“雙碳”目標下的公益訴訟制度構(gòu)建*

洪冬英

（華東政法大學，上海 200042）

氣候是個人、社會、國家和國際社會時刻要面對的問題，其中碳排放是引起氣候變化的關(guān)鍵因素。應(yīng)當如何保障科學合理的碳排放，以擁有適宜發(fā)展的氣候，是人類社會所必須解決的難題。對于碳達峰、碳中和（以下簡稱“雙碳”）目標，我國提出了明確的時間表，在國家明確政策導(dǎo)向，市場積極開發(fā)碳交易途徑之時，如何通過公益訴訟來保障“雙碳”目標的實現(xiàn)，急需做出必要的理論回應(yīng)。

一、國家義務(wù)是碳排放公益訴訟的公共基礎(chǔ)性保障

沒有救濟就沒有權(quán)利，改變?nèi)驓夂蜃兣?、控制碳排放，是全人類的?quán)利。如何實現(xiàn)碳達峰、碳中和？除了自上而下的國家相應(yīng)的“減排”系列政策和措施，還需要有權(quán)利被侵害時的保護——公益訴訟：一方面，溫室氣體是吸收熱量、保持地球溫度的必要媒介，自然狀態(tài)下產(chǎn)生的溫室氣體是保證宜居地球的必要條件；另一方面，過量的溫室氣體排放又導(dǎo)致地球升溫、氣候變壞，人類為發(fā)展而進行的生產(chǎn)和消費活動必須停止或是受到限制。因此，通過公益訴訟實現(xiàn)“雙碳”目標至關(guān)重要。

首先，國家義務(wù)是碳排放公益訴訟的公共基礎(chǔ)性保障。國家義務(wù)在碳排放上的核心就是環(huán)境保護的義務(wù)，這種義務(wù)具有雙重性，在憲法上的轉(zhuǎn)化既表現(xiàn)為國家目標也表現(xiàn)為基本權(quán)利保障。在生態(tài)文明時代，碳排放不僅是制約經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸問題，而且是重大的民生問題，涉及政府宏觀發(fā)展目標的實現(xiàn)、企業(yè)經(jīng)濟任務(wù)的完成、社會公共利益的維護和公民個體的權(quán)益保障等多重意義。碳排放沿襲了政府環(huán)境公共權(quán)力的主導(dǎo)力量，從一開始就帶有應(yīng)對環(huán)境問題的顯性特征，即“問題應(yīng)對”，不僅以對公民和其他社會主體“賦權(quán)”的方式推進環(huán)境保護，而且以強化政府環(huán)境公共權(quán)力的方式來應(yīng)對和解決環(huán)境問題，由此形成以政府環(huán)境公共權(quán)力為核心的威權(quán)型環(huán)境治理模式?！?〕史玉成：《環(huán)境法的法權(quán)結(jié)構(gòu)理論》，商務(wù)印書館2018 年版，第10 頁。碳排放實現(xiàn)與環(huán)境權(quán)力、環(huán)境權(quán)利、環(huán)境公共利益結(jié)合在一起，碳排放的核心價值是環(huán)境利益的保護。生態(tài)文明建設(shè)下的“雙碳”目標，就是認識到人與自然關(guān)系必須重塑，即從“天人合一”的和諧相處到“人定勝天”的遺憾再到生態(tài)倫理——人與自然同構(gòu)；應(yīng)當保證生態(tài)完整性、多樣性的狀態(tài)，這離不開氣候的整體和諧；從發(fā)展和代際公平的角度來衡量，可持續(xù)性既關(guān)乎當代人又關(guān)乎后代人，即當代人的發(fā)展既要使自己的需要得到滿足，又不能影響到后代人需要的滿足。〔2〕汪勁：《環(huán)境法律的理念與價值追求》，法律出版社2000 年版，第217-233 頁。總之，國家環(huán)境保護義務(wù)源于公民的基本環(huán)境權(quán)利，公民的基本環(huán)境權(quán)利是公民的基本人權(quán)之一，由此對環(huán)境保護的要求進而衍生出國家對于環(huán)境保護的義務(wù)，因此，國家環(huán)境保護義務(wù)是公民基本權(quán)利的保障。〔3〕陳真亮：《環(huán)境保護的國家義務(wù)研究》，法律出版社2015 年版，第2 頁。換言之，一方面，這是“有為國家”進行環(huán)境保護；另一方面，這是從“有限國家”的角度，體現(xiàn)市民社會對環(huán)境國家的決定與監(jiān)督。

其次，國家義務(wù)表現(xiàn)為基本國策引領(lǐng)、倡導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)等法律規(guī)定，是公益訴訟的訴由。公益訴訟訴什么、怎么訴？它是以系列的、整體的法律、法規(guī)、政策作為基礎(chǔ)的一類訴訟。2016 年6 月，最高人民法院《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》頒布，其第四部分明確提出“積極探索氣候變化司法應(yīng)對措施，推動構(gòu)建國家氣候變化應(yīng)對治理體系，依法審理碳排放相關(guān)案件”。2020 年，我國承諾將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030 年前達到峰值，努力爭取2060 年前實現(xiàn)碳中和?！?〕《習近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上發(fā)表重要講話》，載中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2020-09/22/content_5546168.htm，2021 年8 月26 日訪問。2021 年3月15 日，習近平總書記主持召開中央財經(jīng)委員會第九次會議，為2021 年至2025 年做好碳達峰工作謀劃了清晰的“施工圖”。這次會議理清了碳達峰、碳中和工作在國家經(jīng)濟社會中的定位，明確地將碳達峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，并提到事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展和構(gòu)建人類命運共同體的高度?！?〕參見《打贏低碳轉(zhuǎn)型硬仗》，載《人民日報》2021 年4 月2 日，第2 版。2021 年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導(dǎo)意見》，其目的之一就是實現(xiàn)“雙碳”目標。

最后，國家義務(wù)進一步演繹為社會措施，是公益訴訟進一步發(fā)揮作用的主要方面。碳排放的特性決定了采取的措施必須具有系統(tǒng)性。從廣義講，一方面，需要社會逐步建立低碳理念，倡導(dǎo)綠色環(huán)保，進行碳排放管理（如電動汽車的研發(fā)使用），減少碳排放，利用科學技術(shù)，相應(yīng)地制定一系列有效措施，減少企業(yè)在生產(chǎn)運營等活動中所產(chǎn)生的碳排放；另一方面，應(yīng)在市場主體間進行調(diào)整中和，此舉需要市場、金融手段的完善（如目前碳中和基金發(fā)行面世）。其具體而言涉及以下方面。第一，計算碳足跡，建立低碳體系。其指的是由第三方對企業(yè)進行排放源清查與數(shù)據(jù)搜集，并出具正式的書面聲明。這是實現(xiàn)碳管理的第一步。第二，實現(xiàn)碳中和。其指的是通過購買自愿碳減排額的方式實現(xiàn)碳排放的抵消，以自愿為基本原則，即交易的中和方式，通常由買方（排放者）、賣方（減排者）和交易機構(gòu)（中介）三方交易來共同實現(xiàn)碳中和。碳排放交易市場是重大制度創(chuàng)新，其通過市場機制中三方交易，達到控制和減少溫室氣體排放，推動綠色低碳發(fā)展的目的。

全國碳市場啟動上線交易為“雙碳”目標的達成提供了重要抓手。2011 年10 月，我國在北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北和深圳七?。ㄊ校﹩犹寂欧艡?quán)交易試點工作。2012 年，國家發(fā)展和改革委員會出臺了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》及《溫室氣體自愿減排交易審定與核證指南》，在上述七省（市）進行試點。2012 年年底，深圳率先頒布了《碳排放管理若干規(guī)定》，劃定了當?shù)氐目嘏艈挝缓团欧趴傤~。2017 年末，《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》印發(fā)實施，要求建設(shè)全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場。2020 年12 月25 日，生態(tài)環(huán)境部部務(wù)會議審議通過《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，自2021 年2 月1 日起施行，對全國的碳排放交易進行統(tǒng)一的規(guī)范。2021 年7 月，全國碳排放交易市場于上海能源與環(huán)境交易所正式上線啟動，發(fā)電行業(yè)成為了首個納入全國碳排放權(quán)交易市場的行業(yè)，納入重點排放單位超過2000 家。碳排放交易是借助市場力量實現(xiàn)減排成本在排放主體之間的優(yōu)化分配，本身不存在直接減排功能，其通過市場優(yōu)化碳排放現(xiàn)狀，為越來越多的國家和地區(qū)使用。中國碳市場將成為全球覆蓋溫室氣體排放量規(guī)模最大的市場。〔6〕2021 年8 月底的有關(guān)報道指出：“全國碳排放權(quán)交易市場7 月16 日正式上線以來，截至8 月23 日，全國碳市場碳排放配額（CEA）累計成交量逾794 萬噸，累計成交額3.93 億元。總體交易價格穩(wěn)中有升、市場運行平穩(wěn)，但成交量有待進一步激活。田泓：《上線以來，累計成交額近四億元 全國碳市場總體交易價格穩(wěn)中有升》，載碳排放交易網(wǎng)，http://www.tanpaifang.com/tanjiaoyi/2021/0824/79261.html，2021 年8 月26 日訪問。

二、公益訴訟是保障“雙碳”目標實現(xiàn)的有效路徑

公益訴訟的整體性要求契合了碳排放基本權(quán)利實現(xiàn)和保障的需要。在我國，民事公益訴訟制度的實施早于行政公益訴訟制度。規(guī)定什么樣的主體可以提起公益訴訟，體現(xiàn)了國家對公共權(quán)利的尊重與保護，即一個國家對公民權(quán)利和公共利益保護的程度。尤其從行政訴訟制度監(jiān)督行政職權(quán)的依法行使這一特定角度來說，原告起訴資格的賦予就是其民主權(quán)利的一個表現(xiàn)。“雙碳”目標的公共利益體現(xiàn)為碳排放和每個主體相關(guān)，一個城市、一個區(qū)域、一個國家的碳排放是可以估算的，但碳中和是一個宏觀的問題，屬于典型的公共利益，民事公益訴訟和行政公益訴訟的共同點在于國家義務(wù)背景下保障公眾基本權(quán)利的實現(xiàn)。

（一）環(huán)境權(quán)的保護是權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一

“雙碳”目標的環(huán)境權(quán)是個“無所不包”的權(quán)利，從權(quán)利主體角度而言，環(huán)境權(quán)包括個人環(huán)境權(quán)、單位環(huán)境權(quán)、國家環(huán)境權(quán)、人類環(huán)境權(quán)甚至自然環(huán)境權(quán)；從權(quán)利內(nèi)容角度而言，環(huán)境權(quán)既包括清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)等生態(tài)性權(quán)利，也包括環(huán)境資源開發(fā)利用權(quán)、排污權(quán)等經(jīng)濟性權(quán)利或者環(huán)境知情權(quán)、公眾參與權(quán)和訴諸司法的程序性權(quán)利?！?〕參見蔡守秋：《環(huán)境權(quán)初探》，載《中國社會科學》1982 年第3 期；陳泉生：《環(huán)境權(quán)辨析》，載《中國法學》1997 年第2 期；呂忠梅：《再論公司環(huán)境權(quán)》，載《法學研究》2000 年第6 期；吳衛(wèi)星：《我國環(huán)境權(quán)理論研究三十年之回顧、反思與前瞻》，載《法學評論》2014 年第9 期。環(huán)境權(quán)是以環(huán)境要素為權(quán)利對象，以環(huán)境利益為權(quán)利客體，以享用良好環(huán)境為內(nèi)容，具有人格面向的非財產(chǎn)性權(quán)利，是一項需要綜合運用公法和私法、實體法和程序法進行系統(tǒng)保護的獨立、新型的環(huán)境享用權(quán)?！?〕楊朝霞：《論環(huán)境權(quán)的性質(zhì)》，載《中國法學》2020 年第2 期。“環(huán)境權(quán)”命題的提出與研究，意在為傳統(tǒng)法律部門無法保護或不足以保護的具有公共性、整體性和擴散性的環(huán)境利益提供新的法律規(guī)制思路。

環(huán)境權(quán)被侵害時，需依據(jù)相關(guān)法律對其進行司法救濟。環(huán)境權(quán)是基本權(quán)利競合和沖突的產(chǎn)物，即一個基本權(quán)利主體的“一行為”同時被數(shù)個基本權(quán)利所保障，它可以分為真正的基本權(quán)利競合（法條競合）以及非真正的基本權(quán)利競合（想象競合）兩種類型?！?〕參見法治斌、董保誠：《憲法新論》，元照出版有限公司2004 年版，第195-198 頁。由于環(huán)境權(quán)的多元性，環(huán)境權(quán)具有可訴性，為保障主體的獨立、新型的環(huán)境享用權(quán)，需要明確采取何種審查標準。環(huán)境權(quán)的可訴性涉及國家機關(guān)之間的權(quán)力分工和制衡關(guān)系，其實選擇何種審查標準或曰審查基準、審查密度，更是關(guān)乎司法權(quán)與立法權(quán)、行政權(quán)關(guān)系之處理。〔10〕吳衛(wèi)星：《環(huán)境權(quán)理論的新展開》，北京大學出版社2018 年版，第133-134 頁。換言之，環(huán)境權(quán)具有社會性、共享性、公共性、整體性等特點，并且環(huán)境權(quán)的保護不以環(huán)境質(zhì)量損害（碳排放超標造成損害）為條件，其保護體系是個綜合工程，甚至涉及即將發(fā)生、可能發(fā)生的損害。碳排放的實現(xiàn)應(yīng)當從環(huán)境保護、污染預(yù)防、代際公平、發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間公平正義等方面進行。

碳排放既是權(quán)利，又是可以控制的義務(wù)。首先，碳排放權(quán)被定義為“權(quán)利”。2011 年國家發(fā)展和改革委員會辦公廳《關(guān)于開展碳排放交易市場試點工作的通知》，2021 年生態(tài)環(huán)境部《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》均使用了碳排放權(quán)的概念。氣候為全民所有，也可理解為由國家所有，政府就此成為受托人，從大氣環(huán)境所有權(quán)到碳排放權(quán)，其創(chuàng)設(shè)和調(diào)節(jié)的權(quán)利屬于政府（主管部門）。這是公共權(quán)益，但公共性也會導(dǎo)致公共的悲劇——最多的人共用的東西得到的照料最少，〔11〕薛克鵬：《經(jīng)濟法的定義——社會公共利益論》，中國法制出版社2003 年版，第186 頁。所有主體都是氣候的相關(guān)方、利益方，因此“先污染后治理”的理念長期被認同，對環(huán)境的保護與投資，更注意利益而不注重義務(wù)。之后，在長期的環(huán)境污染治理中，更多的主體能動性被重視，即預(yù)防和平衡調(diào)劑。其次，碳排放權(quán)的適度性也應(yīng)得到應(yīng)有的重視。換言之，各主體都可以使用環(huán)境，但應(yīng)當承擔保證氣候適宜的義務(wù)，即碳排放權(quán)不可以無限制，故政府對于碳排放權(quán)進行協(xié)調(diào)平衡，即構(gòu)建與碳排放額度相關(guān)的制度。

老田說，你還不知道?。磕銧敔斔麄兡禽吙隙ㄖ?，說是一千多革命軍在這兒被朝廷鎮(zhèn)壓了。早先你們這兒的菜是不是長勢很旺??？

碳排放權(quán)由相應(yīng)主體享有時，具有私權(quán)性質(zhì)，可供自用，可以交易，更促進應(yīng)用主體推動技術(shù)創(chuàng)新的積極性。碳排放權(quán)又包含著義務(wù)，體現(xiàn)了對環(huán)境的保護義務(wù)。這是具有共通性和非獨占性地享用環(huán)境利益的權(quán)利的集合。其間體現(xiàn)出公法和私法相互交融的過程，需要不同的法律與政策共同作用。

（二）公益訴訟保護碳排放實現(xiàn)的整體法律依據(jù)

碳排放在從試點到完善的過程，相當于從末端治理到中端調(diào)劑再到前端的預(yù)防的過程。目前，應(yīng)當對我國相關(guān)法律法規(guī)進行梳理，改變碳達峰、碳中和實現(xiàn)過程中法律體系不完備和適用力度偏弱的情況。〔12〕目前，碳排放的法律規(guī)定僅在一些法律法規(guī)中有所涉及，其包括《中華人民共和國可再生資源法》《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》《中華人民共和國節(jié)約能源法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》《節(jié)能低碳產(chǎn)品認證管理辦法》等，而《中華人民共和國大氣污染防治法》沒有將溫室氣體列為大氣污染物的種類之一。這種梳理，既是對相關(guān)法律條文的完善，又需要根據(jù)實踐進行配套調(diào)整形成體系。

《中華人民共和國憲法》第2 條第3 款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”這是通過法律明確規(guī)定人民主權(quán)原則，并將主權(quán)意義上的“人民”轉(zhuǎn)化為國家治理層面上的社會主體——包括法律監(jiān)督機關(guān)（人民檢察院）、政府行政部門以及代表環(huán)境共同體的社會組織?！吨腥A人民共和國憲法》第8 條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！边@體現(xiàn)了國家保障環(huán)境權(quán)益的合理性和正當性，雖然環(huán)境權(quán)被認為具有不確定性，但從理論和實踐的角度，強調(diào)參與環(huán)境決策權(quán)，則更有利于環(huán)境保護。

行政法的價值不僅在于加強行政執(zhí)法，而且在于運用環(huán)境義務(wù)的手段進行有效的環(huán)境利益保護，即所謂以權(quán)力規(guī)范權(quán)利，以權(quán)利制約權(quán)力，強調(diào)低碳發(fā)展與環(huán)境義務(wù)。當前的碳排放交易，其實就體現(xiàn)了以下方面的能源變革：第一，能源扁平分層，不同的能源分層接入；第二，能源的生產(chǎn)者與消費者逐步向“產(chǎn)消者”過渡；第三，從高碳到中碳到零碳的理想愿景。圍繞著碳排放，行政主體進行調(diào)控管理的方式有抽象行政行為和具體行政行為，應(yīng)做到?jīng)Q策程序科學合法、環(huán)境信息公開、充分聽取行政相對人意見或者進行聽證、保持中立立場等，進行有序監(jiān)管。調(diào)適碳排放的制度包括頒發(fā)碳排放許可證、設(shè)置碳稅、排放權(quán)交易及交易市場完善。這是一種長效激勵性機制，控排企業(yè)閑置排放額越多，其用于交易可獲得的收益越大，因而可激勵控排企業(yè)進行最大程度的減排。碳交易市場也創(chuàng)設(shè)了碳金融市場，使碳排放額不僅具有彰顯控排企業(yè)排放許可的功能，而且具有金融和投資工具的功能?！?3〕參見王燕、張磊：《碳排放交易法律保障機制的本土化研究》，法律出版社2016 年版，第33-35 頁。

以民法為核心的私法體系也能夠發(fā)揮積極的作用。《中華人民共和國民法典》（以下簡稱：《民法典》）彰顯了綠色發(fā)展的理念，其確認的綠色原則旨在使人類能夠擁有氣候適宜、環(huán)境優(yōu)美的生存環(huán)境，因而保護我們的生態(tài)環(huán)境，充分體現(xiàn)了環(huán)境權(quán)的價值理念，〔14〕黃錫生：《民法典時代環(huán)境權(quán)的解釋路徑——兼論綠色原則的民法功能》，載《現(xiàn)代法學》2020 年第4 期。生態(tài)化、綠色化的《民法典》為我國有關(guān)環(huán)境保護的法律、法規(guī)和規(guī)章能與其銜接提供了法律基礎(chǔ)，〔15〕張璐：《環(huán)境法與生態(tài)化民法典的協(xié)同》，載《現(xiàn)代法學》2021 年第2 期。但它們?nèi)绾毋暯又两駴]有合適的法律依據(jù)。碳排放兼具公法、私法特性，可以參考國際通行做法，結(jié)合我國特有情況和實踐，出臺相應(yīng)的《民法典》司法解釋來解決綜合的法益保護。另外，碳排放民事糾紛中的相當一部分屬于碳交易合同糾紛，合同訂立和履行過程中，政府、交易所、金融機構(gòu)等第三方都會參與；有關(guān)合同的生效時間不是其訂立之時，而必須等待行政批準及辦理變更登記手續(xù)；合同如果屬于涉外抵銷項目類，還會涉及法律適用和協(xié)議管轄問題等。例如，被稱為“中國碳排放第一案”的上海太比雅環(huán)保公司訴挪華威認證公司案，就屬于申請?zhí)紲p排項目國際認證委托服務(wù)糾紛案件。〔16〕劉雪蓮、劉晶：《對中國碳減排交易合同法律適用問題的實證分析——以中國“碳交易第一案”為例》，載《西部法學評論》2012 年第1 期。

社會法可以解決私法解決不了的社會問題，〔17〕余少祥：《社會法的界定與法律性質(zhì)論析》，載《法學論壇》2018 年第5 期。碳排放中包含了社會正義、社會秩序、社會穩(wěn)定等方面，政府與社會的法律關(guān)系、不同社會部分之間的法律關(guān)系都需要調(diào)整。例如，因為氣候變暖，高溫條件下作業(yè)的勞動保障、海洋漁業(yè)受限受損等，政府是否應(yīng)當發(fā)放相應(yīng)的救濟補貼？雖然我國有《社會救助暫行辦法》《自然災(zāi)害救助條例》，但未對氣候變暖規(guī)定相應(yīng)的救助，條例中應(yīng)有國家作為救助主體，社會公益組織次之，給予受災(zāi)對象以金錢與實物。這種制度無疑應(yīng)當?shù)玫酵晟?，使其功能由保護弱者利益轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo社會整體利益。在社會法領(lǐng)域，立法機關(guān)還應(yīng)制定關(guān)于低碳宣傳教育的法律、促進低碳生產(chǎn)與發(fā)展的法律。

綜上所述，公法與私法、公益與私益、當代與未來、國家與國際間的關(guān)聯(lián)，均需要有完整完善的法律體系來保障，需要用動態(tài)的理念去體察各個部門法的價值取向以及基于環(huán)境保護所進行的調(diào)整舉措。從環(huán)境公共利益保護的角度出發(fā)，公益訴訟是實現(xiàn)這一目標的不二選擇。

三、公益訴訟制度的構(gòu)建應(yīng)當確定碳排放訴訟當事人的選擇

碳排放訴訟當事人，在本部分中特指公益訴訟的原告。近年來，域外關(guān)于氣候公益訴訟的案件快速增加，根據(jù)哥倫比亞大學薩賓氣候變化法律中心的數(shù)據(jù)，截至2019 年12 月9 日，全球共有1667 件與氣候有關(guān)的案件，其中發(fā)生在美國的有1340 件，發(fā)生在美國之外的有327 件?！?8〕參見黃文超：《域外氣候變化公益訴訟的發(fā)展動態(tài)以及主要類型解析》，載《人民法院報》2019 年12 月20 日，第8 版。這些案件中，碳排放交易等作為應(yīng)對氣候變化的新型制度工具，結(jié)合碳峰值、碳中和等越來越受到重視。公益訴訟產(chǎn)生以來，公民個人能否作為原告，一直是討論較多的論題，但訴訟制度應(yīng)與一國的歷史、現(xiàn)狀相符合。通過對中美氣候訴訟的比較，可以明確，在我國，公民個人不宜作為“雙碳”目標下的公益訴訟原告。

《國家環(huán)境政策法》沒有類似《清潔空氣法》的公民訴訟條款，并且對依據(jù)該法提起的訴訟有明確的時間和前提條件限制。《國家環(huán)境政策法》的主要規(guī)定是要求所有聯(lián)邦行政機構(gòu)為重大聯(lián)邦（政策）行為準備環(huán)境影響評估報告。原告大部分為非政府組織，包括許多環(huán)境保護組織和直接受到具體政策、規(guī)定、行政許可影響的個體單位。同時，這類訴訟的被告不限于美國國家環(huán)境保護局，而是囊括了眾多聯(lián)邦政府機構(gòu)，質(zhì)疑范圍也更廣泛地包括了各類與環(huán)境相關(guān)的政策、規(guī)定和行政許可，尤其是對于這些聯(lián)邦行為是否充分、正確地考量了環(huán)境影響的質(zhì)疑。在少數(shù)幾起由州政府提起的訴訟中，關(guān)于作為原告的法律資格表述和筆者上面提到的很相似。例如，密蘇里州訴美國內(nèi)政部墾務(wù)局案中，其表述為“原告作為主權(quán)實體，代表自己為保護本州的主權(quán)和財產(chǎn)利益提起訴訟，以防止對州有菜場的直接侵害。原告同時主張其治安權(quán)以保護密蘇里州公民的普遍福祉”?！?3〕Complaint at 4,Missouri v.Dep't Interior,No.2:20-cv-04018-NKL（W.D.Mo.filed Feb.4,2020）.另一種以州為原告的資格陳述則強調(diào)了州檢察長在本州（及其公民）利益和普遍福祉受到影響時，代表本州提起訴訟的權(quán)力（和義務(wù)）?！?4〕例如，在2019 年以加州為首的二十六個州及城市訴美國國家公路交通安全管理局案的起訴狀中，類似表述為各州及城市的表述模板。Complaint at 8-16,California v.Chao,No.1:19-cv-02826（D.D.C.filed Sept.20,2019）.其他的州起訴的案件（主要是加州作為原告的案件）中，也常見類似表述。州成文法下的環(huán)境訴訟主要集中在依據(jù)州影響評估法提出的主張，其大概邏輯與《國家環(huán)境政策法》非常相似。原告仍大部分為環(huán)境保護組織和受到相對直接影響的個體單位，被告則變?yōu)橹?、郡、市級的各類行政機構(gòu)。

以上各類訴訟中，公民并不是常見的原告，且《國家環(huán)境政策法》等對公民個人起訴沒有做出規(guī)定。環(huán)境保護組織是原告中的主力軍。同時，環(huán)境保護組織對于自己原告資格的陳述都高度類似，重點通常為：（1）該組織是以環(huán)境保護為主旨的機構(gòu)；（2）該組織的歷史、成員規(guī)模、涵蓋地域等介紹；（3）所訴政策或行為（將）直接（且不可逆地）侵害該組織及其成員的利益，主要表現(xiàn)為由此導(dǎo)致或加重的氣候變化會影響該組織及其成員在健康、職業(yè)、科學、教育、道德、審美等諸多方面的權(quán)益。同時，一些訴狀中也會提及政府機構(gòu)對于公民主張信息公開和正當程序的權(quán)利的侵害。

我國的環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計確定了檢察機關(guān)、社會組織成為原告。經(jīng)濟發(fā)展、社會變革以及權(quán)力架構(gòu)調(diào)整帶動了檢察權(quán)的發(fā)展，檢察機關(guān)的作用無可替代。作為檢察權(quán)發(fā)展變革實踐的必然結(jié)果，我國檢察權(quán)理論受到了西方“行政權(quán)—司法權(quán)”范式的深刻影響。然而，在我國“議行合一”的政治體制下，立法權(quán)是一項母權(quán)力，司法權(quán)、行政權(quán)受立法權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。誠然，檢察權(quán)與一般行政權(quán)在組織結(jié)構(gòu)上存在“同構(gòu)性”，但檢察權(quán)又具有行權(quán)過程中的“獨立判斷權(quán)和處置權(quán)”。《中華人民共和國憲法》第134 條規(guī)定的檢察機關(guān)屬于法律監(jiān)督機關(guān)的定位，確定了檢察權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)。2017 年6 月，全國人大常委會同時通過修改《中華人民共和國民事訴訟法》的決定和修改《中華人民共和國行政訴訟法》的決定，修改的重點之一就是將檢察機關(guān)有權(quán)提起公益訴訟這一重要內(nèi)容寫進了這兩部法律之中。2018 年，全國人大通過《中華人民共和國憲法》的修正案，并修訂《中華人民共和國監(jiān)察法》，將檢察機關(guān)原有職務(wù)犯罪的職能轉(zhuǎn)隸于監(jiān)察機關(guān)。同年修訂的《中華人民共和國人民檢察院組織法》最終確認了刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”為核心的監(jiān)督格局，新增加“公益訴訟”的職能無疑拓寬了檢察機關(guān)法律監(jiān)督的范圍?！半S著社會分工的日益復(fù)雜化與精細化，檢察權(quán)向權(quán)力干預(yù)與私利保障的社會公益職能轉(zhuǎn)變，檢察機關(guān)逐漸成為社會公益的代表者，這種演進動態(tài)，正是國家與政府職能實現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果。”〔25〕周新：《論我國檢察權(quán)的新發(fā)展》，載《中國社會科學》2020 年第8 期。在環(huán)境保護中，檢察機關(guān)可以發(fā)送檢察建議，可以督促相關(guān)行政機關(guān)提起訴訟，也可以提起公益訴訟。如果說檢察民事公益訴訟是由訴訟代理機制確立并發(fā)展而來的，那么檢察行政公益訴訟就是公益訴訟中的一種客觀訴訟機制。檢察機關(guān)和行政機關(guān)的關(guān)系經(jīng)歷了“推動—回應(yīng)”“內(nèi)聚—磨合”“協(xié)同—完善”三個階段，即所謂對立法權(quán)的承接和延伸，對行政權(quán)的補充和協(xié)調(diào)，與審判權(quán)的分立和配合，與公民權(quán)的銜接和合作。近幾年的實踐也證明了檢察機關(guān)在氣候保護的公益訴訟中作用明顯，可以進一步推進。

在環(huán)境保護中，源于法律的特殊授權(quán)，通過建構(gòu)社會組織與“政府執(zhí)法相平行的制度”，可以實現(xiàn)對政府執(zhí)法的有益補充，這是由環(huán)境保護的整體需要決定的。社會組織為了成員通過訴訟方式行使法律監(jiān)督權(quán)、維護成員的共同利益。當然，社會組織提起訴訟的主體資格系基于《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國環(huán)境保護法》要求組織登記資質(zhì)、活動時間和無違法記錄的專門規(guī)定，這也是法律對公民沒有訴訟主體資格的有意識的彌補，因為公民在組織能力、社會資源和行為動機上存在不足。應(yīng)當注意到，我國氣候訴訟目前實踐不多，我國社會組織發(fā)展也未充分具備提出環(huán)境公益訴訟的需求，有待進一步發(fā)展，據(jù)此，社會組織作為氣候公益訴訟的原告需要進一步嘗試。

一方面，中美兩國氣候公益訴訟性質(zhì)不同。我國的氣候公益訴訟有別于我國傳統(tǒng)訴訟，是民事訴訟、行政訴訟范疇之下的一種特別訴訟，根據(jù)案件的訴訟客體不同而選擇民事或行政訴訟程序。其目的是對國家和社會公眾利益的保護和救濟，具有明顯的公益性。美國氣候環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的公益訴訟（公民訴訟）在立法上被規(guī)定為一種具有美國特色的民事訴訟，立法初衷主要在于強調(diào)私人在實施環(huán)境法律、保護環(huán)境資源方面的重要性和所發(fā)揮的積極作用，以督促企業(yè)遵守環(huán)境法律、督促政府積極實施法律，維護環(huán)境公共利益，并以此彌補政府實施環(huán)境法律之不足，性質(zhì)上體現(xiàn)了個人利益的色彩。

另一方面，美國法律體制中的“民事訴訟”與我國法律語境下的“民事訴訟”不可同一而論。在美國，公共信托理論對環(huán)境公益訴訟的發(fā)展影響重大。美國的公共信托理論是借鑒英國的產(chǎn)物，當美國工業(yè)經(jīng)濟的飛速發(fā)展導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問題日益突出時，公共信托理論的適用范圍逐漸擴張至環(huán)境保護領(lǐng)域。此后，公共信托理論又與私人總檢察長理論相結(jié)合，通過回溯性監(jiān)督實現(xiàn)了普通公民的公益訴權(quán)。嚴格來說，我國沒有公共信托理論，但是根據(jù)人民主權(quán)理論和公有制理論，我國產(chǎn)生了與公共信托理論有一定相似之處的代表信托理論。代表信托理論在許多方面與公共信托理論存在共性，比如二者都認為主權(quán)屬于國民共同所有，即都主張“陽光、水、野生動植物等環(huán)境要素全體所有”，政府只是管理和保護這些環(huán)境要素的受托方。當然，作為兩種不同的理論，代表信托理論與公共信托理論不可避免地存在區(qū)別。在中國的代表信托理論下，公民將公共財產(chǎn)委托給政府監(jiān)督和管理時，需要委托整體的公共財產(chǎn)，不能將其進行分割。簡言之，代表信托具有不可分性。此外，根據(jù)代表信托理論，公民對公共財產(chǎn)的監(jiān)督是有限的，僅限于一般監(jiān)督（舉報、建議等），限制公民對公共財產(chǎn)進行訴訟監(jiān)督。故公民個人不宜成為我國公益訴訟的原告。

程序法不是純粹的技術(shù)性法律，在程序建構(gòu)的過程中，無論是立法形式、技術(shù)，還是立法方式、方法，都是法律價值的體現(xiàn)，其中都蘊含著法律中的世界觀、生活觀、社會觀、國家觀。〔26〕參見［德］魯?shù)婪?瓦瑟爾曼：《社會的民事訴訟——社會法治國家的民事訴訟理論與實踐》，載［德］米夏埃爾?施蒂樂納：《德國民事訴訟法學文萃》，趙秀舉譯，中國政法大學出版社2005 年版，第76 頁及以下。在碳中和案件中，如果是多個訴的合并，公益訴訟合并形成共同訴訟，既有符合條件的環(huán)保組織，也有作為國家公益代表人的檢察機關(guān)，還有能夠提起生態(tài)損害賠償?shù)恼块T；在公益、私益合并時，當事人合格具有相對性的判斷，私益訴訟的合并，其原告是基于訴訟自愿提起，不存在是否適格問題；如在代表人訴訟中被賦予或授予當事人資格的當事人，當其變?yōu)椴贿m格時，可以通過法律程序予以撤換。〔27〕湯維建：《當事人適格的判斷機制》，載《法律適用》2021 年第7 期。一方面可以駁回起訴，另一方面可以挑選適格的當事人成為代表人，通常方式有一方（即原告）推舉和法院指定。當公益訴訟與私益訴訟合并審理時（根據(jù)目前數(shù)據(jù)尚沒有此種訴訟實踐），應(yīng)當以公益訴訟為主、私益訴訟為輔，當事人是基于法律規(guī)定或者職務(wù)上的原因參加訴訟的，屬于法定的訴訟擔當，其審查應(yīng)當以協(xié)同主義作為程序基調(diào)。

四、公益訴訟制度的建構(gòu)應(yīng)當包括訴的合并和懲罰性損害賠償

（一）訴的合并

誠然，近幾年來，我國檢察機關(guān)、社會組織等提起的民事、行政公益訴訟成績斐然，但在“雙碳”目標實現(xiàn)中，由于其多元性，需要有綜合的救濟途徑保障。所以，在保持現(xiàn)有民事、行政公益訴訟分列，以及民事公益、私益區(qū)分的狀態(tài)下，可以逐步嘗試以下方面的制度建構(gòu)。

首先，進行有限的公益訴訟合并。其一，對民事公益訴訟、行政公益訴訟進行有限的合并。如前所述，碳達峰、碳中和需要從事前到事后的整體設(shè)計、保護和救濟，全流程中行政機關(guān)的作用至關(guān)重要，由于追求的碳中和目標一致，那么，通向“羅馬”的路可以盡可能地相近或相同，民事訴訟與行政訴訟的規(guī)則雖然有區(qū)別，但它們有個共同的出發(fā)點“公益”。其二，同一碳排放案件不同主體、不同階段的公益訴訟合并，如最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（2014 年12月18 日最高人民法院審判委員會第1636 次會議通過）第287 條規(guī)定，依法享有公益訴訟起訴權(quán)的其他機關(guān)和組織，可以在法院受理公益訴訟以后開庭前向法院申請參加訴訟，經(jīng)準許參加后，被列為共同原告。并且，同一公益訴訟案件中侵權(quán)行為的受害人可以單獨提起訴訟。所以，基于以事實為基礎(chǔ)的整體利益保護，預(yù)防與懲罰、救治并重，糾紛的一次性解決等方面的考量，有限合并的公益訴訟值得推進。公益訴訟的提起客觀上都具有完全一致的保護公共利益的法律意義，誰起訴、多個原告起訴并不會產(chǎn)生本質(zhì)差別。從程序保障的諸手段而言，主要基于幾方面的考慮：一是公益訴訟的合并是“程序參與權(quán)”的賦予，使相關(guān)當事人進入他人訴訟程序，維護程序與實體的權(quán)益；二是如有代表人的訴訟，使既判力原則上拘束他人擔當訴訟的當事人；三是法院站在公益立場所為的職權(quán)介入，法院可依職權(quán)主動搜集、斟酌與糾紛有關(guān)的事實、證據(jù)，以確保裁判的正確性；四是程序保障體現(xiàn)在判決拘束力的片面擴張，即案外人可以援用對其有利的判決，但不受對其不利判決的拘束；五是賦予案外人事后爭執(zhí)前訴判決正確性的機會。其中前三者是判決形成前的程序保障，后兩者是判決形成后的程序保障。〔28〕參見黃國昌：《民事訴訟理論之新開展》，北京大學出版社2008 年版，第269-271 頁。

其次，使民事公益訴訟與民事私益訴訟并行。以訴的合并方式，合并審理一并解決關(guān)于公益和私益問題，其關(guān)注點在于實用性——重在事實模型而非法律關(guān)系?！?9〕張旭東：《環(huán)境民事公私益訴訟并行審理的困境與出路》，載《中國法學》2018 年第5 期。民事私益訴訟當事人強調(diào)“我的”與“你的”的對立關(guān)系，但環(huán)境訴訟指向的是“我們的”環(huán)境，碳中和是我們共同的目標。合并審理公私利益案件，就能實現(xiàn)個體環(huán)境利益和有效維護環(huán)境公益雙重目的。因同一環(huán)境侵害引起的公益和私益交織型損害，由法院進行合并審理并一并解決的做法，已是法律政策上的大勢所趨。〔30〕參見［德］格哈德、瓦格納：《損害賠償法的未來》，王程芳譯，中國法制出版社2012 年版，第176 頁以下。例如，《關(guān)于審理生態(tài)損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》第18 條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的裁判生效后，有權(quán)提起民事公益訴訟的國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織就同一損害生態(tài)環(huán)境行為有證據(jù)證明存在前案審理時未發(fā)現(xiàn)的損害，并提起民事公益訴訟的，法院應(yīng)予受理。這一規(guī)定就明確了公益和私益訴訟的合并具有合法性和現(xiàn)實性。當然，合并后的訴訟程序設(shè)計還需要進一步的細化與完善。

《民法典》為我國環(huán)境民事救濟體系確立了公法義務(wù)、私法操作的機制，對環(huán)境民事公益、私益訴訟制度協(xié)調(diào)提出了新的時代要求?？v觀環(huán)境法發(fā)展歷程，環(huán)境侵權(quán)二元性特征下的環(huán)境公益和環(huán)境私益從混沌不分到逐步分化，成為了環(huán)境民事公私益訴訟走向的邏輯起點。司法實踐中環(huán)境民事訴訟雙軌制帶來的管轄沖突、審理順位沖突與既判力沖突使制度協(xié)調(diào)成為必然。制度協(xié)調(diào)的進路需要突破融合路徑的不經(jīng)濟性和銜接路徑的片面性，形成以制度共通性為基礎(chǔ)的新銜接路徑。在具體制度變革中，應(yīng)以環(huán)境民事公益訴訟制度為修正中心，一是探尋集中管轄之可能，如環(huán)境法院、環(huán)境法庭的集中管轄、集中審理，以統(tǒng)一碳中和案件審理為原則；二是對環(huán)境民事私益訴訟原告賦予程序中止權(quán)，實現(xiàn)民事私益訴訟生效判決既判力有限制的擴張?！?1〕朱謙、于晶晶：《民法典視域下環(huán)境民事公私益訴訟銜接之進路研究》，載《中國地質(zhì)大學學報（社會科學版）》2021 年第5 期。

（二）生態(tài)損害賠償制度的建立

在美國，氣候訴訟的經(jīng)濟賠償不是一個突出問題，包括Juliana 訴美國案在內(nèi)，哥倫比亞大學數(shù)據(jù)庫共收錄了27 起有關(guān)訴訟，其被告均為美國聯(lián)邦或州政府（包括具體的州政府部門）。其中，12 起訴訟集中出現(xiàn)于2011 年，另有3 起在2012 年，可能是公共信托原則在美國法律系統(tǒng)中首次“大規(guī)模”應(yīng)用于氣候變化訴訟。此后的12 起訴訟大致平均地分布于2014 年至2020 年。這些訴訟大多主張政府溫室氣體排放及氣候變化方面的政策或不作為侵害了年輕人和兒童對于穩(wěn)定的大氣環(huán)境的預(yù)期利益，也由此違背了公共信托原則。同時，這些訴訟大多要求法院給予禁令救濟和宣告式判決，例如強制政府采取可行措施減少溫室氣體排放或維護大氣環(huán)境，及宣告政府在公共信托原則下負有保護環(huán)境的信托責任。同時，這些訴訟中的原告幾乎都不要求經(jīng)濟賠償。已結(jié)案的訴訟中，絕大部分是由法院駁回原告的起訴。由于原告不主張經(jīng)濟賠償，美國各級法院目前也沒有關(guān)于如何計算經(jīng)濟賠償?shù)呐欣＝刂?021 年，依據(jù)公共信托主張的氣候變化訴訟尚未到達過美國聯(lián)邦最高法院，各州最高法院和聯(lián)邦各級法院的判例則多以各種理由駁回原告的起訴（見表1）。

表1 近年來美國的氣候訴訟中被駁回起訴案件的概況

同時，一些有利原告的法院裁判文書雖然提及公共信托概念，但并不著重于此。對于原告有利的論述大多依據(jù)更傳統(tǒng)的邏輯，例如對于審前程序而言，原告已提供足夠的證據(jù)以表明政府行為和氣候變化帶來的侵害之間的因果關(guān)系存在事實爭議，因此不予駁回。另一種拒絕被告駁回訴訟請求的邏輯則是，法院雖然不（一定）能提供禁令救濟，但原告主張的宣告式判決仍可能是有效救濟，因此原告沒有喪失訴訟資格。例如，在2020 年提起的Held 訴蒙大拿州案中，蒙大拿州初審法院于2021 年8月針對被告要求駁回訴訟裁定，僅駁回原告禁令救濟的相關(guān)主張。

在哥倫比亞大學數(shù)據(jù)庫收錄的所有公共信托主張類訴訟中，Juliana 訴美國案是目前最活躍的、相對而言最知名的一起。最新的法院判決是2020 年1 月17 日由美國聯(lián)邦第九巡回法院做出的：原告未能陳述其主張的可救濟性，因此不具備訴訟資格。法院認為，原告所主張的救濟不太可能顯著彌補其所受侵害，即氣候變化帶來的對于年輕一代生命權(quán)、自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等憲法權(quán)利的侵害。此外，法院認為原告所主張的救濟超出了美國聯(lián)邦憲法第三條賦予聯(lián)邦法院的權(quán)力。具體而言，原告所要求的“政府采取全面性機制以減少溫室氣體排放及應(yīng)對氣候變化”，在此案的多數(shù)派法官看來，已超出司法權(quán)管轄范圍，必須交由立法及行政機關(guān)來采取行動。此案的多數(shù)派法官特別指出，在頒布禁令救濟時，法院必須能夠有“有限而精確”的法律原則可依據(jù)，以保證法院可以有效地監(jiān)督其禁令的執(zhí)行。此案的少數(shù)派法官則認為，法院無須事無巨細地過問其可能頒發(fā)的禁令救濟，因此原告能夠滿足建立其訴訟資格所必需的可救濟性。

出于環(huán)境治理的需要和生態(tài)建設(shè)的重要性，我國提出了具有前瞻性的生態(tài)損害賠償。最高人民法院于2020 年12 月修訂的《關(guān)于審理生態(tài)損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱：《若干規(guī)定》），從司法審理層面對于國內(nèi)生態(tài)環(huán)境相關(guān)的損害賠償訴訟做出了規(guī)定；2020 年8 月最高人民法院《關(guān)于推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》（以下簡稱：《若干意見》）頒布，這份由生態(tài)環(huán)境部、最高人民法院、最高人民檢察院、司法部等十一個部門聯(lián)合出臺的意見對賠償權(quán)利人的工作環(huán)節(jié)做出規(guī)定。《民法典》則規(guī)定了生態(tài)環(huán)境修復(fù)責任和生態(tài)環(huán)境損害的賠償范圍，這標志著我國生態(tài)環(huán)境損害救濟的法律制度初步建成，也體現(xiàn)了法律制度對碳排放實現(xiàn)保障的積極有效回應(yīng)。這項賠償制度符合目前碳排放公益訴訟的本質(zhì)需求。碳排放利益是生態(tài)性利益，有別于傳統(tǒng)的財產(chǎn)利益和人身利益，碳排放往往未使絕對權(quán)受侵害，環(huán)境權(quán)的保護較多地通過公益訴訟加以救濟，生態(tài)損害賠償制度建立實施后，這兩種制度的銜接需要進一步明確，這種銜接應(yīng)當充分體現(xiàn)在公益訴訟中，使公法和私法互動、法律依據(jù)系統(tǒng)化。以下三個方面的問題需要進一步在實踐中探索解決：一是公益訴訟主體作為合格的提出生態(tài)賠償?shù)闹黧w，行使權(quán)利和提出賠償額的具體方式；二是法的適用，除《民法典》《若干規(guī)定》《若干意見》以外，公法與私法如何進行協(xié)調(diào)，以更好實現(xiàn)“雙碳”目標；三是生態(tài)性賠償執(zhí)行的有效性。在“雙碳”目標實現(xiàn)的公益訴訟實施過程中，這三個問題的科學合理解決，將有助于長遠方案的形成。

五、結(jié)語

“雙碳”目標的實現(xiàn)需要國家減污降碳的協(xié)同治理。就行政層面而言，中央統(tǒng)籌對溫室氣體中二氧化碳進行控制，制定排放標準，建立碳排放交易市場和金融制度等，這必然引起全社會對于“雙碳”目標的重視，體現(xiàn)出目標協(xié)同治理的理念。就司法資源而言，完善相應(yīng)的法律，環(huán)境司法專門化的發(fā)展和環(huán)境民事公益訴訟、行政公益訴訟制度的建立，尤其是2014 年最高人民法院成立環(huán)境資源審判庭之后，在中央層面將環(huán)境司法專門化的改革推向一個新的高度。公益訴訟制度的構(gòu)建需要契合“雙碳”目標，能夠為“雙碳”目標的實現(xiàn)提供理性的司法保障。