適度規模經營視域中土地細碎化治理：西北縣域例證

王 進 馬 堃

一、引言與文獻綜述

集中連片的土地是農業規模化發展的基礎條件。當前，土地細碎化是我國現代農業發展的瓶頸，家庭聯產承包責任制推行下的分田到戶雖然保障了農戶對土地的公平性需求且提高了農戶種地的積極性，但以土地肥瘦、遠近、水利等條件的“插花式”分配方式造成了小塊土地分散的分布格局，再結合“內卷化”的小農家庭經營模式，二者共同阻滯了農業規模化發展。隨著第二輪土地承包期延長且承包關系維持“長久不變”，這種以強調農戶個體土地權利而固化農戶分散地權的改革導致地塊分散且面積小的配置格局被進一步鎖定。據相關數據統計顯示，全國農戶家庭平均耕地面積為7.5畝，但地塊零散分布的數量卻多達5.7塊(1)韓長斌:《再談“三權分置”》,《農村經營管理》2017年第12期。，阻礙著農業發展實現規模經濟。在過去生產力水平較低的情形下，小規模的土地匹配小農戶落后的生產力，這種小農戶家庭經營卻有多重益處，如促進多元化的農業種植、降低農業生產風險以及縮小農戶之間收入差距(2)李功奎、鐘甫寧:《農地細碎化、動力利用與農戶收入》,《中國農村經濟》2006年第4期。等，但隨著社會生產力的發展，農業也朝著規模化方向發展，農業機械化投入的增加需要匹配相應的規模化土地，因此，土地細碎化帶來的弊端也愈加顯現：農戶因地權固化而導致難以擴大農地經營規模(3)許慶等:《農地制度、土地細碎化與農戶收入不平等》,《經濟研究》2008年第2期。；細碎化的土地不僅降低土地利用率和勞動生產率(4)杜潤生:《關于耕地適度規模經營問題》,《經濟工作通訊》1998年第1期。；也造成農地利用的“反公地悲劇”(5)王海娟:《農地調整的效率邏輯及其制度變革啟示——以湖北沙洋縣農地調整實踐為例》,《南京農業大學學報(社會科學版)》2016年第5期。等。因此，土地細碎化治理日益成為農業適度規模經營、現代農業發展以及小農戶與現代農業有機銜接的焦點話題。

農業農村現代化是我國現代化發展的內在要求。但目前而言，農業發展仍是我國推進現代化戰略在農村的短板。在“大國小農”“人多地少”的宏觀背景和資源稟賦下，小農家庭經營仍是中國農業發展的主要方式，但經營規模小、生產效率低的弊端阻礙中國農業朝規模化、集約化方向發展。因此，審視基本國情，堅持以小農為主體的中國特色農業現代化道路是我國農業發展的現實導向。(6)葉敬忠、豆書龍等:《小農戶和現代農業發展：如何有機銜接？》,《中國農村經濟》2018年第11期。黨的十九大報告提出要“推動小農戶與現代農業的有機銜接”，為以小農為基礎的農業現代化發展指明了方向。但從現實來看，土地細碎化問題不僅是土地物理形態層面的細碎，更是土地產權層面的細碎，這兩個問題交織影響農業農村發展，導致農業規模化發展難以成型、小農戶與現代農業難以有機銜接。因此，解決土地細碎化問題是推動農業適度規模經營、實現小農戶與現代農業發展有機銜接的根本前提。從國家政策看，2016年中央一號文件提出“鼓勵和引導農戶資源互換承辦地塊實現連片耕種”；2019年在《關于促進小農戶與現代農業發展有機銜接的意見》中提出，要引導村組內農戶互換并地實現“一戶一田”。因此，國家基于發展實際出臺的一系列政策為地方政府因地制宜實施土地細碎化治理提供了制度創新空間。

從現有研究來看，市場機制配置、行政力量主導以及村社自主治理是土地細碎化治理的三種途徑。其中，市場機制強調在產權明晰、交易流暢的基礎上推動土地流轉(7)肖衛東、梁春梅:《農村土地“三權分置”的內涵、基本要義及權利關系》,《中國農村經濟》2016年第11期。，但在實踐中卻不可避免地存在交易費用過高的問題。行政力量主導強調政府自上而下以工程技術手段對土地進行整治以提高土地質量與改善生產條件(8)吳次芳、費羅成等:《土地整治發展的理論視野、理性范式和戰略路徑》,《經濟地理》2011年第10期。，進而在行政力量主導中推動農村土地集中流轉、為發展規模化農業奠定基礎。雖然行政力量主導土地整治與流轉的效果明顯，但實踐中容易忽視農戶訴求，導致農戶參與不足，且存在項目供給的“最后一公里”問題(9)桂華:《項目制與農村公共品供給體制分析——以農地整治為例》,《政治學研究》2014年第4期。，使得土地細碎化治理沒有達到應有的效果。村社自主治理強調發揮村社的主導作用，調動農戶參與的積極性與能動性，以矛盾協商機制、利益分配機制和違約風險機制化解土地細碎化問題(10)王海娟、胡守庚:《自主治理:一種中國農地細碎化治理模式》,《中國土地科學》2019年第7期。。近年來全國各地區因地制宜積極探索出土地細碎化治理的自主路徑，如湖北沙洋縣“一戶一田”模式(11)席瑩、吳春梅:《“三權分置”下農地細碎化治理的社會路徑及其效果、效益分析——基于“沙洋模式”的考察》,《長江流域資源與環境》2018年第2期。、江蘇射陽縣的“聯耕聯種”模式(12)袁明寶、周恩宇:《家庭分散經營條件下農業經營方式的再造與創新——基于江蘇省S縣聯耕聯種的調查》,《中州學刊》2016年第6期。、以及山東“土地托管”模式等(13)焦芳芳、劉啟明:《土地托管：小規模走向大生產的路徑選擇——基于L區創新試點的思考》,《新疆社會科學》2020年第4期。，都取得了良好的效果。然而土地細碎化治理是一項系統性工程，不僅需要改變土地細碎的物理形態，還需要系統性的配套措施為農業規模化發展奠定基礎，包括地權改革、市場化流轉等措施。很顯然，單一的市場化和行政化路徑沒有實現治理的系統化要求，在實踐中效果并不理想。自主治理路徑雖然滿足了小農戶的適度規模經營訴求，但各地的實踐卻并未提及如何滿足規模經營主體的用地需求，發揮土地最大化效益，實現土地的規模經濟。從區域發展看，農業發展不僅需要滿足小農戶家庭經營的需求，更要重視規模化主體在現代農業方面的技術、資金和管理等優勢，并在發揮優勢的基礎上服務與聯結小農戶。因此，如何利用有限土地滿足不同主體的農業經營需求，實現不同規模的農業適度經營，進而促進經濟效益和社會效益的雙向增進，是一個值得研究的問題。

近年來，Y區因地制宜、分類施策，通過土地細碎化治理實現“一戶一田”與“一組一田”的土地適度規模經營格局。通過整合農戶分散的土地，發展規模化農業，滿足不同農業經營主體對規模化土地的利用需求，釋放土地利用的最大化效益，在經濟、社會和生態等維度成效顯著，對農業農村發展產生系統性影響，實現地盡其利的目標。我們基于317個村莊土地細碎化治理的實地調研，分析土地細碎化治理的機理和機制，以期為全國土地細碎化整治、土地流轉、適度規模經營及小農戶與現代農業有效銜接提供理論支撐和現實借鑒。

文中問題意識與經驗材料來自課題組于2021年4月、6月和11月在Y區開展的調研，調查內容不僅涉及土地細碎化治理，還包括農業適度規模經營、現代農業發展、基層社會治理和鄉村振興等內容。相對于南部山區的溝壑縱橫，Y區土地細碎化治理主要集中在北部地勢平坦的風沙草灘區。因此課題組以北部草灘區土地細碎治理實施村為樣本，以半結構式訪談對當地農業農村局、政策研究室、統計局、國土局等政策制定者和工作人員進行訪談，并且深入到田間地頭實地考察各村土地細碎化治理的實際狀況，深入了解土地細碎化治理的模式與機制。

二、地方實踐：Y區土地細碎化治理的模式及其成效

Y區位于西北地區S省北部，縣域內以明長城為界一分為二，北部為風沙草灘區，地勢平坦，農業發展基礎好，北部區域面積約占全區總面積的3/4；南部為黃土丘陵溝壑區，約占全區總面積的1/4。長期以來，土地細碎化問題制約Y區的農業農村發展，細碎分散的土地不僅制約現代農業的發展，也對農戶生產生活帶來諸多負面影響，農戶對于土地連片發展規模化現代農業的訴求強烈。近年來，在國家宏觀政策指引下，Y區因地制宜，創新實施土地細碎化治理發展適度規模經營，取得顯著成效。根據土地產權整合方式、土地經營主體與經營范圍的不同，Y區土地細碎化治理分為“一戶一田”和“一組一田”模式。截至2021年底，Y區實施土地細碎化治理推動土地適度規模經營約50萬畝，共涉及12個鄉鎮127個村，占全區317個行政村的40%。“上圖入庫”高標準農田43萬畝，先后共有3萬多農戶實現“一戶一田”適度規模經營，戶均耕地由8.5塊變成1塊，部分條件允許農戶將大部分土地流轉至規模經營主體處發展現代農業，實現“一組一田”的適度規模經營格局。

(一)“一戶一田”模式:“土地平整+互換并地”實現按戶連片耕種

“一戶一田”模式是指在穩定農戶土地承包關系、尊重農戶意愿的基礎上，村組內農戶以互換并地的方式實現分散地塊集中連片，進而通過土地集中整治，消除不同地塊的質量差異，實現“小田變大田”“多塊變一塊”，再依據村民二輪確權分配的土地面積重新劃定分配土地，實現一家一塊田的適度規模經營格局。該治理模式主要滿足小農家庭的土地連片耕作需求。此外，在村集體統籌下農戶可將土地托管至專業化社會服務主體進行統一耕種，實現“土地規模化+服務規模化”的雙重效應。村集體再引導不愿種地的農戶依合法流程將土地流轉給龍頭企業、專業大戶等主體發展現代農業，發揮連片土地的規模經濟。“一戶一田”模式中地塊從分散到整合的實現形式如圖1所示。其具體做法分為六步：一是丈量土地，明晰權屬。由村兩委領導各村民小組對全村土地進行丈量登記，明確各農戶二輪承包土地面積和權屬并對全村公示。二是統一收回，集中治理。由村集體統一收回土地，與農戶協商制定土地綜合治理方案，對土地進行集中治理。三是整治土地，提高質量。由于不同的地塊存在質量差異，政府通過土地整治項目對土地進行平整以及完善農田基礎設施，如增加農田電網、灌溉設備等，以提升農田質量。四是互換并地，土地連片。村集體組織村民以抽簽的方式將土地進行重新分配，實現“一戶一田”。五是政府補貼，機械作業。在農戶土地集中連片的同時區縣政府出臺農機購置補貼辦法，支持農戶購買農機，實行機械化耕種。六是合作聯結，規模發展。推動“一戶一田”后，區縣政府引導新型經營主體從村集體流轉剩余的土地，以政策優惠、貸款補貼等方式引導龍頭企業、農戶合作社、社會化服務機構等發展規模化農業，并幫扶小農戶綜合發展，推動小農戶與現代農業有機銜接。

圖1 “一戶一田”適度規模經營實現形式

“一戶一田”適度規模經營改變了過去小農戶分散經營格局，形成以家庭為單位的集中、獨立的生產經營單位和服務需求單元，不僅實現了土地規模化經營，還實現了農業服務規模化。該治理模式(見圖2)是政府“自上而下”支持引導與農戶“自下而上”自主參與相結合而形成的，核心在于通過“土地整治+互換并地”方式實現“一戶一田”土地分布格局，為農業適度規模經營奠定良好基礎，進而促進農業生產成本降低、機械化水平提高、土地利用效率提升以及農業產量的提升。

圖2 “一戶一田”土地細碎化治理模式

(二)“一組一田”模式:“虛擬確權+土地流轉”推動農業規模發展

在“一戶一田”土地整治的基礎上，部分土地流轉需求較大的村組探索形成“一組一田”模式。首先，村集體以“虛擬確權”方式引導農戶將手中土地入股至村股份經濟合作社；其次，村集體再根據農戶實際用地需求將距離近、質量好的小塊土地優先流轉給少部分有生產需求的小農戶耕種，保障小農戶的耕地需求；再次，將剩余大面積且連片集中的土地流轉給種植大戶或者農業龍頭公司發展現代化農業。這種分配方式不僅滿足了小農戶的家庭生計需求，也推動了土地資源的高效配置。整合后的土地不再是一戶一塊田，而是一組一塊田，為整村整組發展現代農業奠定基礎(見圖3)。

圖3 “一組一田”適度規模經營實現形式

1.“虛擬確權”:土地流轉的產權基礎

“虛擬確權”即“確權確股不確地”，其中“確權”指明確農戶的土地承包經營權以及具體的承包面積；“確股”指確定農戶土地入股的數量和收益實現方式；“不確地”指村集體對農戶的經營地塊進行“虛擬化”設置，實現具體地塊與承包經營權分離，以便村集體對連片土地進行規模化統籌配置。因此，通過“虛擬確權”重組農地產權結構，實現土地的“再集體化”(14)夏柱智:《再集體化：發達地區農村地權變革的邏輯》,《南京農業大學學報(社會科學版)》2020年第1期。，進而由村集體這個“中介”統一組織農地集中流轉，為發展規模化農業奠定產權基礎和組織基礎。

2.“雙向流轉”:土地重配的實踐方式

村集體在優先保障本村農戶耕地需求的基礎上，對不愿耕作的土地進行重新配置，將整理后連片的土地通過市場化機制流轉至龍頭企業或者專業大戶發展現代農業，“失地農戶”則可以憑借“股東身份”享受土地股權分紅。首先，村集體統計村組內農戶的種地意愿，通過意愿分類讓農戶自主決定土地是否進行流轉。由于城市化進程中農戶出現結構分化，已經完成非農轉移的農戶需要將土地流轉出去獲得額外收益，而未完成非農轉移的農戶則仍需以土地為生，因此，農戶間的土地流轉意愿存在差異。其次，通過地塊分區將土地劃分為“自耕區+流轉區”。對需要土地自耕的農戶，村集體優先將整理后的土地以“一戶一田”就近分配給自耕農戶進行家庭經營，再將分配后剩余的大片土地集中流轉。(15)王進、趙秋倩:《鄉村信任關系的差序格局及其再生產》,《蘭州學刊》2021年第11期。這樣既滿足小農戶對土地的自主性和利益性訴求，也使得土地得到充分利用，化解土地撂荒的問題。最后，通過市場機制以公開招標的方式將剩余的連片土地流轉至龍頭企業或專業大戶，促進土地資源配置效率的提升，快速推動發展現代農業。

圖4 “一組一田”土地細碎化治理模式

“一組一田”模式(見圖4)的核心在于通過“虛擬確權”實現農戶承包經營權與具體地塊分離，進而在“意愿分類、地塊分區、招標流轉”的三重機制運作中優化土地配置格局，不僅滿足本村農戶土地流轉與自家耕種的需求，也滿足新型經營主體的規模化用地需求。此外，地方政府支持組建以“鎮—村—組(總社—分社)”為框架的聯合社模式規劃土地利用與農業發展，因地制宜發展產業，實現統分經營。其中，“統”體現在鎮級聯合總社統籌全鎮資源，因地制宜指導全鎮發展；“分”體現在村級合作社為本村發展提供技術指導，組級合作社則具體落實鎮級與組級合作社的發展規劃。“總社—分社”的發展框架推動著“一戶一田”與“一組一田”土地適度規模的高質量經營。

通過上述分析看到，“一戶一田”與“一組一田”模式的創新之處在于，在堅持土地集體所有制和保障小農戶土地承包經營權的前提下，通過“互換并地”與“虛擬確權”實現公平與效率并存的土地配置方式，滿足不同產業發展主體對土地充分利用的需求，實現經營主體與土地規模耦合(16)陳中偉:《中國農戶職業分化與農地適度規模經營——理論綜述、發展歷程、困境與耦合發展機制》,《蘭州學刊》2018年第7期。，即在農業人口較多的村莊實現“土地規模化+服務規模化”的“一戶一田”適度規模經營格局；在非農轉移較多的村莊通過土地流轉實現“一組一田”的規模化現代農業發展，不僅提高農地利用效率，也促進小農戶與現代農業有機銜接，具有推動經濟和社會發展的雙重意義。

(三)多維成效：地盡其利的具體表現

1.經濟發展層面

首先，土地細碎化治理實現后人均生產總值與人均可支配收入的提升如圖5、圖6所示。自2017年土地細碎化治理實施以來，人均生產總值和人均可支配收入逐年提升。其次，土地產出率提升。整治后的土地糧食生產增產幅度可達35%以上，玉米平均畝產由550公斤提高到750公斤，最高達到1200公斤；馬鈴薯畝產達5000公斤以上，每畝比原來增產20%以上。再次，集體經濟增強。土地規模化發展也為村集體發展產業點奠定了基礎，推動著集體經濟發展質量的提升；最后，糧食安全得到保障。“一戶一田”和高標準農田項目的建設，增加了Y區耕地的有效灌溉面積和旱澇保收面積，糧食增產達到1.4億公斤。

圖5 Y區土地細碎化治理村人均生產總值趨勢 圖6 Y區土地細碎化治理村人均可支配收入趨勢

2.村莊治理層面

土地作為農村最根本的生產要素，土地產權與鄉村治理有著天然的內在強關聯性。(17)鄧大才:《產權單位與治理單位的關聯性研究—基于中國農村治理的邏輯》,《中國社會科學》2015年第7期。農戶在連片的土地上經營使得農戶家庭成為獨立的生產單元，不僅增強農戶自主經營的獨立性，也弱化農地利用的“反公地悲劇”。一是鄰里矛盾減少。通過土地細碎化治理明晰農戶土地產權，有效化解因土地四至不清、邊界糾紛導致的鄰里矛盾。二是基層組織的治理能力提升。隨著土地集中連片流轉發展適度規模經營，村集體產業和經濟實力日益壯大，村民與村兩委之間的凝聚力也逐步增強，基層自治組織的治理能力顯著提升，也進一步促進基層黨組織服務能力和鄉村綜合治理能力的提升，有利于和諧村莊的構建和農業農村現代化的推進。

3.農業生產層面

一是農業機械化率的提高。隨著土地的集中連片，地方政府通過農機補貼、貸款補貼支持農戶購買農機工具，提高農戶耕作的機械化水平。北部灘區的農業機械化水平平均在75%以上，部分村組達到80%，在“一組一田”村組的農業機械化率已達到100%；二是降低了農戶的勞動強度。訪談數據統計顯示，土地集中連片后，農戶每年用于耕地投入的勞動時間由原來的20—30天減少為1—3天，勞動時間縮減了85%，節約了農戶寶貴的勞動時間，有利于農戶生活幸福感的提升。

4.生態環境層面

隨著土地細碎化治理的推行，首先是農田的基礎設施以及周圍環境得到改善。通過高標準農田建設，推動農地周圍植被覆蓋率提升，水土流失面積減少等，保護了農村生態環境。其次由于村集體經濟的發展壯大，村集體持續完善鄉村環境保護制度機制與實施措施，村民的環保意識也隨之不斷增強，人居環境整治行動增多，因此促進了村莊生態環境質量的提升。

三、多元共治：土地細碎化治理的實踐機制

土地細碎化治理是一項復雜的系統工程，其有效實施需要多元主體共同參與形成合力。多元共治模式中的土地細碎化治理是多元主體共同參與形成合力推動政策執行的過程，通過各主體綜合使用行政、經濟、社會等多種手段，最終實現集體一致行動。在具體實踐中，Y區黨委、政府、村社組織、農戶均發揮不同作用，形成系統性的治理機制(見圖7)。

圖7 土地細碎化多元共治機制

(一)黨委：把控底線與組織建設

1.制度底線:以基本原則支撐制度創新

制度創新需要在堅持基本制度與原則底線的前提下進行。在實踐中，Y區以中央、省市政策文件為依據組織實施土地細碎化治理工作。其中，為保障目標任務的順利達成，Y區規定土地細碎化治理“五個堅持不變”的底線原則：堅持土地集體所有性質不變；堅持家庭聯產承包責任制不變；堅持村民小組互換地塊的面積和范圍不變；堅持土地承包的農戶人數不變；堅持土地用于現代農業發展的方向不變。政府在明確“五個堅持不變”的前提下，為土地細碎化治理明確了行動方向。地方黨委依據國家政策設定的底線原則為基層組織因地制宜探索土地細碎化治理提供著制度創新空間。在制度底線之上，任何有利于實現制度目標的制度安排都具有合理性與合法性。

2.組織建設:以人才建設保障政策實施

在土地細碎化治理政策推進過程中，Y區把基層組織隊伍建設作為“三農”工作的首要任務，重點培養有豐富基層工作經驗的鄉鎮干部，提拔有能力、成績好的扶貧干部，培優建強基層“三農”工作隊伍。在實施土地產權改革過程中，以農村集體產權制度改革為抓手、以土地細碎化治理為導向，與鄉、村兩級書記簽訂責任狀，以政策實施成效作為黨建述職考評的重要依據，并且將各級領導干部的工作成果納入績效考核指標當中，與工資激勵直接掛鉤，激發干部干事創業的積極性，保障政策實施的進度和力度。通過加強對基層組織的隊伍建設，Y區組織和人才保障著土地細碎化治理工作的有效度。

(二)政府：制度供給與資源輸入

1.政策宣傳:政策推行的有效引導

在土地細碎化治理實施前期，區政府涉農部門同各鄉鎮政府、村黨支部以及駐村工作隊召開政策宣傳會，傳達中央、省、市政策文件內容和項目扶持辦法，并提出具體的實施要求，確保政策內容和文件精神宣傳到位。鄉鎮政府在宣傳政策時采取劃片集中宣傳和逐戶精準宣傳相結合的方式，推動實現政策的全面精準傳達。在土地細碎化治理實施過程中，市、區、鄉三級政府涉農部門組建督導組，平衡政策實施過程中的多元主體利益，化解政策實施過程中產生的各類矛盾，督導政策的落實，推動政策實施的進度，并向暫未實施土地細碎化治理的區域積極宣傳土地細碎化治理成果和政策內容。

2.資源輸入:政策實施的基礎保障

土地細碎化治理是農業適度規模經營的基本前提，然而村莊內部沒有足夠的資源獨立開展此項系統性工程。因為土地整治不僅包括互換并地的土地調整工作，還需要開展后續的平整修整土地、土壤肥力培育、農田水利配套等基礎設施建設活動，但這些農田基礎設施建設需要投入大量資金，村集體和農戶往往難以自主負擔大量的開支。因此，地方政府的資源輸入為治理土地細碎化提供著物質基礎保障。在實踐中，Y區安排專項資金支持土地整治。首先，在村組層面。對首批整村整組完成土地整合的村莊給予現金獎勵，并且對集中流轉土地500畝以上的出讓方給予現金獎勵；其次，在新型經營主體層面。龍頭企業、專業大戶等新型經營主體通過流轉土地發展現代農業，政府在資金支持外，還在高標準農田建設、寬幅梯田改造、農機農技服務、產權交易網絡平臺建設等項目給予大力支持，充分發揮土地細碎化治理的綜合效應。

(三)村社：組織動員與協調引導

作為黨在農村基層工作的戰斗堡壘，農村工作的各項方針、政策都需要村社集體具體落實和完成。相比于其他社會組織，村社集體具有“熟人社會、村民自治和土地集體所有制”無可比擬的制度優勢和社會基礎，可以綜合運用正式和非正式手段減少土地治理的交易成本。因此，在土地細碎化治理過程中，Y區村社集體充分發揮組織統籌與利益協調功能，以“少數服從多數”的原則將農戶個體差異化的利益訴求轉變為集體一致行動共識，推動土地細碎化治理工作的順利進行。

1.意見統合:集體行動的前提條件

通過調研看到，在土地細碎化治理政策推行過程中遇到最大的難題是部分對政策理解不到位擔心利益受損的農戶不同意土地集中連片。雖然土地整治對所有農戶都有正外部效應，但土地產權整合帶來的利益分配并不會呈現完全對稱性，在農戶“理性經濟人”的計算中必然會有部分農戶不同意產權整合。在Y區土地細碎化治理政策實施村，部分農戶不愿意參與土地細碎化治理。由于土地的不可移動性，意見存在分歧的農戶將致使整村土地治理的集體行動失敗。在政策推行的過程中，由于部分農戶對土地“確權確股不確地”這種“虛擬確權”的原理不理解，政策實施難以統一，但村干部以溝通的方式詳細解釋政策內容以及政策推行預期帶來的好處，引導農戶將個體差異化訴求轉變為集體行動共識，形成公共利益，說服農戶同意進行地塊合并與重新分配，提高土地細碎化治理工作的推進效率。

2.利益協調:土地重配的矛盾化解

在土地重新劃定分配環節容易引發各主體之間的利益張力問題。因此，土地細碎化的順利實施需要協調化解農戶與農戶、農戶與集體之間的利益矛盾。如何確保土地公平公正重新分配是化解利益矛盾的關鍵。為公平公正分配土地，Y區村集體組織村民以抽簽的形式分配土地，即部分村組通過抽簽確定村民分配到的土地的具體地塊；還有部分村組為保證最大化公平實施兩輪抽簽：第一輪抽簽先確定農戶的分田順序，即農戶之間的互換并地次序；第二輪抽簽確定具體地塊，即確定農戶分到的土地的四至和產權權屬。抽簽步驟和過程公開透明且接受村民監督，避免在土地分配環節出現矛盾糾紛。此外，由于因地力質量差異導致的部分農戶不愿參與土地重新分配的問題，部分村組黨員積極響應黨委的號召和領導，帶頭選擇地力質量等級相對較低的土地，把地力質量相對較好的土地優先讓村組非黨員家庭、貧困戶進行選擇，以利益讓渡方式有效化解因地力質量差異導致的政策實施受阻問題，加快土地細碎化治理落實的進度。

(四)農戶：積極參與與自主制定

土地是農戶賴以生存的生產要素，土地細碎化治理與農戶的切身利益密切相關。因此，作為農業生產主體和收益主體的農戶，改善生產環境、提升農業生產效益的土地細碎化治理，會激發農戶參與的內生動力。

1.積極參與:內在需求推動產權整合

土地細碎化治理政策的推行涉及每個農戶的切身利益，在政策推行的過程中需要激活農戶的主動性與能動性。當細碎化土地成為農業增產、農戶增收的阻礙時，農地治理與產權整合則成為農戶的內在需求，農戶便自愿參與其中。Y區政策實施村大多數農戶對土地細碎化整治推動連片耕作的需求較強，因為細碎化土地的弊端愈發明顯，阻礙著規模化經營和農戶增收。因此，大多數農戶積極響應土地細碎化治理，并且農戶與農戶之間自發調整地塊和經營權，推動細碎化土地實現集中連片，由此形成農戶自愿參與形成集體一致行動的局面。

2.自主制定:靈活自主調整分散地塊

為提高農業生產效率，減少農戶的勞動時間，土地細碎化治理實施村的村民自主制定土地互換策略，即農戶以分到的大塊土地為基準，通過與其他農戶協商調換自家小塊土地，各家的土地多塊變一塊，實現“一戶一田”適度規模經營格局，推動農戶發展規模化農業，但前提是地塊的質量大致相同。通過自主制定土地互換方式，有效化解因土地分配而產生的矛盾，實現了土地集中連片，推動農戶適度規模經營。此外，村集體和本村農戶商定土地細碎化治理、土地流轉和產業發展規劃的具體方案，經村民大會通過后予以執行。

在以多元共治為特征的土地細碎化治理體系中，地方黨委以底線把控與組織建設雙元推進土地細碎化治理政策的實施，以底線原則的設定保障土地用途、性質不變和農戶利益不受侵犯，為政府和基層組織推進土地細碎化治理提供制度創新空間；地方政府通過制度供給與資源輸入為土地整治與流轉提供物質基礎和產權基礎，有效保障土地細碎化治理的順利實施。村社組織主要發揮統籌協調作用：一是自下而上將地方政府的制度供給內化為具體的治理實施方案；二是組織農戶積極參與土地細碎化治理，統籌農戶差異化意見，有效避免土地分配時可能出現的利益矛盾，打通土地細碎化治理“最后一公里”的堵點；農戶基于農業生產效率與效益提升的內在訴求自主參與土地互換，自主協商土地整理與互換地塊的具體方案，以農戶為主體的改革內生動力得到充分的發揮。因此，在多元共治的行動邏輯中，各主體發揮相應的作用并形成合力，推動土地的高效整合和利益矛盾的有效化解。

四、結論與啟示

在土地細碎化條件下改變土地細碎分散格局、化解土地細碎化帶來的諸多弊端、推動形成適合不同農業主體經營的土地規模與格局，提高土地配置效率、發揮土地規模經濟、促進小農戶與現代農業有機銜接，實現地盡其利的目標。Y區的實踐經驗表明，“一戶一田”與“一組一田”模式的順利推行，是在多元共治的行動邏輯中發揮多元主體合力作用，進而推動土地細碎化治理政策的有效實施。其中，“一戶一田”模式主要滿足小農戶發展需求，在“產權重組+互換并地”框架下促進小農戶發展農業適度規模經營，是滿足小農戶生產、提升小農家庭經營優勢的重要途徑；“一組一田”模式則是在“一戶一田”基礎上對土地流轉需求較大的村組進行改革，由村集體以“虛擬確權”將土地進行“再集體化”，通過“雙向流轉”將土地高效配置給規模化的農業主體發展規模化、集約化的現代農業，發揮土地規模經濟。在“一戶一田”與“一組一田”模式推行下，小農戶與規模化經營主體的用地需求均得到有效滿足，實現公平與效率兼顧的制度創新。不僅在經濟發展方面取得顯著成效，而且對生態環境改善、基層社會治理以及鄉村振興等產生積極影響，實現地盡其利的目標，這為當前我國在“大國小農”基本國情下發展現代農業、促進小農戶與現代農業有機銜接進而推動鄉村振興提供了一條可行的發展路徑。

Y區土地細碎化治理的啟示在于：第一，土地細碎化治理是在制度目標與制度底線之間的制度創新活動，需遵循因地制宜、分類施策原則，結合頂層設計與基層探索有序推進土地細碎化治理活動。針對區域發展差異，政策的推行應滿足多元主體之間的差異化需求。第二，土地細碎化治理是一項系統工程，需要統籌多元力量合力推進。單一的行政推動、市場機制和自主治理路徑無法有效化解土地細碎化問題。土地細碎化治理需要充分發揮各主體的作用，即地方黨委的制度方向把控作用、政府的支持引導作用、村社主導的協調作用以及農戶的能動參與作用等，在多元共治的邏輯中多元主體形成合力，以系統化路徑實現土地細碎化的有效治理，推動現代農業發展與鄉村振興。第三，土地細碎化治理更應注重服務小農。在農村勞動力非農轉移與小農堅守土地并存的局面下，“誰來種地”與“怎樣種好地”是鄉村振興戰略面對的現實問題。分散的小農家庭經營與社會化大生產之間的矛盾是現階段我國農業現代化發展的基本矛盾。在“大國小農”和“人多地少”的情況，數量眾多的小農戶仍是我國農業發展的主力軍，然而細碎化土地導致小農戶在農業生產方面的投入產出比太低。土地連片集中規模化經營不僅要滿足規模化主體的需求，更要滿足小農家庭的適度規模經營需求，這具有重大的經濟社會意義，即在保持小農家庭經營的基礎上，通過土地細碎化治理發展適度規模經營，是推動小農戶與現代農業發展銜接的重要基礎。因此，通過土地細碎化治理為適度規模經營的農業現代化服務，是當前推進農業農村現代化的關鍵。