新時代推動河南省際邊界區域協同發展研究

于善甫

摘要：河南省際邊界區域共涉及7省32個地市，常住人口1.71億。因為歷史及現實的多重原因，該區域發展水平大多低于其省內其他地區，是新時代經濟發展的重點和難點區域，推動該區域協同發展具有極其重要的意義。文章在對推動河南省際邊界區域協同發展充分論證的基礎上，結合該區域當前發展中存在的問題，從錯位互補發展、城鄉融合發展、生態綠色發展、共享發展和完善支持政策體系等方面提出了對策建議。

關鍵詞：中部地區;省際邊界區域;協同發展

2021年7月22日，《中共中央 國務院關于新時代推動中部地區高質量發展的意見》（以下簡稱《意見》）發布，為新時代推動中部地區高質量發展謀篇布局，為中部地區勾勒出一幅宏偉發展藍圖。《意見》第三部分第十一款明確提出，要推動省際協作和交界地區協同發展，要建立健全中部地區省際合作機制。河南省與六省接壤，邊界線綿延2994公里，省際邊界區域共涉及7省32個地市。由于多重原因，省際邊界區域發展水平大多低于省內其他地區，是新時代經濟發展的重點和難點地區。

一、推動河南省際邊界區域協同發展的意義

河南省際邊界區域共涉及省內地市12個，分別是安陽、濮陽、開封、商丘、周口、駐馬店、信陽、南陽、三門峽、濟源、焦作、新鄉等地，省外地市20個，分別為邯鄲、聊城、菏澤、泰安、濟寧、宿州、淮北、亳州、阜陽、六安、黃岡、孝感、隨州、襄陽、十堰、商洛、渭南、長治、晉城、運城等。該區域面積達37.32萬平方公里，人口1.71億，推動該區域高質量發展對構建雙循環新發展格局、推動鄉村振興、中部地區高質量發展和實現共同富裕等均具有重要意義。

（一）有利于構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局

2020年5月14日，中央政治局常委會會議提出，要充分發揮中國超大規模市場優勢和內需潛力，構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局。這是新時代黨中央主動應對國內外環境變化，全面審視我國發展現狀后做出的重大戰略謀劃，其中擴大內需是戰略基點，是構建形成新發展格局的核心動力和基礎條件。擴大內需就要關注人口體量和收入水平，河南省際邊界區域現有人口1.71億，人口超過500萬的地區有18個，期中阜陽、濟寧、菏澤、邯鄲、周口5市人口在800萬上，南陽人口突破1000萬。這些地區雖然整體發展水平不高，但人口基數大，內需潛力足，通過區域協同發展增加該區域人口收入水平，將為擴大內需構建雙循環新發展格局提供強大支撐。

（二）有利于推動鄉村振興實現共同富裕

“三農”問題是關系國計民生的根本性問題，共同富裕是社會主義發展的本質要求，黨的十九屆五中全會對實現共同富裕作出了新的重大戰略安排，全面實現共同富裕尤其要重點關注經濟發展相對落后的省際邊界區域。當下，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾在鄉村表現尤為明顯，省際邊界區域由于歷史和現實的問題這種矛盾更加突出。2019年我國人均GDP為70892元，而河南省際邊界區域32個地級市（省直轄市）人均GDP不到全國平均水平的70%，要實現全體人民共同富裕的目標，就必須關注、支持省際邊界這一特殊地區的發展，這一地區也是鄉村振興的重點和難點，所以推動省際邊界區域高質量發展是實施鄉村振興戰略的關鍵。

（三）有利于推動黃河流域生態保護和高質量發展

黃河流域生態保護和高質量發展是重大國家戰略，是黨中央進一步完善全國發展格局的戰略布局，對推動沿黃省市區高質量發展具有重要意義。河南省際邊界區域沿黃地區（市）共有運城、渭南、聊城、濟寧、泰安、菏澤、焦作、新鄉、濮陽、開封、三門峽、濟源等地區12個，區域面積超過10萬平方公里、常住人口6000萬，推動黃河流域生態保護和高質量發展要堅持生態優先，綠色發展，要上下游、左右岸統籌謀劃，就必須統籌沿黃地區政策協同，聯合治理，要有“一盤棋”思想，注重整體性、協同性和系統性。省際邊界區域經濟發展落后，生態環境約束大，是推動黃河流域生態保護和高質量發展的重中之重。

（四）有利于夯實中部地區高質量發展的基礎

《中共中央 國務院關于新時代推動中部地區高質量發展的意見》是新時代國家對中部地區發展的重大戰略部署，對推動省際協作、交界地區協同發展及建立健全中部地區省際合作機制做了專門部署。河南與六省接壤，邊界線綿延曲折，省際邊界區域有32個地級市，是中部地區發展相對落后的區域。該區域落后既有行政區劃的原因，又受自然資源、文化維系等因素的影響，主要表現為經濟發展整體滯后、產業結構不優且同質化嚴重、城鎮化率普遍較低、生態保護壓力大、區域發展協同性不足等問題，已嚴重影響到了中部地區經濟發展和社會穩定，只有認真梳理問題，找到問題的根源，才能對癥下藥，推動其健康發展，實現后發趕超。促進該區域融合互補、錯位、協同發展，在發展中相互賦能，對推動我國中部地區高質量發展具有重要意義。

二、河南省際邊界區域發展中存在的問題

（一）經濟發展水平明顯偏低

河南省際邊界區域經過多年的發展，在經濟基礎、產業布局、生態保護、人均收入、教育、醫療、養老等各方面均取得了較好的發展，但這種發展是相對的，是縱向比較的結果，若與各自省內其他非邊界區域相比，發展仍然是落后的。偏離各自省會城市或經濟中心城市是省際邊界區域經濟發展落后的主要原因，交界區域因為遠離中心經濟發展很難被輻射到。以河南為例，省際邊界地區除開封、濟源、焦作、新鄉四地市外其余8地市距離鄭州均在200公里以上（安陽距離鄭州199公里），其中信陽距離鄭州340公里，處于交界區域的縣（區）鄉鎮距離省會城市則更遠，很難享受到省會中心城市的輻射帶動作用。河南省際邊界區域12個地區的主要經濟指標如表1所示，2019年河南省人均GDP為56388元，從中可以看出除焦作、濟源和三門峽三地外，其他9地區人均GDP均低于全省平均水平。

（二）城鎮化率普遍較低

2019年全國常住人口城鎮化率為60.6% ，河南省際邊界區域32個地市常住人口平均城鎮化率為53.37%（根據2019年已公開數據計算），低于全國平均水平7%。晉城、宿州、六安、阜陽、亳州、黃岡、商洛、濮陽、商丘、周口、駐馬店、信陽、南陽等13個地市常住人口平均城鎮化率低于50%，與全國平均水平差距較大。河南省際邊界區域32個地市常住人口平均城鎮化率高于全國平均水平的僅有淮北、襄陽、泰安、焦作、濟源5地市（濟源市常住人口僅有73.37萬人），其余27個地市均未達到全國平均水平，較低的城鎮化率已成為制約當地經濟社會全面發展的重要因素。

（三）產業同質化嚴重

省際邊界地區大多位于同一自然區域內，一般具有相同的自然環境、水文氣象與地質構造，這就導致大部分區域資源稟賦趨同，產業結構相似，區域同質化無序競爭嚴重。因缺乏省際間溝通協作和統一規劃，各地在引進或培育項目時往往是什么掙錢就干什么，極易形成區域之間惡性競爭，無法實現整體效益最大。省際邊界區域因為發展基礎薄弱，產業要素集聚程度低，資本邊際收益率不高，在人才引進、產業政策和招商引資中很難形成競爭優勢，不但很難引入外部優質資源，本地發展資源也在不斷流失。這就造成各種優勢資源不斷向省內中心區域集聚，“虹吸效應”不斷增強，經濟發展越來越好。邊緣地區資源外流必然帶來發展滯緩，基礎設施、教育、醫療等投資也很難跟上，“馬太效應”凸顯，后續發展缺乏動力。

（四）區域協同水平低

當前，河南省際邊界區域協作水平不高、發展聯動不緊密、合作約束機制欠缺等問題非常突出。一是天然壁壘。河南省際邊界區域邊界多依山依水為界，黃河、秦嶺淮河、太行山、伏牛山等山川湖泊成了區劃邊界，形成區域合作聯系的天然屏障，協同發展難度大。二是行政壁壘。推動區域經濟一體化發展是黨中央的明確要求，但因為行政體制和財稅政策的約束，在省際邊界區域各種行政籬笆還時隱時現，這既不利于構建國內大循環，也不利于推動區域協同發展。三是溝通機制不暢。當前省際邊界區域建有一些溝通協作機制，如豫陜合作先行試驗區、豫鄂皖三省四站省際聯動合作機制、濟源運城長治晉城省際合作試驗區、豫鄂兩省高速省際聯合共建機制等，但這些合作機制因為缺乏約束和評估，發揮的效果并不理想，亟須優化。

三、推動河南省際邊界區域協同發展的建議

（一）找準各自目標定位，推動區域錯位、互補發展

一是發揮優勢，找準定位。河南省際邊界區域范圍廣泛，地域特征差異明顯，自然資源豐富，文化旅游資源突出，各地要結合自身實際，充分挖掘自身優勢產業，找準定位，打造自身特色品牌。二是注重分工合作、優勢互補。河南省際邊界區域要注重合作與競爭的辯證統一，各相鄰地區因為自然和歷史原因，在長期的交往中鄉村合作中必然有競爭，競爭中有合作的關系，若不加強協調，很容易出現競爭大于合作的局面，最后兩敗俱傷。因此，省際邊界區域尤其要協調好地區間的競爭與合作，各地必須充分發揮各自比較優勢，在產業體系、基礎設施、生態環境、公共服務等方面深化分工，優勢互補、錯位發展。三是做大做強優勢，實現龍頭帶動。一方面，要結合自己的優勢產業實施重點幫扶，通做大做強優勢產業，形成產業集聚，增強區域影響力，從而帶動相關產業發展;另一方面，要通過引進龍頭企業，推動本地產業轉型升級，充分發揮龍頭企業產業鏈帶動作用，塑造區域發展新優勢。

（二）依托區域重大戰略，促進城鄉融合發展

一是主動融入區域重大戰略。河南省際邊界區域擁有或緊鄰多個國家重大戰略，該區域大部分屬于中原經濟區的覆蓋范圍。北部靠近黃河區域可以深度參與黃河流域生態保護和高質量發展戰略實施，靠近鄭州的地區要主動融入鄭州國家中心城市戰略，東部地區主動對接山東、安徽，南部地區主動融入武漢國家中心城市建設，西部地區主動融入西安國家中心城市，北部地區向京津冀靠攏。二是促進城鄉融合發展。借助該區域多個國際級城市群和都市圈建設的契機，各地要統籌城鄉融合發展，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，以縣域為單元統籌城鄉發展，大力發展一批特色小鎮，補齊縣城和小城鎮基礎設施與公共服務短板。三是要加快推動鄉村振興。要加快農業農村現代化水平，該地區大多為糧食主產區，要加快推動國家糧食生產核心區建設，確保國家糧食安全，圍繞現代農業生產配套相關資源要素，打造特色優勢農業和農產品加工業，推動農業生產性服務業發展，完善涉農基礎設施建設，提升農村居民幸福感。

（三）強化生態環境保護，加快形成綠色生產生活方式

一是共同構建生態安全屏障。河南省際邊界區域山水湖河居多，要統籌推進山水林田湖草沙系統治理，持續探索踐行河長湖長制，加強黃河、淮河流域水土保持和生態修復，不斷增強黃河、淮河干支流沿岸城鄉防洪能力，做好生物多樣性系統保護。二是強化生態環境聯保聯治。省際邊界區域多山多水，生態保護壓力大，聯保聯治困難多，要不斷探索創新交界區域生態保護補償和生態損害賠償制度，夯實責任的同時調動各方積極性。三是倡導綠色發展。省際邊界區域要牢牢樹立綠水青山就是金山銀山的發展理念，利用自身特色探索綠色發展之路，可以因地制宜發展綠色小水電、風能發電、分布式光伏發電，促進生產生活向綠色發展轉型。

（四）樹立共享發展理念，提升公共服務保障能力

共享是我國新時代五大發展理念之一，包括全民共享、全面共享、共建共享和漸進共享四個方面，省際邊界區域要充分用好共享這一理念，用最低的成本帶來最好的收益，地方政府和企業事業單位要集中優勢資源打造一批共享設施，如醫療、教育、文旅、水利、公共信息等，提升區域公共服務水平。要借助各類創新創業平臺，推動科技創新和創業就業。各地區通過信息、技術、公共資源共享共用，借助市場機制提升配置資源的效率，不斷加強和創新社會治理。通過聯合執法，協同共管概述基礎設施和市場環境，推動各地特色產業可持續發展。

（五）完善支持政策體系，建立健全跟蹤落實機制

一是建立健全支持政策體系。要加強省際協調溝通，在省級、市級、縣級和鄉鎮級層面分別建立定期溝通協調機制，及時解決邊界區域協同發展問題。二是進一步加大對省際邊界區域的資金支持。中央和省級財政要繼續加大對省際邊界區域的轉移支付力度，支持該地區提升基本公共服務保障水平，要引導各類國有銀行加大對該地區進入信貸支持，提升金融服務質量。三是建立健全跟蹤落實機制。通過強化組織領導和區域協調機制建立，統籌做好省際邊界區域各類發展規劃，注重交接區域產業協調和優勢互補，避免無序競爭。通過定期跟蹤及時解決發展中遇到的問題，做到有問題就解決，不積累矛盾。

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*基金項目：河南省教育廳2021年度河南省高校哲學社會科學智庫研究項目“堅持擴大內需戰略促進經濟社會高質量發展研究”（2021-ZKYJ-11）;河南省教育廳河南省第九批重點學科建設項目“區域經濟學”（豫教高〔2018〕119號）。

（作者單位：黃河科技學院河南中原創新發展研究院）