基層央行法律顧問、公職律師的履職瑕疵與優化策略
——以某市中支為例

■聶小平 付俊良 邱蕾

依法治行是依法治國的重要內容，是國家金融治理體系和治理能力的重要依托。法律顧問和公職律師制度是基層央行依法治行的重要制度，對于基層央行依法行政、防范法律風險具有重要意義。自該制度推行以來，某市中支建立健全法律顧問和公職律師機制，在規范性文件審核、民事合同審核和法律知識培訓等方面發揮了積極作用。為進一步完善這項工作，2022 年我們對該市中支法律顧問、公職律師工作情況進行了審計調查，發現法律顧問、公職律師工作履職存在不充分不平衡問題，滿足不了依法治行的實際需求，亟待從多方面進行統籌修訂、聯合完善和協調優化。

一、某市中支推行法律顧問、公職律師制度的基本情況

2016 年6 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》。為貫徹落實上述意見，中國人民銀行于2017年7 月印發了《中國人民銀行法律顧問和公職律師管理辦法》（以下簡稱“管理辦法”）。隨后人民銀行各分支機構按要求陸續設立法律顧問、公職律師，推動了法律顧問、公職律師隊伍建設。某市中支積極跟進落實，法律顧問為該市中支在計算機機房設計施工一體化工程的招標文件及設計施工一體化合同、機房在線改造項目驗收項目招標文件、消防設施改造及庫房維修工程競爭性磋商文件和發行庫新風系統改造項目競爭性磋商文件等方面提供具有深度的專業性意見。

1.設立法律顧問、公職律師。截止調查日，某市中支機關及轄內所有縣市支行均有1 名外聘法律顧問，中支機關法律事務辦公室配備有1 名專職工作人員履行法律顧問職責。而全市只有中支機關有1 名原在法律事務部門、現已在其他業務部門工作的人員具有公職律師資質，但未承擔法律顧問職責。除公職律師外，轄內尚沒有完全符合“管理辦法”規定條件的法律顧問。

2.有償外聘法律顧問。某市中支及轄內各縣市支行均通過邀請方式，與1 家法律事務所簽訂了外聘法律顧問協議。其中，有3 個縣市支行共同聘請了異地1 家律師事務所的1 名專家擔任法律顧問，其余外聘法律顧問所在律師事務所均與本單位于同一城市。協議多數明確了法律顧問職責、工作方式、聘用期限、費用支付、保密義務及爭議解決等方面的內容。其中，聘用期限在1～2年，每年的基本費用中支機關為人民幣16 000 元，其他縣市支行分別在1 000 元～6 000 元之間(縣市支行平均費用為3 222 元）。所有外聘法律顧問執業年限均在5年以上。

3.外聘法律顧問履行了一定職責。從審計調查情況看，中支機關和其他縣市支行外聘的法律顧問主要履行了對外合同的審查、開展法律宣傳教育及提供法律咨詢等。審查的合同數量年均在1～6 份。這些合同涉及房屋租賃、勞務外包、車輛定點加油和定點維修、辦公用品采購、食堂定點供貨等。這些履職有效防范了法律風險，對促進依法治行起到了積極的補位作用。

二、法律顧問、公職律師履職不充分不平衡問題的主要表現

1.外聘法律顧問協議內容不完整。“管理辦法”第十七條規定，外聘法律顧問合同應當包括工作范圍、工作方式、聘用期限、合同解除、費用支付、權利義務、違約責任、保密義務、爭議解決等內容。但查看某市中支轄內所有外聘法律顧問協議時發現：一是缺少相關內容。如普遍缺少權利義務內容，有的缺少保密條款、違約責任及爭議解決內容。二是費用支付約定不明確或不盡合理。有的沒有約定費用支付的時間，有的則規定協議簽訂之日起即時付清全年款項。三是職責內容不全。有的沒有將開展法律宣傳教育列入到外聘法律顧問的工作職責范圍。四是外聘法律顧問因故臨時不能履行職務時，其接替人員內容不嚴謹。查看某市中支協議內容，均規定在這種情況下由乙方（即外聘法律顧問所在律師事務所）另行指派律師接替其職務。這可能導致被指派接替的律師很可能是不符合制度規定條件的人員。而根據“管理辦法”第十五條第（三）款明確外聘法律顧問應當“在所從事的法學教學、法學研究、法律實踐等領域具有一定影響和經驗的法學專家，或者具有5 年以上執業經驗、專業能力較強的律師。”

2.單位目標責任制考核落實不到位。“管理辦法”第三十一條規定：“中國人民銀行及其分支機構要將法律顧問、公職律師工作納入本單位目標責任制考核。”但是通過審計調查，發現該市中支沒有完全落實這一制度。

3.對外聘法律顧問工作管理不到位。沒有制定與法律顧問相關的管理制度或實施細則，主要表現在以下幾個方面：一是未按要求給外聘法律顧問發放聘書。二是未建立外聘法律顧問工作檔案。三是沒有對外聘法律顧問履職情況進行考核。

4.外聘法律顧問及公職律師作用發揮不到位。審計調查顯示，某市中支轄內有2 個縣市支行在2021 年度沒要求外聘法律顧問履行職責，存在“只拿錢，不干活”現象，這主要是部門工作脫節，只管簽訂協議，而未能統籌安排外聘法律顧問相關具體工作。其他縣市支行外聘法律顧問同樣存在工作量與年度費用不相匹配，即“錢多活少”的情況。如其中1 個縣支行2021 年度，外聘法律顧問工作內容僅為審查支行2 份對外合同，但年度費用卻達到6 000 元。公職律師方面，該市中支僅有的1 名公職律師也沒有履行相關職責，未能發揮其應有的作用。在內審部門發放的問卷調查中，轄內各縣市支行在外聘法律顧問作用發揮欄目內（共分為作用較大、作用不大、沒有作用三類）填寫為“作用較大”、“作用不大”的分別占44.4%、55.6%。

三、改進優化法律顧問、公職律師工作的建議

1.提高治理站位，切實增強法律顧問和公職律師制度執行重視。從國家層面而言，積極推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，是全面依法治國的重要內容，也是領導干部依法決策、依法辦事的重要依托。在人民銀行系統推行法律顧問和公職律師制度，是貫徹落實黨中央、國務院關于全面深化改革、全面依法治國、依法執政、依法行政要求的必然要求，做好這一工作，對于推進法治央行建設、確保行政執法權力規范科學運行、促進基層央行依法行政、防范法律風險等都具有十分重要的意義。基層央行各級領導要提高站位，加大宣傳，積極建立法律顧問、公職律師隊伍，不斷提高領導干部科學決策、民主決策、依法決策的水平以及運用法治思維和法治方法深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力，防止權力濫用，預防和杜絕各類違法違規行為的發生。

2.完善治理機制，不斷提升法律顧問和公職律師工作管理水平。基層央行要根據上級行要求，將法律顧問、公職律師工作納入本單位目標責任制考核。推動法律顧問、公職律師隊伍建設，完善日常管理、業務培訓、考評獎懲等工作機制和管理辦法，促進有關工作科學化、規范化。一是規范外聘法律顧問協議內容。可由地市中支統一制定協議模版，針對以往協議不完善部分，對照“管理辦法”第十七條，結合實際，根據年度工作需求確定協議內容。如：補充完善外聘法律顧問因故臨時不能履行職務時，其接替人員內容條款，明確1～2 位符合條件的接替人員名單，防止其隨意指定業務能力較差的人員接替。考慮工作方便，盡可能在本地律師事務所中選擇專業律師擔任法律顧問。同時，各基層央行要根據外聘法律顧問工作職責情況合理確定年度費用金額，做到報酬與履職相匹配。二是加強外聘法律顧問工作日常管理。外聘法律顧問一經確定，應該向其頒發聘書，并建立外聘法律顧問工作檔案，內容包括人員簡歷、服務合同、各年度向本單位出具的法律意見書、工作情況以及其他需要說明的情況。同時，在一個年度結束后，責任部門應對外聘法律顧問履職情況進行考核，評估其工作勝任、權責對應及成效等情況，考核評估結果作為續聘及協議修改的重要依據。

3.優化治理隊伍，有效發揮法律顧問和公職律師專業力量作用。要認真按照“管理辦法”規定的“組織人事部門會同法律顧問辦公室對內部法律顧問、公職律師進行管理，法律顧問辦公室負責對外聘法律顧問履職情況進行考核”這一要求，各負其責，加強管理，建立以法律事務人員為主體，吸收法學專家、律師參加的法律顧問隊伍，推進法律顧問隊伍的正規化、專業化、職業化建設。基層央行要根據各單位實際情況，有意識的培養具備一定法律專業條件的人員成為內部法律顧問、公職律師。對外聘法律顧問年度工作職責，切忌籠統含糊，應該內容明確，具有可操作性。職能部門在組織簽訂外聘法律顧問協議前，應根據職能要求，在充分征求職能部門需求的基礎上，制定詳實的工作內容，并與外聘法律顧問密切溝通，充分發揮其專業作用。對現有的公職律師，要根據轄內情況，明確公職律師的工作職責，可以承擔內部或轄內縣市支行一定業務。為鼓勵在非法律事務部門工作的公職律師參與法律事務，可在其績效工資中予以體現。針對部分外聘法律顧問在人民銀行業務上的短板，內部法律顧問、公職律師要與外聘法律顧問通力協作，發揮各自應有的作用，共同為法治央行建設貢獻力量。