沈陽都市圈高質量發展實施策略研究

李迎秋 張年國 李徹麗格日

〔內容提要〕本文分析了沈陽都市圈的形成、發展與規劃歷程。從經濟、人口、空間三個角度研究沈陽都市圈面臨的發展困境和存在的主要問題：在經濟發展方面，面臨產業轉型困難，發展動力不足等困境；在人口發展方面，面臨老齡化、少子化和高層次人才外流等問題；在城市空間方面，面臨公共空間品質不高，城市吸引力不足等問題。論述了“十四五”沈陽都市圈面臨的時代機遇、區域發展機遇和市場機遇，結合本底特征，提出產業、功能和建設模式三個方面轉型路徑。

〔關鍵詞〕沈陽都市圈；產業；空間；人口；高質量發展；策略

一、引言

自2003年遼寧省首次提出建設沈陽經濟區初步設想以來，沈陽都市圈作為一個經濟單元已歷經了20年的發展。因其典型的發展歷程和天然的都市圈空間形態，成為我國老工業基地都市圈發展的典型代表。習近平總書記強調要培育發展現代化都市圈，加強重點區域和重點領域合作，形成東北地區協同開放合力。遼寧省對沈陽都市圈建設高度重視，開展廣泛而深入的研究，陸續提出契合遼寧實際、具有針對性、可操作性強的實施策略。“十四五”時期，我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，推動沈陽都市圈高質量發展面臨著難得機遇和良好的外部環境。沈陽都市圈應緊抓機遇，開展前瞻性思考、全局性謀劃，力爭在“十四五”時期實現新發展和新跨越。

二、溯源——沈陽都市圈的形成、發展與規劃歷程

（一）沈陽都市圈的形成過程

以沈陽為核心，周邊60公里范圍內聚集了鞍山、遼陽、撫順、本溪、阜新、鐵嶺等大城市，形成了天然的都市圈結構。從歷史上看，這些城市的形成和發展均依賴工業生產資料資源稟賦和近代中國工業布局兩大因素。撫順、阜新、鐵嶺等地優質的煤炭、鞍山本溪豐富的鐵礦、遼陽的儲量充裕的石油等資源，是這些城市產生和賴以發展的基礎。日本殖民者占據東北時期，對這些城市重要工業資源急劇開采，快速建立大量工廠，以達到經濟掠奪和長期殖民統治的目的。工業的快速發展，帶動住宅等生活類配套設施聚集，吸引了大量的人口，城市規模日益擴大。新中國成立后，這些城市以其超前的工業基礎，成為“一五”“二五”時期國家工業發展的重點，國家投入大量資金和技術，形成以沈陽為中心，重化工產業鏈相對完整的都市圈雛形。

（二）沈陽都市圈的規劃歷程

1.沈陽經濟區一體化結構初步建立

2005年4月，沈陽、鞍山、撫順、本溪、營口、遼陽、鐵嶺7城市共同簽署《遼寧中部城市群（沈陽經濟區）合作協議》，以沈陽為核心聯動周邊城市共同發展的區域空間組織形式基本確立。2008年7月，遼寧省人民政府召開沈陽經濟區工作會議，將遼寧中部城市群更名為沈陽經濟區，同時納入阜新市。

2.沈陽經濟區發展上升為國家戰略

2010年4月，沈陽經濟區獲批國家新型工業化綜合配套改革試驗區，標志著沈陽經濟區發展上升為國家戰略。2017年9月，遼寧省政府召開加快推進沈陽經濟區發展工作座談會。調整沈陽經濟區范圍為沈陽、鞍山、撫順、本溪、遼陽5城市，營口、阜新分別納入遼寧沿海經濟帶和推進遼西北戰略。

3.培育沈陽現代化都市圈，形成東北地區協同開放合力

2018年9月28日，習近平總書記在東北振興座談會上明確要求“要加快推進沈陽經濟區一體化發展，培育發展現代化都市圈，形成東北地區協同開放合力”。2021年4月，遼寧省“十四五”規劃綱要提出加快建設沈陽現代化都市圈，以沈陽為中心，以鞍山、撫順、本溪、阜新、遼陽、鐵嶺、沈撫改革創新示范區等為支撐，建設新型工業化示范區、東北振興發展增長極。

三、困境——沈陽都市圈發展困境和面臨的主要問題

（一）經濟：產業轉型困難，經濟發展動力不足

如圖1、圖2所示，2013年以來沈陽及沈陽都市圈地區生產總值占全國比重嚴重下滑，一度呈現負增長，增速連續低于全國平均水平。工業是國民經濟的主體和增長引擎。工業體系的衰落，是沈陽都市圈作為傳統老工業基地發展緩慢的重要原因，也是經濟落后的根本原因。

1.產業相似度高，缺乏整體協同

從表1可見，七市一區中，以化工為主導產業的有四個城市，以裝備制造為主導產業的有六個城市，以鋼鐵及其精深加工為主導產業的有兩個城市，以冶金為主導產業的有三個城市。每個城市都與中心城市沈陽有至少一個相似產業，產業結構雷同程度高，相互競爭，真正的互補發展產業格局并沒有實現。

2.產業鏈條短，產品附加值低

鞍山、本溪鋼材產業雖在全國有很大影響力，但企業比較分散，產業集中度低，產業技術水平仍處于中低端，個性化產品和專業化產品少，產品結構需進一步提升；撫順、遼陽等地石化產業精細化工率和科技含量均不高，主要產品為燒堿、乙烯、丙烯、VC等基礎化工原料，多為初級加工原料的低端產品，高端精細化工品尚未形成規模。

3.產業類型偏重，產品類型單一

沈陽都市圈工業分為兩大類。一類是在“一五”“二五”時期形成的鋼鐵、煤炭、電力、機械、石化、建材等傳統重工業。另一類是以汽車、航空制造、機器人、IC裝備、醫療設備等高端裝備制造業。總體來看，產業類型偏重，而紡織、家電、食品等生活消費品環節薄弱。重工業產業利潤空間低，一旦國際燃料、原材料價格大幅上漲，或者固定資產投資放緩，將受到很大影響。

（二）人口：人口結構失衡，發展活力不足

1.人口總量下降明顯

產業偏重、資源枯竭、經濟下滑等導致沈陽都市圈人口流失嚴重。從圖3七普和六普數據對比來看，10年間，只有中心城市沈陽人口增長了96.39萬，其他城市常住總人口均顯著下跌，六市總人口整體減少168.36萬，本溪市最為明顯，總人口下降22.43%。人口發展與經濟和社會發展有著密不可分的關系，城市人口流失及結構失衡會導致城市發展缺乏活力、消費市場低迷、創新動力不足等問題。

2.老齡化、少子化加劇

圖4顯示，沈陽都市圈60歲以上人口總數519.6萬，各市老齡人口均超過20%，其中撫順市最為嚴重，達到30.26%。老齡化意味著城市有大量的老年人需要供養，政府和社會在退休金、基本醫療等方面需要投入更多財力，必將導致重點領域改革、科技研發等方面投入減少，制約生產力發展，給社會治理提出了新挑戰。長期的低生育水平和勞動人口外流，造成少子化現象明顯，圖5可見，0-14歲人口比重，只有沈陽增長了1.63%，其余各市比重均有所下降，降幅最多的阜新市為-3.67%。少子化會加速人口銳減、生產和服務落后，阻礙社會經濟的發展。老齡化、少子化問題導致一定時期內勞動力人口下降，同時也會使得支撐社保制度的費用也越來越少，社會運行成本加重。

3.高層次人才持續外流

傳統產業的轉型、新型產業的發展都離不開持續的創新能力，高層次人才是撬動創新能力不足等瓶頸問題的關鍵。在沈陽都市圈畢業生本地就業方面，人才“引不進，留不住”問題一直制約著遼寧的發展。以沈陽都市圈內唯一國家“雙一流”建設高校東北大學為例，如圖6所示，2016-2020年，五年間流向本省的畢業生比例在20%左右，并呈逐年下降趨勢，而南京大學（南京都市圈）、四川大學（四川都市圈）畢業生省內流向均保持在50%左右。近10年來遼寧博士研究員出站流失率基本15%左右。國有企業高層次人才流出大于流入，近3年國有企業高層次人才累計流入流出比大概為1∶1.2。

（三）空間：生活空間品質不高，城市吸引力不足

高素質人口、外來投資、科學技術成為全世界都在爭取的資源，環境舒適且充滿魅力的場所是吸引這些資源的重要因素。根據馬斯洛的需求層次激勵理論，人們在實現生理、安全、歸屬和愛的需要三個階段之后進入尊重需要、自我實現需要階段。對于城市而言，人們在滿足基本生活保障、醫療、教育等需求外，更加追求文化藝術、競技觀演、生態環境等方面的品質體驗。以都市圈中心城市作比較，沈陽與南京、成都在體育、文化、藝術等方面公共服務設施建設存在不同程度差距，體現地域特色、品牌特色、具備全國影響力的賽事或活動相對較少。2019年，在不受新冠疫情影響的情況下，沈陽共舉辦國際體育賽事12場，同期南京、成都分別舉辦了32場和22場。沈陽文化館（站）等舉辦文化展覽場次遠低于其他兩市，見表2。

在城市公共空間的品質上，國內先進城市更加追求創意和文化氛圍的營造。2004年聯合國教科文組織推出全球創意城市網絡項目，倡導和維護文化多樣性。南京以其深厚的文化底蘊、數千文學社團和協會組織入選文學之都。近年來，南京在城市建設上注重烘托雞鳴寺、夫子廟、中山陵、明城墻等標志性文化與建筑元素，打造開放、包容、極具南京文化特色的空間。北方冬季氣候寒冷也是影響城市活力和吸引力的重要因素。沈陽等遼寧中部城市，每年冬季長達5個月，導致人的夜間室外活動降低，商業和娛樂場所冷清，街道缺乏生機。

四、機遇——“十四五”沈陽都市圈發展機遇分析

（一）我國進入高質量發展階段的時代機遇

國家“十四五”規劃指出“我國已轉向高質量發展階段”，發展目標從“全面建成小康社會”升級到“全面建設社會主義現代化國家”，我國經濟進入轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。盡管內外環境發生了深刻復雜變化，但我國仍處在成長上升期，發展內生動力仍然強勁，經濟潛力足、韌性大、活力強、回旋空間大、政策工具多的基本特點沒有改變。沈陽都市圈雖面臨著結構性、體制性等困難和挑戰，但整體發展前景向好，需要加快推進質量變革、效率變革、動力變革，快速融入國家協調發展新格局。

（二）東北振興發展的政策機遇

2016年、2019年出臺《中共中央國務院關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》《中共中央國務院關于支持東北地區深化改革創新推動高質量發展的意見》支持東北振興和高質量發展。2021年國家發展改革委組織編制的《東北全面振興“十四五”實施方案》提出“以沈陽為中心，以撫順、本溪等周邊城市為支撐，加快建設沈陽現代化都市圈，加強產業分工協作，共建全國重要先進制造中心”。9月13日國務院對實施方案予以批復，并要求有關部門和單位在規劃編制、體制創新、政策實施、項目建設等方面給予積極支持。

（三）內需持續擴大和消費結構升級等市場機遇

高質量發展階段，也就是追求高品質生活的階段。在經濟學“三駕馬車”中，長期以來沈陽等東北老工業基地城市的發展更依賴投資，憑借制造優勢，在解決就業的同時，帶動了經濟發展。未來一段時期內，擴大內需和消費升級將是市場發力的重點，從生產導向轉為需求導向。產業發展和社會服務都要深挖用戶需求，從追求規模效應向順應個性化、高品質轉變。產業分工也將更加垂直化、專業化，產品類型將更加細分，越有工匠精神的產品越受市場歡迎。雖然沈陽都市圈經濟增速放緩但并沒有損壞產業體系的完整性，構成了產業換檔升級的強大基礎，必將成為拉動城市轉型的強大動力。

五、策略——沈陽都市圈高質量發展路徑研究

（一）發展理念轉型，關注城市，更關注人

1.貫徹實施教育優先發展戰略

統籌教育資源在沈陽都市圈內跨市配置，有效增加優質教育資源供給，有序推進隨遷子女跨區域轉學便捷化和入學待遇同城化。提高職業教育人才培養水平，聚焦高端裝備制造、新一代信息技術等重點產業鏈升級，不斷優化都市圈內職教體系和專業結構。提供更加靈活便利的終身教育服務，培育城鄉睦鄰學習點、社區居民學習團隊，建立老年大學、社區學院，逐步完善覆蓋城鄉的家庭教育指導服務體系，推動建設學習型社會和終身學習體系結構。

2.營造良好的人才創新發展環境

高素質科技人才流失是沈陽都市圈創新驅動不足等問題的核心所在。城市發展應突出科技創意人才地位和作用，讓城市稀缺人才享受更多、更優質的資源和發展環境。建設能夠推動創意人士合作共享的公共創新中心，提供工作、培訓、交流、居住等空間，吸引有創意的文化機構、團體組織來此創業生活。設立人才和企業進駐門檻，符合條件的可以獲得辦公空間的使用權力并獲得政策、資金等資助，最大程度吸引人才。

（二）產業轉型：構建現代產業體系，引領產業高端化發展

1.加強中心城市的產業引領作用

（1）以科技創新促進傳統產業轉型升級。

中心城市沈陽科創資源占全省比重較大，擁有眾多高校、科研院所。截至2020年，沈陽市共有科技機構53家、普通高等院校45所、兩院院士24位、國家級重點實驗室7個、國家級工程技術研究中心7個，分屬醫學、金融、機械、材料等多個領域。但由于本地企業經營困難、業績下滑、資金緊張等原因，本地企業研發投入不高，吸納科技成果本地轉化的能力不強。沈陽都市圈應充分利用科創資源，加快基礎研究和關鍵核心技術發展。提升石化、鋼鐵、冶金等傳統產業產品科技含量，推動產業鏈條向“微笑曲線”兩端延伸，增強產業發展韌性，創新個性化、高品質產品，賦予產品新穎的內容。沈陽市已明確“一城、三區、一園、多組團”的創新空間格局，各市應以此為契機，逐年增加財政科技投入，共同建立各領域產業聯盟及創新平臺，布局產品研發中心、設計中心、營銷展示和體驗中心等，打造沈陽都市圈產業升級和科技創新的“策源地”。

（2）促進二、三產業融合發展。

當前，現代服務業和制造業之間關系愈來愈密切，現代服務業與新型工業化相互融合，相互支撐，推動產業結構日趨高度化。金融、保險、電信、會計、技術服務、咨詢、R&D、物流等生產性服務業極大地提高了制造業勞動生產率和產品的附加值，推動制造業整體水平和產品品質的提升。芝加哥、匹茲堡、魯爾區等城市和區域轉型發展過程中，都注意到生產性服務業對城市的影響力和作用，確立了以服務業為主導的多元化經濟發展原則與目標。

沈陽當前服務業總體發展速度還不快，傳統批零住餐占服務業比重仍然較大，超過20%，金融業增加值占GDP比重為7.9%，而鄭州為10.9%、南京為12.4%、成都為11.9%、杭州為12.7%。作為都市圈中心城市，應增強對人才、技術、資本等要素資源的區域配置能力，促進制造業與服務業、信息化與工業化深度融合。

2.構建協同產業體系，加強重大前沿領域的戰略布局

完善沈陽都市圈產業鏈條，構建具有國際影響力的產業格局。更加注重圍繞以人機一體化等為支撐的智能制造，以新能源汽車和新能源裝備等為主的綠色經濟，以智能穿戴和智慧醫療等為主的健康經濟，以及以云計算、物聯網、大數據為支撐的平臺經濟，同時在新材料、樞紐經濟、區塊鏈應用等領域培育新的產業增長點。選擇有產業基礎的區域，形成分工有序、聯系緊密的產業協同走廊：

沈陽都市圈先進裝備制造產業走廊：圍繞沈陽汽車、航空、電力、IC裝備、機器人等裝備制造業，通過撫順、鞍山、本溪、遼陽、阜新等城市提高零配件供應能力與配套率，形成“龍頭企業+隱形冠軍”的裝備制造業產業鏈層級。

沈陽—撫順—鞍山—本溪—遼陽大宗商品走廊：以沈陽為核心，建立精細化工、鋼材等產業共性技術創新平臺，支持遼陽、撫順等市發展精細化工和化工新材料產品，支持鞍山、本溪淘汰落后產能，延展鋼鐵產業鏈條，開展高附加值產品的研發和生產。探索在沈陽自貿區建立大宗商品交易中心，提供產品銷售、現貨交易及倉儲物流、資金結算、業務咨詢、信息發布、供應鏈金融等服務。

沈陽—本溪—沈撫新區生命健康產業走廊：充分利用沈陽雄厚的醫療基礎和東藥、三生制藥、東軟醫療、新松醫療等龍頭企業，整合兩市一區醫藥人才、技術優勢、生態環境優勢，建立涵蓋生物醫藥、醫療裝備、精準醫療、康養、健康食品、保健品等一體化生命健康產業走廊。

沈陽—鐵嶺—阜新都市型現代農業走廊：緊密依托國家級經濟開發區輝山農業高新區，沈陽、鐵嶺、阜新充分利用農業基礎優勢，加強優質農產品基地建設，發展數字農業、智慧農業和產地農產品加工業。開發集農事體驗、休閑、度假、美食、購物為一體的休閑旅游，升級打造一批鄉村旅游精品線路。

沈陽—沈撫新區新一代信息技術產業走廊：推進人工智能等新技術在自動駕駛、醫療、智慧城市建設等方面的創新研發和場景應用，以及在智能機器人、智能無人機和智能終端等方面的研發、生產及應用。

（三）功能轉型：超越工業傳統，優化城市功能

長期以來，沈陽都市圈充斥著典型的資源型城市和工業重鎮的色彩。城市功能也是以生產制造為核心，土地利用嚴重向二產傾斜。應更新規劃理念，向承載文化、科創、生態、宜居等功能努力。

1.以人文創意引領區域新風尚

2021中國城市創意指數（2021 CCCI）正式發布，50個評估城市中，沈陽都市圈只有沈陽一城上榜，位列第34。沈陽擁有豐富的人文創意資源，東北大學、遼寧大學、沈陽建筑大學、魯迅美術學院、沈陽音樂學院、沈陽體育學院等高等院校每年輸出數以萬計的建筑、藝術、音樂、體育、文學等各類創意人才，創意城市建設有著很大的潛力空間。目前這些院校與城市合作深度不夠。政府應制定有利于創意發揮的政策舉措，營造自由、寬松、包容的文創環境，聯合各類院校將文創資源融入工業產品、空間環境以及生活的各個環節和角落。

2.以文體活動引爆城市活力

沈陽都市圈具有悠久的工業文化、冰雪文化、紅色文化、歷史文化等資源。在轉型發展中應將更多的文化內涵注入老工業基地中，給舊工業空間賦予了新的含義和作用，促進經濟、社會、文化和城市空間的融合發展。沈陽是遼寧男籃主場地、中國足球的福地、全國青少年校園足球改革試驗區，鞍山是第一批全國乒乓球重點城市。充分利用這些優勢資源，推動各類公共文化設施統籌規劃建設運營和向都市圈居民平等開放，舉辦體育賽事和文化活動，讓人民享有更加充實、更為豐富、更高質量的精神文化生活。

3.以醫養健康提升高品質生活

沈陽整體醫療資源位居全國上游水平，在醫療總量和人均指標上均位居前列。沈陽都市圈老齡人口高，跨市就醫需求量大。國家“十四五”規劃提出“支持高水平醫療機構在外出就醫多、醫療資源薄弱的省份建設一批區域醫療中心”。同時提出建成遼寧等區域醫療中心。發揮沈陽、本溪醫藥產業優勢，打造沈陽都市圈區域性醫療中心和健康服務中心，開發多層次、多樣化的健康服務產品。培育本溪、鞍山、撫順等生態良好、交通便利的地區成為具有文化內涵的特色康養區，運用國際先進理念，建設若干緊湊型、功能復合、配套完善的新型生態大健康社區和智慧醫療社區。

4.以便捷的交通聯系支撐自由流動的生活空間

長期粗放式規模擴張、高速城鎮化等外延式發展帶來了沈陽都市圈城市元氣的損耗，產生土地閑置、職住分離等一系列問題。應發揮都市圈功能互補優勢，將資源、建設集中在城市重點功能板塊。完善1小時通勤圈，通過軌道交通等措施引導人口就業跨區域向區域增長極流動，實現更多人口享受最優的就業機會和公共服務。

（作者單位：沈陽市規劃設計研究院有限公司）