基層財政管理體制改革及對策

楊園園

基層財政管理部門是我國最低一級財政部門，一般是指鄉鎮級財務所和街道辦事處財務所。基層財政部門是我國財政系統中十分重要的組成部分，其重要價值貫穿于整個政府財務系統，也影響整個人民政府的有效運轉和高效運行。隨著以加快建立一個現代高效的公共財政體系為目標的財政改革不斷深入，加強財政對專項資金的監督檢查管理，保證財政專項資金管理使用的安全、規范和有效十分必要。合理的基層財政管理體制可以有效提高基層財政的工作效率，促進整個政府財政系統和政府系統的工作。本文擬就基層財政部門的管理體制弊端問題進行深入挖掘，積極展開相關對策的討論。

一、基層財政的概念

在我國，財政系統分五級，分別是國家級、省級、地市級、縣市級和鄉鎮級。基層財政，一般是指鄉鎮或街道財政部門。我國鄉鎮和街道財務部門的上級機關是鄉鎮政府和街道辦事處，其工作向上級匯報，對上級負責。鄉鎮和街道財政所都有獨立的辦公場所，其主要工作是處理鄉鎮和街道范圍內的資金事務，根據相關法規撥付資金和收取各項目的回款。

（一）基層財政是財政系統的一線，是切實與各項目匯款和地方各企業打交道的直接部門

基層財政是最低一級財政系統，其主要職能是管理基層政府的財政收入和支出。財政部門作為政府系統中與資金往來最為密切的部門，其運行方式和工作職責都有著非同尋常的意義。首先，財政部門作為政府的經濟命脈，決定著整個政府系統的流暢運作和高效運轉。其次，基層財政作為一線項目和資金對接人，其工作態度和工作能力直接決定著政府對外形象，是建立服務型政府的重要環節。最后，基層財政由于處于一線，直接接觸項目對接人、企業和辦事人，其自身對社會和市場在經濟上有更深刻的體會和把握。

（二）基層財政是基層政府的財政保障

基層財政在政府各部門中有著十分重要的地位。基層財政決定了鄉鎮級政府和街道辦事處的經濟收入和開支，毫不夸張地說，基層財政是“鐵飯碗中的鐵飯碗”，其運行的優劣直接決定了政府的收入和工作人員的薪酬。這也是我們看到在公務員考試中，財務部門的崗位相較于其他部門崗位更受歡迎的原因。但是值得注意的是，作為掌握政府經濟來源的“錢袋子”，想要進入基層財政部門的考生不僅需要通過公務員考試，一般也需要有相應的財務和會計學基礎。高水平的計算能力是進入基層財政系統核心崗位的敲門磚。

（三）基層財政是地方經濟發展狀況的直接反饋者

基層財政由于直接接觸一線的項目對接人、企業和辦事人，對所轄范圍內的社會經濟狀況有最直觀的感受和最深切的體會。基層財政是地方經濟發展狀況的直接體驗者和反饋者，是政府在社會經濟中伸出的手，其對市場經濟運行的感受往往比政府部門更加準確和深刻。一線工作體會讓其對地方經濟的了解更加全面準確，反饋的工作意見往往能夠為上級機關帶來具有建設性的意見。

二、現有基層財政的管理體制存在哪些問題

由于地理條件、資源環境和經濟基礎等因素的影響，鄉鎮之間經濟發展水平差距較大。現有的基層財政政策是自新中國成立以后實施的政府負責制領導下的財政系統，作為政府內部的核心部門和政府行使行政手段的左右手，其基本職能和核心地位一直沒有太大的變化。鄉鎮財政是我國財政體系的基層經濟管理結構，隨著我國越來越重視三農問題，其在發展鄉鎮經濟，促進農民增收，加強資金管理，推動社會事業發展等方面發揮著不可替代的作用。由于歷年來沿用舊有的管理體制和管理模式，難免會在實際工作中產生一些問題。筆者通過考察和調研，發現問題主要存在于以下幾個方面：

（一）基層財政政策方面的問題

基層財政政策包含其上級機關對其下達的指令政策和法規，也包含基層財政政策直接對社會下達的促進業務執行或者旨在收取反饋的政策。上級機關對其下達的指令政策，一般是針對基層財政的行政方向和行政范圍的大方向的指示和規劃，法規是對基層財政的行為規范。基層財政政策可能存在以下幾方面的問題。

1.傳達不到位

基層財政無權直接制定法律法規，所以其履行任務，行使行政權力的大部分任務來源于其上級機關。在我國，基層財政的上級機關是本級人民政府，其同業務領域的上級機關，也就是上級財政部門對其是指導作用。在信息網絡十分發達的今天，很多地方政府已經實現了電子化辦公，信息傳達高效準確方便快捷，所以基本上不存在政策傳達不到位的問題，除非是人為的紕漏和疏忽。加強對新進財務部門公務員的培養可以有效解決這個問題。而且，適當的鍛煉和培訓也可以讓新公務員快速熟悉工作，養成良好的工作習慣。

2.落實不徹底

基層財政政策的落實主要依賴于基層財政部門的接收人員。接收人員對政策精神的把握不準確或者重要級別鑒別不當，都可能導致政策落實不徹底。要加強接收人員專業能力的培訓，培養其鑒別文件主次的能力，對重要政策要先安排，先執行，先反饋，先匯報，這樣主次有序，才能在基層政策落實方面達到實時高效，統一徹底。

3.執行不干脆

執行不干脆主要出現在基層財政政策的具體落實人員身上。對基層財政的上級機關，也就是本級人民政府來說，執行不干脆的對象一般就是基層財政機關，其對政策執行得不準確，不干脆，不徹底，或者其他任何有違該政策下發初衷的執行行為，都可以做出嚴厲的批評或者處罰措施。

4.未得到實施

有些政策由于是文字性文件，或者由于其他種種原因，下發后未得到應有的實施，甚至只實施了一兩次就擱置起來吃，基層財政事務的簡單繁雜讓政策性文件往往得不到應有的重視。這是在基層財政行政過程中需要注意的問題。

（二）基層財政執行方面的問題

基層財政的執行，主要是指基層財政在執政范圍方面的問題。基層財政的執行主要是同級政府部門的經費支出和收入，其掌握的基本資金類別有稅收款、劃撥款、出讓款、各種費用等其他款項。由于基層財政需要切實地與辦事人打交道，所以接觸的業務范圍往往繁多又冗雜，既考驗財政人員的耐心，也考驗財政人員的毅力。筆者通過多年實踐經驗和調研考察，發現在基層財政執行方面，主要存在以下問題：

1.財政款項賬目不清晰。這是財政中很容易出現的問題，而且是涉及刑事責任的大問題。這種賬目不清晰從財政人員的立場上可以分為故意和過失。故意，即為某種目的故意制造假賬目，這種行為重則可以構成刑事責任。過失，即財政人員由于疏忽大意，玩忽職守造成的賬目不明，且無法追查的情況，這種情形下財政人員也是要受到處分的，重則也是刑事處罰，只不過處罰得較主觀故意輕一些。

2.財政人員業務能力不熟練。這種不熟練包含專業技能的不熟練和基本行政事務的不熟練。專業技能的不熟練，主要是財務和會計學的相關知識。這些知識一般在學校里就已經學到，除了少數具有切實意義的實踐操作技巧，不用再在上崗之后加以特別的訓練。基本行政事務的不熟練就相對復雜一些，我國地大物博，各政府、各部門管理方法也不盡相同，在遵守上級機關規定的范圍內，需要各個部門研究確定自己的管理方法。所以很多時候就會產生調任公務員重新熟悉業務范圍的情況。除公務員自身的努力以外，各個部門和各級領導也應當關懷新公務員的調任和工作進展情況，在督促工作的時候給予適當幫助，有利于提高團隊的工作效率。

（三）基層財政自我管理方面的問題

基層財政除了要遵守上級機關的規定，還應當時常積極探索自我管理方面的問題。

1.工作態度問題。這不僅是基層財政人員存在的問題，在整個行政體系中都是一個大問題。我們有很多窗口辦事人員，官位不大，脾氣很大;本事不大，架子很大。政府工作人員，對老百姓負責才是核心宗旨。

2.新舊觀念的碰撞。財政人員是國家工作人員，其工齡都有嚴格的合同限制和國家規定，這就造成現有的大部分行政體系里員工新老不一的情況。新舊觀念的碰撞既會產生歧義，也能擦出火花。財政實務不同于在學校里學習的知識，在專業學習的基礎上還有更多完成任務的技巧和技能需要每一個行政財務實操人熟練掌握。對前輩的虛心學習是融入工作最快捷的方式，也是基層財務實操方面最簡單直接的工作手段。

3.財政的時效管理。對于一些迫在眉睫的撥款和回收資金任務，基層財政工作者要做到無條件第一時間將款項收回，防止意外損失。在工作實踐中，政府不僅存在向銀行貸款的情況，也有企業虧欠政府的款項。這就需要基層財政人員根據實際情況對各款項進行催收和約談，保障國家財產不流失。

三、對現有基層財政管理體制改革的探討

綜合以上各方面，基層財政管理體制主要在政策、執行和自我管理方面存在問題。那么如何解決這些方面的問題呢？筆者認為，可以從上級監管、同業務上級指導、自我監督和群眾監督幾方面來詳細探討。

（一）上級監管。基層財政部門的直接上級是同級人民政府，這就意味著在行政體系中，鄉鎮級人民政府和街道辦事處對基層財政部門具有領導責任，基層財政部門對其負責，受其監督。在實際操作過程中，鄉鎮級政府和街道辦一般直接領導基層財政部門的工作，基層財政部門直接向其匯報工作并受其領導。因此，作為基層財政部門的直接領導機構，鄉鎮級人民政府和街道辦事處在對基層財政管理體制改革的過程中要注意以下幾個方面：

1.指令和寬慰相互結合。鄉鎮級人民政府和街道辦事處是基層財政的領導機關，對其發布直接指令。實踐當中鄉鎮級人民政府和街道辦事處往往更加注重命令執行的效果和反饋，忽略對基層財政部門的寬慰和獎勵。實際上，基層財政部門作為財政系統最低一級的部門，很多事情需要親力親為，對接的人物也形形色色，是十分辛苦的工作。

2.基層財政部門的工作難度還體現在對政府公有資金的理財上。近些年，隨著理財機構的日益增多，以銀行為首的金融機構遍地開花，公有資金由于其自身的安全性和規模的龐大而廣受各大銀行和理財機構的歡迎。各大金融機構都在向公有資金頻頻招手。稍有不慎，會導致只有資金損失，財務工作人員也可能因失職或被騙受到處罰，甚至面臨牢獄之災。

（二）同業務上級指導。

在我國，基層財政部門的上級同業務部門，也就是縣市級財政部門對基層財政部門是業務指導的關系，其相互不負責，基層財政部門要聽取縣市級財政部門對其的指導意見。基層財政部門作為一線財政工作人員，應當在向上級匯報工作的同時，多與縣市級財政部門溝通，聽取縣市級財政部門的工作經驗和指導意見，在工作中積極探索屬于自己的高效率工作模式。

（三）基層財政部門的自我監督

除了受以上兩級行政機關的領導和指導以外，基層財政部門也應當積極自糾自查，自我監督。基層財政部門效率的提高本質上還是要從自身上下功夫，因為每一個基層財政部門面臨的財務問題都有所差別，各地有各地的差異，無法照搬別人的經驗。要深入實際地解決問題，耐心細致地完成各項賬目的匯算和核總，做好自己的本職工作。

（四）群眾監督

除基層財政部門的自我監督以外，群眾監督也是基層財政部門提高工作效率，保證公正廉明工作作風的一個重要保障。群眾監督比基層財政部門自我監督更為有效。可以說，群眾監督是最有力，最犀利也最能解決問題的一種監督方式。但是這種監督一般是事后監督，也就是往往在發生問題，在老百姓的權益切實受到損失以后，這種監督才會提到臺面上來。

結 語

基層財政部門的管理體制是伴隨著新中國成立后設立的行政機關財務系統，其有著自身無法替代的職能和悠久的歷史沿革管理模式。在經濟日益發展，信息網絡化日益發達的今天，基層財政部門的工作人員要躬身勤懇，虛心潛心，做好自己本職工作的同時，更多地“為老百姓做實事”，創造性地解決問題。