以《地方金融監督管理條例》規范小額貸款公司監管的策略探析

謝菁

在金融創新和金融深化改革的背景下，以小額貸款公司、融資租賃公司、商業保理公司等為代表的地方金融機構呈現出蓬勃發展的趨勢，成為金融領域一股不可忽視的力量。地方金融機構的產生不僅填補了傳統金融機構部分金融市場和金融服務的空白，對地方經濟、社會發展也發揮了積極的作用。小額貸款公司的發展與地方經濟發展相輔相成，如監管不當則存在區域性、系統性金融風險的可能。2021年末，中國人民銀行會同有關方面研究起草了《地方金融監督管理條例（草案征求意見稿）》（以下簡稱《條例》），為小額貸款公司等地方金融機構的監管提供了法理依據，對于健全小額貸款公司監管，防范和化解地方金融風險具有重要意義。

一、我國小額貸款公司發展概況及監管困境

（一）我國小額貸款公司發展現狀分析

2010-2015年，得益于相對寬松的貨幣財政政策及高速的經濟增長，小額貸款行業發展也駛入快車道，機構數量和從業人數于2015年達到峰值。從2010年的2614家、27884人增至2015年的8910家、117344人，6年間數量基本翻了兩番。

2015年后，隨著GDP增速放緩、貨幣政策轉向穩健，經過10余年粗放式增長之后，小額貸款公司風險也逐漸暴露出來。加之銀行等傳統金融機構業務下沉，小貸公司客戶群受限、展業困難，行業規模在高速增長之后呈現出了直線下滑趨勢，機構數量和從業人數規模開始雙下滑，2021年的機構數量和從業人數基本已降至2012年水平。以2015年的峰值計算，從業人數銳減近半，人員流失嚴重，整體行業呈收縮態勢。

貸款余額方面的變動則相對平穩，2014年至2021年貸款余額基本在9000億元上下浮動。2021年在機構數量、從業人員數和實收資格等行業規模均明顯下降的情況下，貸款余額仍較2020年逆勢增長527.16億元，說明小額貸款的市場需求依然旺盛，這與2020年，多地明確對小額貸款公司拓寬融資渠道、擴張展業區域等階段性寬松及支持政策有關。

有別于傳統金融機構分布與地區經濟關聯度較高，小額貸款公司區域發展參差不齊。2021年機構數量排名靠前的既包含江蘇、廣東等經濟發達省份，也有安徽等經濟發展水平相對滯后的省份。而像上海、北京等經濟發達地區小額貸款公司的機構數量卻相對靠后，在2021年全國31家小額貸款公司機構數量排名中，僅排到23、24位。

小額貸款公司在經歷了試點探索、飛速增長之后，目前已漸入轉型調整期。在十多年的發展中，小額貸款公司業務的靈活、便捷，解了眾多中小微客戶資金需求的燃眉之急，在金融市場體系中發揮著資金聚集效應，是民間資本向金融資本轉化的助推器。但因發展前期對風險認知的不足以及監管的不到位，也出現了現金貸之類的展業亂象，埋下了眾多風險隱患。近兩年，受疫情、經濟下行影響，小額貸款公司外在的經營環境日益惡劣，內部又面臨其他金融機構的競爭以及監管的層層加碼，規模逐漸萎縮。前期運行不良的小額貸款公司陸續被市場淘汰、被迫離場，而部分“互聯網”系小額貸款公司則密集增資，兩極分化態勢加劇，市場集中度加速提升。在行業面臨如此嚴峻的發展形勢下，及時立法、從監管層面上加強對小額貸款行業的正向引導就顯得尤為重要，既需要有切合實際的規范小額貸款公司合規經營的監管政策的出臺，也需要在政策上給予良性發展的小額貸款公司繼續成長、創新發展的空間。

（二）我國小額貸款公司監管現狀及問題分析

中央和地方政府十分重視小額貸款公司的監管，為規避風險，制定和頒發了不少規章制度。截至2021年末，與小額貸款公司相關的中央及各部委發布的政策已有10余個，起主要指導作用的監管文件為央行和銀保監會在2008年發布的《關于小額貸款公司試點的指導意見》（以下簡稱“指導意見”）、中國銀保監會辦公廳在2020年9月發布的《關于加強小額貸款公司監督管理的通知》（以下簡稱“通知”）以及各地方政府出臺的小額貸款公司管理辦法。但現有監管政策以部門規章、指導意見以及通知等為主，法律權威性不強、監管針對性還不夠，極大地影響了小額貸款公司的健康發展和持續服務能力。具體來看，主要存在以下一些問題：

第一，身份屬性定位不清。《條例》前，國家層面出臺的主要政策《指導意見》將小額貸款公司的性質界定為“由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司”，僅定義為一般商事主體，未明確其金融屬性。因小額貸款公司長期以來身份定位不清導致業務經營也受到諸多限制，如：在2020年《最高人民法院關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規定》中，對小額貸款公司是否屬于民間借貸而非金融機構，是否適用于15.4%貸款利率上限，曾一度存在較大爭議。

第二，監管主體不夠明確。在現行小額貸款公司的監管體系中，多頭監管和監管真空兩種現象同時存在。一方面，小額貸款公司面臨中國人民銀行、銀保監局、審計機關以及各地金融辦的多頭監管，每年度各監管機構分批次現場或非現場監管，造成小額貸款公司疲于應對。另一方面，因各監管機構監管邊界模糊、職責不清，形成了部分監管真空，且各監管機構信息未共享，監管協調機制尚未形成，難以形成監管合力，降低了監管效率。

第三，法律體系不完善，監管尺度不一。因小額貸款公司的屬性及法律地位不夠明確，國家層面出臺的政策以指導性文件居多，主要以部門規章、通知等形式體現。各地政府在國家出臺文件上細化了對小額貸款公司的監管，但在實際監管實施過程中，因所處地區經濟及風控文化等差異，地方政府對小額貸款公司的管理尺度不一，整個行業缺乏統一的法律規范。

第四，監管專業化人才缺乏。小額貸款公司作為類金融機構，有其獨有的經營特征，需要監管人員具備相對豐富的金融實踐經驗，但現有監管體系并未組建專門的小額貸款公司監管隊伍。其中部分監管人員缺乏金融從業經驗或一線信貸經歷，對小額貸款公司經營特點及風險因素認識不足，將小貸業務簡單與傳統金融機構的業務相類比。甚至還存在一些監管人員缺乏必要的金融專業知識，在對小額貸款公司的日常管理上監管尺度拿捏不當，指導意見與實際不符而無法真正落地。

二、《條例》對規范小額貸款公司監管的要求

《條例》明確了小額貸款公司的監管規則和上位法依據，為統一監管標準、構建權責清晰的監管框架奠定了基礎，主要體現在以下方面：

（一）厘清監管職責，健全監管體制

《條例》中，明確由國務院金融監督管理部門負責制定地方金融組織的監督管理規則，省級人民政府履行對地方金融組織的監督管理和風險處置職責，地方金融監督管理部門應當建立健全監督管理制度并加強對地方金融組織的非現場監督管理和現場檢查，小額貸款公司監管由“誰制定、誰監督、誰執行”職責邊界繼《通知》后再次得到梳理和重申。

（二）加強對跨省異地展業的管控

因小額貸款公司對異地客戶及其所處區域不夠了解，難以對風險進行全面、有效評估;同時，因管理半徑過大，還存在違規跨區域放貸合同有效性的法律爭議、跨區域催收的風險、抵質押和擔保等增信措施的執行風險等一系列問題。《條例》再次強調，地方金融組織應當堅持服務本地原則，在地方金融監督管理部門批準的區域范圍內經營業務，原則上不得跨省級行政區域開展業務。對違規跨省展業的，制定了詳細的處罰措施。

（三）規范小額貸款公司人員準入

目前小額貸款公司從業人員沒有明確的準入限制或要求，人員素質參差不齊。部分人員在從事小貸工作前缺乏金融從業經驗，對小貸風險認識不夠，導致操作風險時有發生。《條例》要求，小額貸款公司的董、監、高都應當滿足國務院金融監督管理部門規定的任職條件，對小額貸款公司的高管任職人員有了明確的準入要求。同時，《條例》還明確，地方金融監督管理部門將從業人員的相關違法失信信息記入信用記錄，并納入全國信用信息共享平臺，可在一定程度上規范、約束小額貸款公司從業人員行為，提高整體人員素質。

（四）注重數據統計及風險預警

小額貸款公司數據報送一直存在統計口徑不統一、多頭報送等問題，還有部分小額貸款公司仍停留在手工臺賬，數據統計及報送難以保證準確性及真實性，在該種情況下，更無法通過數據來監測小額貸款公司日常運營情況。《條例》第十九條中提出，“中國人民銀行會同國務院金融監督管理部門制定地方金融組織統計制度并開展地方金融組織統計工作”，并將統計數據與國務院金融監督管理部門共享，逐步實現小額貸款公司數據報送統計口徑統一以及數據共享。第二十二條明確，地方金融監督管理部門將建立地方金融風險信息收集、監測預警機制，以加強風險評估及防范。

除上述條款涉及內容外，《條例》還從公司的設立到退出全流程、風險防范措施、法律責任尤其是處罰等方面都作出了具體要求及規范。

三、我國小額貸款公司監管及發展策略

《條例》不僅明確了小額貸款公司的法律地位，還指明了未來的監管方針及方向，具體到小額貸款公司監管及發展上，筆者有如下幾點建議：

（一）細化措施，統一監管尺度

《條例》中雖明確了小額貸款公司等地方金融組織的監管主體及監管方向，但尚未深入探討地方金融組織各類公司的具體監管措施，缺乏國家層面出臺的統一監管細則。以資產質量為例，小額貸款公司因資金成本較銀行相對高昂，其可選擇的客戶群體受限，風險評估無法與銀行等傳統金融機構類比，但現有監管制度在考量小額貸款公司資產質量時，基本仍沿用銀行的五級分類法，這與小額貸款公司目前實際生存空間、風險收益不匹配。建議出臺符合小額貸款公司發展特點的監管細則，明確如資產分類及計提等具體管控要求。

（二）設立門檻，提升人員素質

目前銀行業、證券業乃至擔保業都有相關的從業資格準入，但小額貸款公司在人員準入上一直缺乏明確的用人標準，至今未有任何準入門檻，金融專業人才匱乏。而小額貸款公司的業務在客群的復雜程度、風險的判斷難度上并不亞于銀行等傳統信貸機構，不僅需要從業人員具備一定的專業知識及素養，還需要從業人員對各類風險有充分、正確地認識，最好具備一定的信貸經驗。建議設立小額貸款公司從業人員基本準入門檻，可參照銀行人員準入模式，對人員基本素養作出統一管理及基本要求，同時還應加強對從業人員誠信記錄的核查，以防范操作風險。

（三）練好內功，加強內控管理

外部監管為必要，練好內功是關鍵。要想小額貸款公司獲取穩健、長足的發展，除提升公司人員素質外，還必須加強內控管理：首先，比照本次《條例》要求，對日常經營情況，如：設立變更報備、異地展業業務風險排查、重大風險事項等進行梳理、整改并及時上報監管機構。其次，針對可能存在的操作人員合規意識淡薄、內控機制不健全等情況，建議通過加強內部培訓、完善機構設置等提升小額貸款公司內控管理能力，且應設立獨立的內控職責部門。以完善的內控機制防范小額貸款公司出現短期逐利犧牲長期良性發展行為產生，以構建行業良好風尚，維系整個小貸行業穩定、長足發展。

（四）精準發力，推進科技賦能

因小額貸款公司在資金來源上受限，在客戶群體選擇上，通常陷入為銀行“打補丁”、不得已選擇次貸客戶的局面，資產質量堪憂，不利于小額貸款公司的長期發展。建議小額貸款公司摒棄固有信貸觀念誤區，結合所處區域發展狀況及特色，秉承“短頻快”、“小額、分散”等理念，在不放松風控尺度的前提下開發出切合自身優勢的信貸產品，深耕本地市場。同時，監管機構也應結合小額貸款公司的經營特點，出臺契合小額貸款公司發展實際的支持政策，如：稅收返還等。

為精準定位客戶，高效、便捷展業，小額貸款公司應利用大數據、云計算、人工智能等技術，充分運用科技賦能。利用現代技術手段對客戶信息進行全方位、多維度的收集、分析，確保客戶信息真實、可靠，降低信息不對稱風險;加快線上化、數字化轉型，為客戶提供精細化、個性化服務的同時降低運營成本，如：線上人臉識別、合同錄入數字化，數據自動化提取等。此外，接入監管機構認可的第三方征信系統，如：百行征信，通過征信系統提高借款人的違約成本，進一步提升小額貸款公司的風險防范能力。

（作者單位：成都市高新區金坤小額貸款有限公司）