以最小的成本代價維系學校平穩過渡和學校資產保值構成其主要的利益關切。從學生及家長的立場出發，以公平的方式和最低的教育投入獲得他們所需的優質教育資源是其最大的現實訴求。在民辦教師看來，抓住“公參民”學校轉制這一契機，實現民辦教師向公辦教師的身份轉變，謀求與公辦教師同等薪資待遇和福利保障是其最大的個人期待。最后，對實施義務教育責任主體的政府而言，應努力確保義務教育的公共性，實現最大程度的教育公平，將辦學的社會效益放在首位。因此，“公參民”學校規范與治理是一個基于校情、權衡利弊、協商對話和民主決策的多向互動過程。

一方面，堅持和維護教育的公共性。無論是公辦教育還是民辦教育，公共性理應構成義務教育的基本屬性。所謂“教育公共性”，是指教育涉及社會公眾、公共財政及社會資源的使用，影響社會成員共同的必要利益，其共同消費和利用的可能性開放給全體成員，其結果為全體社會成員得以共享的性質[3]。換言之，教育公共性與采用何種辦學形式無關。國家通過立法形式，規范保障民辦學校健康持續發展，確保具有多元教育需求的受教育者能獲得適切的教育，就是維系教育公共性。從該意義上講，一是不能將“公參民”學校改制誤解為“公辦教育一統乾坤，民辦學校一律關停”，而是要因地制宜，吸納利用社會力量擴大優質教育資源供給，滿足受教育者的多元教育需求。二是在限定民辦學校收費標準時，切實從學?？沙掷m發展的長遠立意出發，依據辦學核算成本、日常運營維護，制定合理的價格區間，保障民辦學校的良性生存發展空間。

另一方面，減少和規避教育的工具性。一是規范公共教育資源使用，規避“公參民”學校搭便車造成公共教育資源減損。嚴禁社會辦學主體借政府購買服務繼續辦學之機，零成本或低成本租用公辦學校土地、校舍及教學設施，杜絕國有資產減損和個體受益性。借用具有事業編制教師，沒有獨立師資隊伍的學校，應及時糾正利用政府財政撥款支付工資的教師來為民辦學校提供教學服務的違規行為。二是在“公參民”學校轉為公辦學?；蚴且哉徺I學位繼續辦學的過程中，防止具有擇校需求、戶籍不在規定學區也沒有通過隨機搖號的受教育者享受免費義務教育，違背教育公平而引起社會輿情。三是避免改制后的民辦學校利用學費的排他性成為只服務于精英階層的教育分層工具。

參考文獻

[1] 朱永新.應當建立“假民辦”的市場退出機制[J].江蘇教育，2004（07）：11-12.

[2] 楊爍星.提高教育資源利用效率的策略——基于教育產權制度的視角[J].宿州教育學院學報，2018，21（05）：65-68.

[3] 余雅風.公共性：民辦學校立法分類規范的分析基礎[J].教育研究，2018，39（03）：103-109.