人大監(jiān)督司法工作的方式比較研究與實踐選擇

☉張登高

黨的十九大以來，如何按照監(jiān)督法的要求開展司法監(jiān)督，保持人大監(jiān)督與司法獨立之間的平衡，滿足人民群眾對司法需求的新期待，是亟需地方各級人大常委會研究解決的問題。

一、新時代人大監(jiān)督司法工作的現(xiàn)實意義和需要堅持的原則

人大監(jiān)督有利于司法機關(guān)開展工作。一是法理上的正當(dāng)性。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，審判機關(guān)和檢察機關(guān)由同級人大產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。憲法明確了地方各級人民法院、人民檢察院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)，監(jiān)督法規(guī)定了各級人大常委會監(jiān)督“兩院”的具體方式。二是推進(jìn)司法改革的需要。司法改革的重心在于還權(quán)于法官、檢察官，同時也強調(diào)“需要同步研究健全對司法權(quán)力的監(jiān)督機制”，人大監(jiān)督無疑是最主要、最核心的環(huán)節(jié)，其權(quán)威性和法律效力是最強的。三是司法現(xiàn)狀的客觀要求。近年來司法不公和司法腐敗案件時有發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了司法公信力，這一客觀現(xiàn)實需要地方人大積極回應(yīng)社會關(guān)切，加大監(jiān)督力度；另一方面，人民群眾對司法的要求越來越高，加強司法監(jiān)督更能準(zhǔn)確把握人民群眾日益增長的多元司法需求，推動公正司法水平不斷提高。

以人大與檢察機關(guān)的關(guān)系為例，人大監(jiān)督和檢察機關(guān)法律監(jiān)督都是憲法規(guī)定的國家權(quán)力監(jiān)督方式。從關(guān)系上而言，人大有權(quán)監(jiān)督檢察機關(guān)，檢察機關(guān)應(yīng)接受和配合人大監(jiān)督，而人大監(jiān)督又能為檢察機關(guān)法律監(jiān)督提供支持和保障。人大監(jiān)督多具有間接性和宏觀性，一般不直接糾正處理違法行為，而檢察機關(guān)法律監(jiān)督則相對具體和專業(yè)，主要通過參與訴訟活動運用具有司法性質(zhì)的直接監(jiān)督來實現(xiàn)。通過人大支持檢察機關(guān)加強法律監(jiān)督，利用檢察監(jiān)督這一具體專業(yè)化監(jiān)督方式，以監(jiān)督促監(jiān)督，能有效彌補人大監(jiān)督中不具體、不深入以及專業(yè)性相對缺乏等薄弱之處，還能更好地解決檢察機關(guān)法律監(jiān)督在實際履行中的突出困難和矛盾，及時督促其他司法機關(guān)自覺接受法律監(jiān)督。

人大監(jiān)督應(yīng)該堅持與時俱進(jìn)更新理念、有所為有所不為的原則。首先要更新理念。人大司法監(jiān)督是人大及其常委會對司法機關(guān)及其工作人員司法活動的合法性進(jìn)行的監(jiān)督，必須創(chuàng)新監(jiān)督理念，辯證地認(rèn)識司法獨立與人大監(jiān)督的關(guān)系，寓支持于監(jiān)督之中，做到既加強人大監(jiān)督，又維護(hù)司法獨立。其次要突出監(jiān)督重點。樹立宏觀監(jiān)督理念，確保憲法、法律、行政法規(guī)和人大決議決定的遵守和執(zhí)行。三要依法監(jiān)督。嚴(yán)格按照監(jiān)督法規(guī)定的民主集中制原則，遵循有關(guān)程序，依法集體行使監(jiān)督職權(quán)。要遵守憲法、法律規(guī)定的法院、檢察院獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)的原則，尊重生效裁判的既判力，不對個案處理定調(diào)子，不能直接參與辦案，不代行司法權(quán)。四要講求方式。監(jiān)督法規(guī)定了人大常委會監(jiān)督的七種方式，對司法監(jiān)督而言主要有六種方式，即聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件備案審查、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定。要運用聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查兩種常用方式，圍繞關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益的問題進(jìn)行監(jiān)督，運用規(guī)范性文件備案的方式對司法機關(guān)報送的規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查。運用詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定三種剛性方式，對群眾反映強烈的司法機關(guān)違法、瀆職、腐敗行為進(jìn)行監(jiān)督，有效地促進(jìn)公正司法，遏制司法不公和司法腐敗。五要正確認(rèn)識和處理人大監(jiān)督與其他監(jiān)督方式的關(guān)系。要把人大司法監(jiān)督同檢察機關(guān)的法律監(jiān)督緊密結(jié)合起來，整合司法監(jiān)督資源，形成監(jiān)督合力。把人大司法監(jiān)督與媒體輿論監(jiān)督緊密結(jié)合起來，在全社會營造良好的輿論監(jiān)督氛圍，促進(jìn)社會政治文明、民主法治意識的提高，為開創(chuàng)人大司法監(jiān)督工作的新局面創(chuàng)造更加有利的環(huán)境和條件。

二、當(dāng)前地方人大司法監(jiān)督工作面臨的現(xiàn)實問題

在司法改革的大背景下，地方人大司法監(jiān)督工作還存在著一些問題亟待解決。

一是監(jiān)督深度和專業(yè)化程度不夠的問題。作為一項兼具行政性和法律專業(yè)性的工作，人大的司法監(jiān)督工作既需要較高的行政工作素質(zhì)，也需要較高的法律業(yè)務(wù)素質(zhì)。然而，人大代表中具備專業(yè)法律素養(yǎng)人員相對不多，不同程度地存在專業(yè)水平不足、司法實踐經(jīng)驗不夠的問題。如此一來難免給司法監(jiān)督工作帶來不小的困擾。司法活動作為一種專業(yè)性較強的活動，一件普通的刑事案件就會經(jīng)過立案偵查、審查起訴、開庭審判、交付執(zhí)行等司法環(huán)節(jié)，其中的辦案人員和負(fù)責(zé)人也較多，不同環(huán)節(jié)需要不同類型的監(jiān)督手段和專業(yè)知識，如若要對錯案責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督，那么責(zé)任劃分和責(zé)任判定便需要豐富的司法實踐經(jīng)驗和較高的法律業(yè)務(wù)素養(yǎng)。如何判斷法院、檢察院的司法責(zé)任追究是否到位，錯案責(zé)任劃分是否正確，沒有高深的司法實踐經(jīng)驗也很難明辨是非，如若是外行監(jiān)督內(nèi)行，就難免會出問題。

二是相關(guān)法律規(guī)定不夠完善。監(jiān)督法中對人大監(jiān)督權(quán)的范圍和職能進(jìn)行了合理的規(guī)定，而且對有關(guān)監(jiān)督方式也做了細(xì)化。當(dāng)下，地方人大開展監(jiān)督主要是通過審議各個機關(guān)的專項工作報告、根據(jù)實際要求開展執(zhí)法檢查和詢問質(zhì)詢等方式來進(jìn)行。然而，相比于行政權(quán)，司法權(quán)具有高度的獨立性，司改后的司法權(quán)更是要求法院、檢察院要依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，而監(jiān)督法其實并未對司法監(jiān)督進(jìn)行專門的細(xì)化規(guī)定，其法定內(nèi)容和形式主要還是套用對行政機關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的部分規(guī)制，方式不夠嚴(yán)謹(jǐn)和細(xì)化，監(jiān)督實效就難免受到影響。而且，司改后地方人大因司法工作的特殊性，難免對法院、檢察院的司法監(jiān)督心存顧慮，監(jiān)督方式也缺乏剛性。

三是監(jiān)督效果有待增強。對司法機關(guān)整體工作的監(jiān)督仍局限在表面，缺乏深度。在日常工作中，人大司法監(jiān)督存在著彈性監(jiān)督多、剛性監(jiān)督少，程序性監(jiān)督多、實質(zhì)性監(jiān)督少，一般監(jiān)督多、跟蹤監(jiān)督少，工作監(jiān)督多、法律監(jiān)督少等問題，司法監(jiān)督?jīng)]有起到應(yīng)有的實際作用。如在聽取和審議專項報告方面，聽取和審議專項報告的重點在選題，具體選題是人大司法監(jiān)督工作的重要環(huán)節(jié)，事關(guān)監(jiān)督的方向和著力點。監(jiān)督法規(guī)定各級人大常委會每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議“兩院”專項工作報告，這就明確了選題的決定權(quán)在人大而不在“兩院”。實踐中，“兩院”專項工作報告選題往往是人大與“兩院”相互協(xié)商確定的，甚至是由人大征詢“兩院”的意見后擬定的，還有些是根據(jù)“兩院”的要求而定的。對人大而言，被動選擇的多、主動選擇的少，考慮工作方便的多、考慮務(wù)實推進(jìn)的少，導(dǎo)致有些選題選題太大、過于籠統(tǒng)，與實際需要、與群眾期望的關(guān)聯(lián)度不高。

四是有關(guān)工作機制細(xì)則有待完善。當(dāng)前，因為相關(guān)法律法規(guī)對人大司法監(jiān)督的機制不夠細(xì)化和完善，導(dǎo)致司法監(jiān)督工作存在一定程度上的“走過場”，短時間的聽取和審議報告因其全面性不足，難以達(dá)到預(yù)想的監(jiān)督效果。但按照計劃去進(jìn)行視察和調(diào)查，又會因提前通知法院、檢察院而給了其一定的“準(zhǔn)備”時間。雖然監(jiān)督法的出臺為新形勢下各級人大常委會進(jìn)一步加強和改進(jìn)司法監(jiān)督工作提供了依據(jù)，但由于監(jiān)督法對司法監(jiān)督的對象、監(jiān)督的內(nèi)容、監(jiān)督的方式、監(jiān)督的程序和相關(guān)責(zé)任等方面規(guī)定非常原則，究竟怎樣才能搞好司法監(jiān)督工作，增強司法監(jiān)督的實效，各級人大常委會都還在進(jìn)一步探索中，至今較少形成一套行之有效的、操作性強的監(jiān)督機制。地方人大司法監(jiān)督需要的是明確制度設(shè)計，用細(xì)化的制度規(guī)則來實事求是地對權(quán)責(zé)進(jìn)行范圍界定，以便明晰雙方的責(zé)任范圍和操作流程，讓司法監(jiān)督落到實處。

三、人大監(jiān)督司法工作的現(xiàn)實選擇

基于當(dāng)前人大監(jiān)督工作中存在的問題，結(jié)合工作實際，提出以下意見與建議，供決策參考。

（一）在監(jiān)督內(nèi)容與重點上，需要安排對司法機關(guān)最重要的工作進(jìn)行監(jiān)督。比如新的刑訴法修改頒布實施后，對司法機關(guān)適應(yīng)修訂后刑訴法實施的改進(jìn)完善、各機關(guān)相關(guān)準(zhǔn)備工作開展重點監(jiān)督；對一些社會關(guān)注的比如非法證據(jù)排除、律師會見等熱點問題，都會在新一輪跟蹤監(jiān)督階段部署組織專項監(jiān)督。以浙江省人大常委會監(jiān)督檢察工作的實踐為例，該省確立以四大問題、四個方面為內(nèi)容的工作主線，以此督促檢察機關(guān)抓好具體法律監(jiān)督工作。四大問題是指經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重大問題、影響司法公正的突出問題、人民群眾反映強烈的民生問題、社會熱點和敏感問題，四個方面是指刑事訴訟、民事行政訴訟、刑罰執(zhí)行和行政執(zhí)法四大領(lǐng)域中的重點薄弱環(huán)節(jié)以及監(jiān)督盲區(qū)，比如刑事二審程序、民事執(zhí)行、看守所監(jiān)管行為等，以此實現(xiàn)檢察機關(guān)法律監(jiān)督對司法執(zhí)法活動的全覆蓋。

（二）當(dāng)前需要重點加強的監(jiān)督方式。重點可以從以下幾個方面探索加強和改進(jìn)。

一是改進(jìn)代表旁聽庭審制度。當(dāng)前，盡管有司法公開的部署和安排，但總體來說，法院的庭審大多在封閉和半封閉中進(jìn)行，對法官在庭審中出現(xiàn)的一些違法或違規(guī)問題，人大一般只能通過當(dāng)事人的反映才得知，不論是準(zhǔn)確性還是及時性都相對打了折扣。因此，從制度上強化人大的監(jiān)督權(quán)勢在必行。人大代表直接參加庭審，首先，有利于減少監(jiān)督難度和保證監(jiān)督時間，降低監(jiān)督成本；其次，可以置法官審判于人大代表的直接監(jiān)督之下，能起到直接防范的作用，減少判決不公、枉法裁判等現(xiàn)象的發(fā)生；再次，代表可以學(xué)習(xí)積累法律知識，了解和掌握法院審判程序，提高自身素質(zhì)，便于監(jiān)督工作的開展。為使這一制度真正發(fā)揮作用，必須要使這項制度運作經(jīng)?；?、規(guī)范化。應(yīng)擴大旁聽庭審的范圍和參與的頻率，人大代表只要持證到立案庭登記，就可以旁聽絕大部分庭審。對參加庭審的人大代表，應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么、怎么做，在制度上要予以規(guī)范。

二是開展法官檢察官履職評議。近年來，浙江、江蘇等地人大常委會積極探索監(jiān)督司法工作的新途徑，對其任命的法官和檢察官開展履職評議，在實施過程中取得一定成效。履職評議有效地填補了任后監(jiān)督空白。法檢人員由各級人大常委會任命，他們的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、工作作風(fēng)直接關(guān)系到案件的辦理質(zhì)量和司法案件的公平正義。通過對兩官辦案作風(fēng)、辦案水平、辦案質(zhì)量的評判以及一些比較突出、影響較大的具體案例和帶有傾向性問題的分析研究，從中找出存在的共性問題和原因，有利于督促司法機關(guān)從制度層面完善各項工作機制，監(jiān)督司法機關(guān)工作人員依法辦案、公正司法。這項工作較好地把握了人大依法監(jiān)督與司法機關(guān)獨立行使職權(quán)的關(guān)系，貫徹了監(jiān)督法的精神，是新形勢下加強人大司法監(jiān)督工作的有益探索。具體操作層面，可以每年年初確定履職評議初步方案。履職評議工作一般持續(xù)6個多月，分準(zhǔn)備、動員、調(diào)研、評議、整改等4個階段進(jìn)行，且每個階段都有明確的時間界限和工作要求。設(shè)計整套流程，要特別注重科學(xué)性和實效性。調(diào)研組成員對被評議對象進(jìn)行調(diào)查了解，除了向所在單位詳細(xì)了解其基本情況外，還可以走訪政法委、公安、紀(jì)委等單位及部分市人大代表、律師、案件當(dāng)事人等，了解被評議對象的工作績效，并抽查閱看近年來主辦的案卷；同時，為更詳細(xì)真實地了解和掌握他們的履職情況，還需要旁聽庭審實況，調(diào)取被評議對象的辦案錄像資料。對這項監(jiān)督工作方式的研究亟待深入，當(dāng)前需要重點研究以下幾個問題：首先是缺乏具體法律規(guī)定，我們需要推動相關(guān)層面的制度完善，條件成熟時推動修改完善法律。其次是如何避免影響司法機關(guān)獨立行使司法權(quán)。這就需要從制度層面明確邊界和原則。

三是加強滿意度測評。這是近年來各地人大常委會在實踐中探索開展的一項監(jiān)督工作。滿意、基本滿意、不滿意，每一位委員手中拿到的測評表上都有這三個選項，在認(rèn)真聽取人大相關(guān)職能部門的跟蹤督促報告并開展審議后，對被測評機關(guān)分別進(jìn)行測評投票。投票結(jié)果當(dāng)場宣布并書面送達(dá)各司法機關(guān)，作為整改工作的依據(jù)和參考。這種直觀量化且剛性的監(jiān)督形式，不僅極大地觸動了被監(jiān)督機關(guān)的神經(jīng)，對后續(xù)整改也起到了直接推進(jìn)作用。這項工作爭議不大，也容易操作，受到了各地的歡迎與好評，可以繼續(xù)堅持和完善。

四是加大質(zhì)詢力度。當(dāng)前，有效地用足用好人大質(zhì)詢權(quán)，以達(dá)到理性質(zhì)詢、依法監(jiān)督的目的，其路徑可從以下幾個方面著手。首先是要樹立代表的職責(zé)意識和司法人員的受質(zhì)意識。質(zhì)詢權(quán)來自于法律規(guī)定，來源于人民的委托，質(zhì)詢主體代表的也不僅是其自己的意志，更重要的是其代表著選民的意志，從對法律和人民負(fù)責(zé)的角度來說，質(zhì)詢主體理應(yīng)樹立強烈的職責(zé)意識，勇于、敢于、善于行使質(zhì)詢權(quán)。作為質(zhì)詢對象的“一府兩院”及其工作人員，也應(yīng)理性對待質(zhì)詢，不應(yīng)將其視為洪水猛獸而極力躲避、排斥甚至打擊報復(fù)。應(yīng)深刻認(rèn)識到進(jìn)行質(zhì)詢是質(zhì)詢主體的工作和責(zé)任，質(zhì)詢從根本上有利于自己工作更好地完成，質(zhì)詢是對部門和自己的一種提醒、督促和幫助措施，理應(yīng)認(rèn)真對待。其次是增強履責(zé)能力。提高專職委員比例，增強依法履職能力。優(yōu)化常委會、專委會組成人員知識和年齡結(jié)構(gòu)，在常委會組成人員中，配備年富力強、有一定專業(yè)知識的人才。把好培訓(xùn)關(guān)，通過系統(tǒng)有效的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，使代表們掌握相關(guān)法律、業(yè)務(wù)知識，必要時可進(jìn)行演練，使質(zhì)詢者能熟悉質(zhì)詢規(guī)定、善選質(zhì)詢事項、善選質(zhì)詢時間、做好質(zhì)詢溝通，提高人大代表及常委會組成人員的質(zhì)詢水平。三是完善制度設(shè)計。完善相關(guān)法律法規(guī)中的質(zhì)詢規(guī)定或制定專門的質(zhì)詢法，統(tǒng)一并細(xì)化從中央到地方的質(zhì)詢規(guī)定，各省級人大可根據(jù)本省情況，在全省范圍內(nèi)制定具備操作性的質(zhì)詢工作條例，確保人大代表在質(zhì)詢權(quán)的行使上既有法可依，又有則可循。明確質(zhì)詢事項范圍，明確質(zhì)詢次數(shù)、答復(fù)時限，明確現(xiàn)場質(zhì)詢的具體操作規(guī)則等。建立質(zhì)詢責(zé)任制度，明確拒不答復(fù)、逾期答復(fù)、答復(fù)不滿意的處理規(guī)定。