街道（鄉鎮）基層領導干部自然資源資產離任審計中的問題探討

■李潔

一、自然資源資產離任審計產生的背景

隨著我國經濟蓬勃發展的同時，另一方面不容忽視的問題也漸漸突顯，這就是資源的短缺、環境的破壞嚴重掣肘了我國經濟的持續健康發展。政府作為自然資源的管理者，街道（鄉鎮）基層政府作為自然資源資產相關政策執行機關，對領導干部實行自然資源資產離任審計就應運而生了。

2017 年6 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》，該《規定》對領導干部自然資源資產離任審計工作提出了具體要求。自2018 年起，我區審計局每年逐步開展了關于街道（鄉鎮）基層領導干部自然資源資產離任審計工作，現將筆者所在區審計局實施街道（鄉鎮）基層領導干部自然資源資產離任審計中存在的普遍性情況和問題進行剖析，并提出相應的意見建議，與審計同仁們相互探討。

二、自然資源資產離任審計重點內容

兩辦《規定》文件明確，開展領導干部自然資源資產離任審計應當堅持依法審計、問題導向、客觀求實、鼓勵創新、推動改革的原則，主要審計領導干部貫徹執行中央生態文明建設方針政策和決策部署情況，遵守自然資源資產管理和生態環境保護法律法規情況，自然資源資產管理和生態環境保護重大決策情況，完成自然資源資產管理和生態環境保護目標情況，履行自然資源資產管理和生態環境保護監督責任情況，組織自然資源資產和生態環境保護相關資金征管用和項目建設運行情況，以及履行其他相關責任情況。

在街道（鄉鎮）基層領導干部自然資源資產離任審計工作的重點關注指標主要分為三部分：一是資源利用方面，主要包含耕地保有量、永久基本農田保護面積、森林蓄積量、林地保有量、濕地保有量；二是生態保護方面，主要是森林覆蓋率、森林火災受害率；三是綠色生活方面，主要有農村自來水普及率、農村衛生廁所普及率。在我們近些年的審計實踐中，基本上是從以上三個部分對街道（鄉鎮）基層領導干部應履行的自然資源管理和生態環境保護責任進行審計并給予相應評價。

三、街道（鄉鎮）基層領導干部自然資源資產離任審計存在的問題及原因分析

1.自然資源資產法律法規等相關配套不齊全。

縱觀自然資源資產方面的法律法規，只搜尋到極少數諸如《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》《領導干部自然資源資產離任審計規定(試行)》的法律規定，可見自然資源資產法律法規等相關配套尚不健全，就目前僅有的法律不足以支撐整個自然資源資產法律體系和監管體系。

2019 年，中央兩辦印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》指出，要進一步加強自然資源資產產權法律體系和監管體系，但是文件精神的貫徹落實從中央至省、市、縣、鄉還需要時間，另外相應的實施細則等政策配套須各地方根據各地實際情況認真研究再落實到位，這中間仍需要一段時間和過程。

《領導干部自然資源資產離任審計規定(試行)》明確了“領導干部離任時，應當接受自然資源資產離任審計”，為審計機關對主要領導干部任職期間履行自然資源資產管理和生態環境保護責任情況進行審計提供了法律依據，但是如何開展領導干部自然資源資產離任審計的方法及評價指標體系都未明確，該項審計都還在探索試點階段，何時達到成熟穩定階段尚需時間。

2.自然資源資產數據質量不高、收集困難。

自然資源資產數據資料分布零散，涉及的單位比較多，主要有自然資源局、生態環境局、水利局、林業局、發改委、財政局等部門，審計人員逐個收集相關數據需要耗費不少的精力和時間，這又與各基層審計機關任務重、人手少、時間緊相矛盾。

作為縣區基層審計機關，主要開展的是街道（鄉鎮）基層領導干部自然資源資產離任審計項目工作，這又面臨著另一個重要的難題，街道（鄉鎮）自然資源資產的數據不齊全，一般情況下，自然資源資產管理數據都是以縣區級為單位進行統計的，并未細化到街道（鄉鎮）級數據，各街道（鄉鎮）自身也沒有足夠的力量開展統計測算自然資源數據，這也進一步加深了開展街道（鄉鎮）基層領導干部自然資源資產離任審計工作的難度。

3.基層審計機關審計力量不足。

縣區等基層審計機關普遍存在著審計人員少、任務量巨大的問題，部門預算執行審計、經濟責任審計、工程結算（決算）審計以及新興的自然資源資產離任審計，如此繁重的審計任務壓在少量的基層審計人員身上，致使審計人員沒有時間精力去研究、提升自然資源資產等專業方面的知識。

另一方面，基層審計人員基本上是財務、工程專業出身，縣區審計機關極度缺乏資源環境審計、計算機等相關方面人才，審計人員自身專業素質有限，難以熟練掌握測繪遙感、自動監測、多維分析等技術方法，在開展自然資源資產離任審計項目過程中比較吃力，這也造成了自然資源資產離任審計成果浮于表面，沒有辦法審深審透。

4.審計聯動程度和重視程度不夠。

從2018 年開始，自然資源資產離任審計在全國統一展開，審計機關秉著“上下一盤棋”的原則開展這項審計工作。但是，光有審計機關的重視并不足夠將自然資源資產離任審計工作做實做好，筆者認為社會公眾對領導干部自然資源資產離任審計的知曉度、關注度不高，一是被審計單位及領導干部個人重視程度不高，導致查出的問題整改進程緩慢；二是承擔自然資源資產管理和生態環境保護責任的工作部門暫未建立自然資源資產數據平臺與審計機關共享；三是各級黨委和政府很少真正將審計結果以及整改情況作為考核、任免、獎懲領導干部的重要依據。

四、針對問題的解決方法及建議

1.完善自然資源資產等相關法律法規。

完善自然資源資產等方面的法律法規也是我們現階段急需解決的事情，一方面應加快制定自然資源資產產權、國土空間開發保護、國家公園、空間規劃、海洋、應對氣候變化、耕地質量保護、節水和地下水管理、草原保護、濕地保護、排污許可、生態環境損害賠償等方面的法律法規，為生態文明體制改革提供法治保障。另一方面，在新審計法的指導下，各地審計機關在開展自然資源資產離任審計時，根據各地區的實際情況，配套相應的審計操作指南和規章制度，積極探索領導干部自然資源資產離任審計的目標、內容、方法和評價指標體系。

自然資源資產離任審計是一項新型的審計工作，各地審計機關都在試點摸索中推進自然資源資產離任審計工作，通過總結經驗、橫向交流方式，努力做好每一個領導干部自然資源資產審計項目。

2.加強部門工作聯動，建立自然資源資產信息共享平臺。

中央、地方各級自然資源局、生態環境局、水利局、農業局、發改委、財政局等承擔自然資源資產管理和生態環境保護責任的工作部門應當加強與各級審計機關的部門聯動，推動加快建立以地理國情普查和監測成果為基底的自然資源資產數據共享平臺，促進提高土地、水、森林、濕地、草原等自然資源資產基礎信息數據質量，同時積極向審計機關開放共享業務管理數據。

作為基層審計機關，要爭取相關部門的業務和技術支持，有效利用業務部門有用信息與數據，例如環保督察結果、國土資源公報、地理國情公報等，合力推進自然資源資產離任審計工作，充分發揮審計監督作用。

3.優化審計資源，完善審計隊伍。

各級審計機關應加強資源環境審計能力建設、人才隊伍建設。一是在公開招考時增加資源環境、計算機等相關專業的崗位設置，配優配強審計干部隊伍；二是采取多種方式開展資源環境審計業務培訓，培養復合型審計人才，提升自然資源資產審計工作效率和質量；三是根據審計需要聘請相關領域專家提供咨詢意見，為審計工作提供外部專業支持；四是與符合條件的大專院校建立長期合作關系，為自然資源資產審計工作源源不斷地輸送人才，充實審計力量。

4.加強重視，健全審計結果運用機制。

各級黨委和政府應當加強對本地區領導干部自然資源資產離任審計工作的重視和領導，嚴格建立審計整改督查機制，對審計查出問題明確責任人、責任單位和整改時間，對整改不力的嚴肅問責。

另外，有關部門和單位應當根據干部管理監督工作的相關要求，將審計結果以及整改情況作為考核、任免、獎懲領導干部的重要依據，并以適當方式將審計結果運用情況反饋審計機關。嚴格落實將審計結果以及整改情況材料歸入被審計領導干部本人檔案，從而倒逼領導干部對自然資源的重視程度。