鄉村振興戰略下社會審計參與社會治理的作用與實踐路徑

■張灝

一、前言

鄉村振興戰略的全面推進，不僅解決了“三農”問題，而且加速城鄉社會治理體系的建立，基層治理更加有效，鄉村振興戰略為基層治理提供重要支撐點。然而實施鄉村振興戰略也是一項系統性工程，涉及產業、文化、組織建設、資源環保、財政等各領域，這些都直接關乎群眾各方面的利益訴求，當更多資源、資金投放到基層治理時，如何保證其經濟價值和社會價值的實現，需要構建一種監督體系來進行規范。顯然，審計作為社會治理的一部分，是監督體系中最有力的“武器”，而審計的有效性，不僅表現在政府審計和內部審計的監督方式，還需要社會審計力量介入。發揮社會各主體參與的積極性，社會審計比較契合于社會治理的理念，成為基層社會治理的重要手段，其獨立性、專業性服務于鄉村振興戰略，更能保證各項政策措施落實到位及目標任務的實現。

二、社會審計參與社會治理的內在邏輯

1.理論邏輯：社會治理的本質要求。

治理的本質體現制度結構的開放性、平衡性以及秩序維護的自覺，因此并不是自上而下的強加，而是通過協商、對話、合作等方式去解決矛盾沖突問題，這意味著治理的整體框架設定，包括治理主體參與、界限及責任、治理方式以及治理過程更強調自主與互動。從主體結構來看，政府并非社會治理的唯一主體，企業、社會組織、公眾、媒體等都是重要成員，都可以參與公共事務管理，社會組織在制度框架內也是權利主體，也可以自主的參與管理，更多組織參與被賦予一定的監管功能，即在維護社會秩序的同時，最大限度地增進公共利益。反映到社會治理上，社會審計作為一種組織形態，是監督體系中社會力量的引入，其目標任務都是服務于社會治理，在提供高質量審計服務上，能夠協同政府治理，最大程度地滿足多層次的社會利益需求，既體現治理參與的主體多元性，也反映治理工具的豐富性，在治理過程中所發揮的監督、問責、評估等建設性作用不可替代。社會審計依據其專業優勢和服務能力，通過履行審計職能，使國家政策得到有效貫徹與執行，使利益相關者合作的制度安排得到改善，更好維護了社會治理的公平公正原則。

2.實踐價值邏輯：鄉村振興戰略下的社會價值實現。

鄉村振興戰略建立于基層社會治理基礎上，重點在改善民生，提升農村經濟發展水平，戰略實施服從服務于社會治理的需要，同時也離不開社會保障體系建設。由于政策落實直接關乎公眾的切身利益，再加以近年來公眾參與社會治理意識的增強，更加迫切要求從制度結構和治理機制上進行重新設計，來保障公眾權益不受侵害。審計作為參與治理的一種制度安排，可以發揮規范建設作用，而社會審計不代表政府利益和部門利益，其獨立特性和追求公平公正的專業精神，更能代表民眾參與管理的心聲。作為社會組織，保障政策落地，提升財政資金使用績效，在民生領域的監督力度已不是社會保障體系的一種補充，而成為基層社會治理的重要力量。當前，社會審計應服務于社會治理，落實到鄉村振興上，就是要圍繞戰略目標的總體要求，及時跟進實施進程，突出審計監督重點，關注問題背后的體制機制問題，把揭露問題與推動整改、完善治理緊密結合起來，提出破解發展難題的建議，發揮審計助力作用。

三、社會審計參與社會治理的內容和重點

1.從鄉村振興“戰略”入手，重點關注政策發揮問題。

政策發揮是鄉村振興戰略實施的主軸線，也是社會治理的核心，審計的重點應集中于政策的有效性，一是審查政策是否貫徹徹底，二是審查政策執行落實是否到位，審計審查的結果是檢驗社會治理有效性的指標。鄉村振興戰略實施涉及鄉村產業發展、公共服務、人居環境改善以及基礎設施建設等諸多方面，圍繞這些發展所制定的中央和地方政府的各項政策是推進鄉村振興戰略實施的重要舉措，發揮政策的優勢，需要以政策落實為基準，以最有效的治理方式消除阻礙政策落實的體制性、制度性缺陷和管理漏洞，才能保證鄉村振興戰略的成功。社會審計作為一種治理方式服務鄉村振興戰略，著眼點應放在國家政策貫徹落實的監督上，通過跟蹤審計，及時發現政策貫徹落實中存在的各種問題，并提出有針對性的建議和措施，以確保政策決策落實到位。審計的重點應放到涉農利益的重大政策問題上，如生產優惠政策不到位、后續扶持政策不到位以及應享受未享受政策等方面。審計執行應圍繞“政策”主線，通過分析挖掘，發現問題背后的漏洞和缺陷，為政策修訂提供依據。

2.從鄉村振興“目標”入手，突出資金績效審計。

資金績效反映資金的價值性，即一定的資金投入用在恰當的地方并能產生效值，保證資金績效需要建立健全監督機制，社會審計的審查功能可以發揮“防火墻”的作用。隨著鄉村振興戰略實施，各項公共財政資金投入較多，并且涉及不同項目、不同部門和不同渠道，每一筆資金的使用都關乎戰略目標的實現，更關乎老百姓的切身利益，這必然成為基層社會治理中的焦點問題，特別是村級財務更是牽動各方利益的“神經源”。雖然投入農村的各類資金量逐年增加，但財務不規范、不公開，財政資金到底用在什么地方，無法進行評估，而監管不嚴的問題也大大影響“資金”的使用績效，成為影響干群關系、社會穩定的一大風險點，導致民眾對基層社會治理的滿意度不高。社會審計以其受托的第三方獨立關系介入農村“資金”監管，更能跳出自身利益羈絆，為政府、公眾信賴和接受，利用兩方的信任關系可以把好“資金”關。資金使用績效是把關的關鍵點和著力點，審計服務業應把主要精力放在提高資金績效上，特別是加強對鄉村振興專項資金使用的監督，包括資金使用過程中是否合法合規，資金使用所產生的效值如何，通過查找問題提出問題整改建議，確保公共財政資金在涉農投入上的價值實現。

3.從鄉村振興實施“過程”入手，突出項目運營審計。

鄉村振興的項目類別多，涉及基礎設施建設、產業投資、生態保護等多方面，項目前期的立項審批、招投標、建設質量等環節，如果監管不力，容易滋生腐敗，而項目建設中的資金投入以及項目本身經濟效益和社會效益更是敏感領域，民眾更為關切，因而也會成為基層社會治理關注的焦點。加強項目規范管理，提升建設項目質量，增強投資效益，社會審計可以發揮專業優勢，在農業基礎設施建設、農業產業化投資和扶貧開發資金管理等方面加強審計監督，確保項目建設有序。特別是強化涉農產業項目審計，通過對各種農村產業扶持項目資金的審計監督，促進涉農產業項目健康、高效運行。從緊盯項目到緊盯過程，社會審計還要著力發現項目實施過程中的資金截留閑置、挪用侵占、虛假招標、偷工減料、高估冒算和利益輸送，以及重復申報、虛假合同等騙取套取涉農項目資金等問題，加大對基層項目腐敗的審計查處，并提出具有針對性、可行性的建議，切實提高項目建設效益。另外，還要跟蹤檢查項目的進展情況、項目效益及工程質量等問題，推動鄉村振興投資項目規范運行。

四、當前社會審計參與社會治理的困境：主體地位不高

1.審計組織模式的局限影響社會審計作用發揮。

長期以來，基層審計大多采用的是鄉村經管部門內部審計模式，由于經營者與審計者角色混同，不可能達到真正的審計透明，因而也不會達到好的審計效果。其次是鄉鎮政府單設的審計機構進行審計，由于組織結構仍然屬于體制內的范疇，也不可能達到真正的審計透明，公眾對審計結果的信賴程度比較低。社會審計是被界定于社會組織的范疇，具有市場化的經營行為，在審計的市場化和行政化區間，通常行政化的主導性更強，這樣留給社會審計的空間就非常有限，雖然社會審計的獨立性、勝任能力和專業優勢比較明顯，但因其主體地位不高，在基層審計中并未引起重視。

2.公眾權力結構中的弱勢影響社會審計參與治理力度。

社會治理涉及治理主體、權力結構和治理方式等多個維度，治理方式受制于治理主體在權力結構中的位置，如果治理主體居于絕對的支配地位，那么就有更大話語權和決定采用哪種治理方式。顯然，在審計方式選擇上，政府有著更大的決定權。基層審計習慣于體制內審計，大多數被調查者都認為鄉鎮政府或經管部門主持下的審計受干預或限制較多，缺乏透明性，而且由于審計結果不公開，很難讓人信服。公眾雖然也是社會治理的參與主體，從參與治理意愿來看，他們也想在社會治理中建言建策，通過委托代理的社會審計是公眾比較信賴的，大多數人愿意借助社會審計強化基層經濟行為的監督，但在權力結構的位置弱勢，使其難以在決策上所確定的社會審計模式能夠被采納，利益化固存的體制障礙也往往把社會審計排斥在外，使得社會審計更難以介入基層社會治理中。

3.審計主體特征定位不鮮明降低社會審計的接受度。

審計主體特征是由審計主體的獨立性和審計人員的專業素質組成的，審計越是不受外在關系和壓力的影響，越能審計公正而達到高滿意度的審計結果，而專業素質反映的是審計高效率化、精準性，也會增強審計滿意度，并帶來高的社會接受度。社會審計要介入鄉村社會治理，更要突出其獨立性、專業優勢的鮮明主體特征，這樣才能說服政府購買服務，并形成社會一致性的認可。但實際上社會審計在政府購買服務中也會受到政府的影響，而這種影響降低了審計的公正性和專業精神，模糊了審計主體特征與政府審計、內部審計的區別，反而削弱了自身優勢，達不到公眾所期望的審計結果，因而也不會獲得公眾的完全接受。

4.有償性加大審計成本影響對社會治理的介入力度。

現有的審計機構設置延伸到鄉鎮一級，大量的農村經濟審計出現空白，而社會審計可以作為重要支持力量補充進來，未來或許成為主要的審計形式。但社會審計是一種依法受托的市場化行為，即所提供的服務并非公益性，也不是體制內的政府承攬，而是有償性的審計服務，一項審計所支付的人力、物力、財力的費用總要由被審計對象承擔，鄉村振興戰略下對各基層、各項目的審計無形中會加大社會治理的成本，特別是村財務緊張狀態下是不愿額外支付這部分費用的，這也使得社會審計被引入基層治理的范圍更加有限。

五、社會審計參與社會治理的路徑選擇

1.確立社會審計在社會治理中的服務角色。

社會審計也是多元治理的主體，融入鄉村治理體系，在協同國家審計和內部審計中服務于鄉村振興戰略。社會審計不應把自己看作純粹的技術工作或管理工作，而是保障組織健康發展的社會治理者，要充分認識到履行審計職責助力鄉村振興戰略實施的重大意義，積極服務于鄉村振興戰略的大局，把推動鄉村振興戰略實施作為自身責任，圍繞政策落實提供服務，針對提高資金績效提供服務，發揮審計監督職能。

2.堅持問題導向，以政策、資金、項目為審計重點。

鄉村振興戰略實施重在政策落實，社會審計也要加大政策研究力度，選擇事關鄉村振興戰略全局性、戰略性的重大問題進行深入研究，為深入開展鄉村振興審計做好充分的準備。將實施鄉村振興戰略的緊迫性和群眾關注的熱點難點問題與審計工作結合起來，作為審計的突破口，重點關注資金績效及項目質量的審計監督，特別要關注鄉村振興重大專項資金立項申報和后期管護問題。在審計問題整改上，要加強審計成果轉化和利用力度，強化整改情況跟蹤督辦，推動審計發現問題相關責任單位切實整改到位，推動審計整改與跟蹤問效、追責問責有機結合，力求審計結果運用最大化，切實提升資金使用績效的經濟性、效率性和效果性，確保鄉村振興戰略實施到位。

3.創新審計技術方法，提升社會審計質量的信用性。

審計質量是檢驗審計方法的指標，而審計質量高低又直接影響到公眾對審計的信用性。信用度越高，公眾越愿意接受這種審計方式。鄉村振興涉及相關政策、資金、項目等多部門主導和多業務協同管理，如果審計方法仍然停留在過去單純看憑證、報表的階段，已遠遠不能滿足鄉村振興的需要，審計質量更得不到保證，這就要求社會審計必須開拓新思維、創設新方法?，F代信息技術造就了大數據思維，審計思路和審計方法也要緊跟大數據思維，在涉農審計中，除了利用傳統審計方法數據查詢、比對分析，還要利用大數據技術加強數據采集和整理，讓碎片化的數據整合到一起，精準挖掘審計疑點和問題線索。在此基礎上，以獨立的專業身份，對被審計單位的會計信息提出更加客觀、公正、更加可信的審計鑒證的意見，著力提升審計質量的可信性和可用性。

4.加強高素質專業化社會審計人才隊伍建設。

社會審計納入社會治理體系，表明審計功能的深化，要揭示和反映體制性障礙、制度性缺陷以及重大管理漏洞，必須提高審計隊伍素質，而能力建設首當其沖。社會審計要強化專業服務精神建設，努力打造一支政治過硬、業務精湛、作風優良的審計隊伍，圍繞隊伍建設，要完善好審計人員繼續教育制度，使審計人員能夠不斷獲得新知識，得到系統化的教育培訓。通過政治理論、方針政策、法律法規、業務知識和現代科技知識的再學習，不斷更新知識面，提高審計人員發現問題、分析問題、解決問題的能力和水平。

綜上，探索社會審計的治理模式，既能促進共建共治共享的治理體制建設，又能發揮審計的全面監督職能，助推鄉村振興戰略實施。社會審計所具有的專業服務精神將作為一種有效的社會治理力量，為鄉村振興提供重要支持。