淺談市域鐵路資金籌措方式

包斯宇

摘? 要：市域鐵路對于擴大交通有效供給、緩解城市擁堵，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要作用。在項目建設(shè)及運營期需要投入大量資金，本文就如何籌集項目資本金、債務(wù)資金及運營資金，保障項目順利建設(shè)及運營，實現(xiàn)項目可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行了研究。

關(guān)鍵詞：市域鐵路;資金籌措;地方政府專項債;土地綜合開發(fā);可持續(xù)發(fā)展

0引言

市域鐵路是城市中心城區(qū)聯(lián)接周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)及其城鎮(zhèn)組團(tuán)之間的通勤化、快速度、大運量的軌道交通系統(tǒng)，提供公共交通運輸服務(wù)，是綜合交通體系的重要組成部分。加快市域鐵路發(fā)展，對擴大交通有效供給，緩解城市交通擁堵，改善城市人居環(huán)境，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，具有重要作用。為加快市域鐵路建設(shè)，國家發(fā)改委與鐵路總公司在《關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見（發(fā)改基礎(chǔ)〔2017〕1173號）》文中指出要拓展投融資渠道，建立政府投入、各類金融機構(gòu)和社會資本相互支持的多層次、多元化投融資體系，拓展資金來源，探索吸引保險資金、企業(yè)年金等長期資本參與市域（郊）鐵路發(fā)展。資金籌措是市域鐵路實施的條件，直接決定了項目風(fēng)險及可行性，影響著項目生命。為此，只有解決市域鐵路項目建設(shè)及運營資金的問題，才能保障項目的可持續(xù)發(fā)展。

1.市域鐵路資金籌措的特點

市域鐵路與其他軌道交通制式相同，項目投資體量一般較大，為做好資金籌措工作，必須從其自身的經(jīng)濟屬性、投融資特性等特點進(jìn)行分析。市域鐵路作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，公益性是其根本屬性，但又必須獨立核算維持其正常運營，從投融資角度，市域鐵路具有以下特點。

1.1準(zhǔn)公共性

市域鐵路與其他如高速鐵路、城際鐵路相同，主要是承擔(dān)社會服務(wù)功能，滿足人們的出行需求。運輸服務(wù)具有消費的非競爭性，同時又具有私人物品的排他性，因此屬于準(zhǔn)公共性。準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有一定經(jīng)濟效益，既可完全由政府部門提供，也可以政府與民營企業(yè)合作提供。

1.2外部性

市域鐵路的外部特征主要表現(xiàn)為外部經(jīng)濟性，即項目帶來的經(jīng)濟效益往往由其他利益相關(guān)者所享受，主要為沿線站點周邊的居民、房地產(chǎn)商等。為此，國家相關(guān)部門出臺了一系列政策支持軌道交通投資公司開展市域鐵路沿線綜合開發(fā)，市域鐵路的外部性為這些政策的出臺及落地實施提供了理論依據(jù)，市域鐵路沿線綜合開發(fā)的利潤對于建設(shè)期和運營期資金籌措具有重要意義。

1.3網(wǎng)絡(luò)性

目前國家正在大力推行干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)”融合發(fā)展，市域鐵路可解決并提升中心城市與周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)之間的通勤、商務(wù)、旅游、出行條件，可與城市軌道交通、城際鐵路、高速鐵路等共同構(gòu)成多層次、多模式、多制式的一體化軌道交通網(wǎng)絡(luò)，有效整合軌道交通資源，擴大交通有效供給，實現(xiàn)綠色出行、快速出行。

1.4客流地方屬性

市域鐵路一般是服務(wù)于中心城市與衛(wèi)星城、城市與郊區(qū)之間，平均站間距3-10公里，輻射半徑在50-100公里之間，主要滿足大城市“1小時經(jīng)濟圈”范圍內(nèi)通勤需求，因服務(wù)的客流具有較強的地方屬性，項目的建設(shè)及運營資金也往往按照轄區(qū)內(nèi)里程承擔(dān)資金支持。

2.市域鐵路資金籌措存在的問題

市域鐵路的資金籌措同其他軌道交通制式一樣，甚至由于目前市域鐵路中央財政資金進(jìn)入比較少，使得資金主要依靠地方政府解決，導(dǎo)致其資金籌措方面的難度與國鐵干線相比更大。根據(jù)統(tǒng)計，銀行貸款占我國軌道交通建設(shè)資金全部資金來源比例達(dá)60%以上，高額的融資成本及巨額的債務(wù)進(jìn)一步加大了政府的財政負(fù)擔(dān)，政府不僅負(fù)責(zé)項目的投資建設(shè)，還要負(fù)責(zé)運營期的還本付息及正常運營，這些原因都一定程度上影響著市域鐵路項目的建設(shè)。同時軌道交通行業(yè)過高的準(zhǔn)入門檻及其準(zhǔn)公益性，使得民營資本缺乏參與投資的積極性，導(dǎo)致資金籌措主體構(gòu)成單調(diào)。

3.市域鐵路資本金籌措

3.1地方財政資金

傳統(tǒng)的軌道交通項目建設(shè)主要依靠國家和地方政府共同出資。其中，中央預(yù)算內(nèi)資金及鐵路建設(shè)基金，由國家鐵路集團(tuán)有限公司作為出資人代表投入項目;地方政府主要負(fù)責(zé)征地拆遷并提供項目建設(shè)用地，該筆費用經(jīng)過國家鐵路集團(tuán)和地方政府共同認(rèn)定后，作為地方政府出資計入項目公司股份。目前我國正在開通運營的市域鐵路絕大部分為國家和地方政府合作、利用既有鐵路改建而成。近些年隨著國家放開地方鐵路項目的經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)，市域鐵路的建設(shè)和運營資金越來越多的全部靠地方財政解決。但隨著大環(huán)境影響等原因，導(dǎo)致地方政府財政壓力較大，僅能解決部分項目資本金，因此需從多元化手段籌措市域鐵路建設(shè)及運營資金。

3.2社會資本

杭紹臺高鐵按照民營資本絕對控股，目前已經(jīng)正式開通運營。該項目由鐵路總公司和地方政府參股，共同組建了項目公司[1]。其中，民營資本占股51%，并由復(fù)興商業(yè)、星景資本、宏潤建設(shè)等8家民企共同成立基金出資參與。這恰好符合國家發(fā)改委出臺的《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和擴大社會資本投資建設(shè)鐵路的實施意見（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕1610號）》等文件中指出的“積極鼓勵社會資本全面進(jìn)入鐵路領(lǐng)域”這一政策。社會資本進(jìn)入市域鐵路投資建設(shè)領(lǐng)域，可實現(xiàn)各類資本相互融合、優(yōu)勢互補，充分發(fā)揮各股東的專業(yè)優(yōu)勢力量，創(chuàng)造協(xié)同作用，實現(xiàn)多方共贏。

3.3土地綜合開發(fā)

近年來，為加快推進(jìn)軌道交通項目的建設(shè)，政府及相關(guān)部門陸續(xù)出臺了一系列政策文件，支持鐵路投資企業(yè)開展鐵路沿線土地資源的綜合開發(fā)，香港地鐵、深圳地鐵的成功經(jīng)驗表明，軌道交通與站點周邊的綜合開發(fā)可以實現(xiàn)交通與城市的互利共贏。一般來講，軌道投資公司可參與沿線土地的一級開發(fā)、二級開發(fā)及三級開發(fā)，也可以和房地產(chǎn)企業(yè)開展合作，享受軌道交通開通后帶來的增值和溢價效益。但目前存在匹配的土地和軌道交通建設(shè)節(jié)奏不一致的問題，往往軌道交通項目已經(jīng)開通運營，但配套的綜合開發(fā)用地還未及時變現(xiàn)，在處理好項目建設(shè)時序的基礎(chǔ)上，結(jié)合土地綜合開發(fā)取得現(xiàn)金流，可直接彌補市域鐵路項目建設(shè)期資本金不足的問題。

3.4產(chǎn)業(yè)開發(fā)

市域鐵路還可以與產(chǎn)業(yè)進(jìn)行聯(lián)動發(fā)展，開拓“軌道+N”的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟模式，將優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和軌道交通相結(jié)合，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場化收益反哺市域鐵路項目建設(shè)。如“產(chǎn)業(yè)+農(nóng)業(yè)綜合體”模式，在站點與村莊附近選擇具有一定規(guī)模的土地，依托農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)或手工副業(yè)為賣點，開展休閑農(nóng)莊、養(yǎng)生山莊等業(yè)態(tài)，隨著土地管理法對農(nóng)村集體建設(shè)用地開放入市政策，利用該模式實現(xiàn)軌道與產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展是可行的，也為市域鐵路資金籌措提供了一個新路徑。

3.5其他資源

除土地資源外，可以與軌道交通項目沿線地方政府研究可利用的其他資源，如砂石地材資源等。砂石地材保障往往作為軌道交通項目的配套政策出現(xiàn)，保障項目的順利建設(shè)。但對于土地資源匱乏或區(qū)域價值不高的區(qū)域，地方政府可與軌道投資企業(yè)合作開展砂石地材資源的開發(fā)，一方面這類資源可直接用于項目的施工建設(shè)，減少項目成本，另一方面也可以將該部分資源性收入直接用于市域鐵路項目建設(shè)的資本金。

4 市域鐵路債務(wù)資金籌措

4.1銀行（團(tuán)）貸款

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知（國發(fā)〔2019〕26號）》，軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施項目資本金最低資本金比例為20%，意味著其余項目資金主要靠在資本市場進(jìn)行融資解決，而銀行（團(tuán)）貸款是軌道交通項目的主要融資手段。銀行貸款主要優(yōu)點在于資金成本相對較低、資金到位及時、還款周期長。但由于軌道交通項目銀行貸款金額較大，銀行融資成本及巨額的債務(wù)進(jìn)一步加大了政府的財政負(fù)擔(dān)，并且為保障項目的還本付息及正常的運營，還需持續(xù)的為項目進(jìn)行補貼，導(dǎo)致地方政府財政風(fēng)險巨大。

4.2地方政府專項債

地方政府專項債是針對公益性（準(zhǔn)公益性）基礎(chǔ)設(shè)施項目發(fā)行的政府債券，《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知（廳字〔2019〕33號）》文件規(guī)定了允許將專項債券作為符合條件的重大項目的資本金，地方政府可以用專項債資金作為部分項目資本金，設(shè)立市域鐵路項目公司后，通過項目公司的稅后利潤償還專項債本息;此外，還可以根據(jù)項目投資建設(shè)需要，地方政府將一部分專項債資金轉(zhuǎn)貸給項目公司，雙方簽署轉(zhuǎn)貸協(xié)議，轉(zhuǎn)貸款利率可略高于專項債發(fā)行利率或在發(fā)行利率基礎(chǔ)上收取一定的手續(xù)費[2]。地方政府專項債的優(yōu)勢體現(xiàn)在利率較銀行融資成本低，并且由項目的收益償還，不計入財政赤字，可有效緩解地方政府資金壓力，因此應(yīng)盡可能的多爭取地方政府專項債，作為項目建設(shè)資本金。

4.3企業(yè)債券

市域鐵路公司可發(fā)行企業(yè)債券，作為籌集項目資金的重要方式。通過發(fā)行債券可以籌集到更多的資金，并且不涉及資產(chǎn)重組、股權(quán)變更等問題。目前，很多鐵路企業(yè)選擇在債券市場進(jìn)行融資，解決鐵路融資難問題，如2019年國家發(fā)改委就批復(fù)了四川省四川省鐵路產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)有限責(zé)任公司發(fā)行不超過60億元的債券，專項用于川南城際鐵路的建設(shè)和運營，為項目的建設(shè)提供了有力資金保障。企業(yè)債券具有融資成本低、融資范圍廣、金額大以及一般屬于長期性資金等特點，這些特點都與市域鐵路項目建設(shè)資金需求特性相符合。因此，發(fā)行企業(yè)債券融資具有較強的可行性。

4.4融資租賃

與銀行貸款、債券融資等傳統(tǒng)融資方式相比，融資租賃是集融資與融物于一體的新型債務(wù)融資方式。在許多國家，融資租賃已經(jīng)成為僅次于銀行貸款的第二大融資渠道，在《關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見（發(fā)改基礎(chǔ)〔2017〕1173號）》文中指出“鼓勵金融租賃公司研發(fā)適合市域鐵路特點的金融產(chǎn)品，采用直接租賃、售后回租等形式提供融資服務(wù)”。融資租賃可根據(jù)企業(yè)的實際經(jīng)營情況，靈活的支付租金。因此，融資租賃運用到鐵路公司中，不僅可將資金投入到項目的建設(shè)中，也加快了運輸裝備的更新?lián)Q代速度，是一種比較有效的債務(wù)融資方式。

4.5資產(chǎn)證券化

資產(chǎn)證券化融資是近年來新興的、發(fā)展迅速的融資方式。市域鐵路資產(chǎn)證券化融資是指將未來市域鐵路資產(chǎn)等缺乏流動性但可遇見的穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)，通過一系列安排，轉(zhuǎn)換成可在金融市場上出售的證券，進(jìn)而通過證券交易獲得資金的融資方式。其具有融資成本低、操作流程便捷及保持路網(wǎng)完整的特點，更好的解決了當(dāng)下市域鐵路項目資金需求量大、建設(shè)周期長、資金來源單一、缺乏社會資本參與的特點，可以鼓勵社會資本尤其是金融機構(gòu)參與項目建設(shè)，拓寬了資金來源渠道，能有效、快速的解決部分資金需求[4]，具備較強的可行性。

5.市域鐵路運營補貼資金籌措

5.1財政補貼

市域鐵路項目運營補貼應(yīng)當(dāng)堅持受益者負(fù)擔(dān)原則，項目的開通運營，不僅讓沿線居民受益，更重要的是帶動了沿線經(jīng)濟社會發(fā)展，增加了地方政府土地財政收入及稅收收入。因此，沿線地方政府負(fù)擔(dān)部分的運營成本也是合理的[5]。沿線地方政府可以建立市域鐵路專項運營補貼基金，資金來源于土地出讓收入、稅收收入、城市公用事業(yè)附加費、基礎(chǔ)設(shè)施配套費等，專項運營補貼基金按照直接補貼的原則補貼給鐵路運營公司。專項運營補貼基金實行公司化運作，接受政府監(jiān)督。

5.2廣告收益

利用市域鐵路車站與車體開展廣告經(jīng)營業(yè)務(wù)，不僅可以為軌道交通企業(yè)創(chuàng)造顯著的經(jīng)濟效益，也可以提升廣告的知名度[5]。車站是人流量最大的地方，換乘站和樞紐站的人流量則更大。乘客無論經(jīng)過站廳，還是在站臺候車，都會注意到車站廣告。對于北京東直門這種樞紐站來說，僅換乘入口處一個看板就達(dá)到數(shù)萬元/月，廣告收益收益可作為運營期內(nèi)還本付息資金籌集方式之一。

5.3景區(qū)分成

有些市域鐵路是市中心與旅游景區(qū)的連接線，如黃山市域鐵路T1線起于黃山北站綜合交通樞紐，經(jīng)過潛口民宅（5A）、呈坎景區(qū)（5A）等景區(qū)，止于黃山風(fēng)景區(qū)。此類串聯(lián)景區(qū)的市域鐵路項目可以研究與景區(qū)管理部門合作，雙方確定一個基礎(chǔ)客流量，并統(tǒng)計由于軌道交通帶來的景區(qū)增溢客流，適當(dāng)考慮將增溢客流的門票收入按照一定比例進(jìn)行景區(qū)與軌道交通企業(yè)分成，作為軌道交通項目運營補貼的一種重要來源。

5.4政策性補貼

軌道交通作為重大民生工程，市域鐵路運營公司可爭取公共交通、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的產(chǎn)業(yè)扶持政策、補助資金，支持項目建設(shè)。如根據(jù)《關(guān)于深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的若干意見》（中發(fā)〔2010〕11號）、國家稅務(wù)總局《關(guān)于深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略有關(guān)企業(yè)所得稅問題的公告》等相關(guān)文件精神，享受稅收補貼政策;根據(jù)《基本建設(shè)貸款中央財政貼息資金管理辦法》等文件精神享受貸款貼息等。

6結(jié)語

隨著我國軌道交通行業(yè)的逐步發(fā)展，干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)”融合發(fā)展已經(jīng)成為未來趨勢，而市域鐵路作為其中重要組成部分，發(fā)展正當(dāng)其時。應(yīng)充分利用國家及地方相關(guān)政策，結(jié)合地方發(fā)展實際，做好多元化資本金籌集、債務(wù)融資及運營資金籌措，解決資金籌措來源單一、成本高等問題，保障市域鐵路項目可持續(xù)發(fā)展。

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