中國申請加入DEPA的焦點問題與政策研究

文洋 王霞

[摘要] 中國申請加入《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA），在經濟層面和政治層面都具有重要的戰略價值。DEPA與CPTPP、RCEP、USMCA相比，既有相似性又有特殊性。DEPA規則的優越性在于“新”，其靈活性、協調性和互操作性是亮點。與DEPA規則相比，我國主要在跨境數據流動、數據存儲本地化、數字產品待遇、加密技術產品規則、互操作性要求、數據創新公開規則方面存在不同程度的差距。要從經濟邏輯上，厘清DEPA數字經貿規則的政策蘊意，統籌兼顧數據利用與數據保護、數據創新與防范風險、效率與公平。在政治考量上，將DEPA作為中美數字經濟競爭的角力點，加快DEPA談判進程對沖美國“印太經濟繁榮框架”，構筑數字貿易伙伴網絡適應DEPA未來擴容，借鑒DEPA優勢推動引領全球數字經濟治理。在規則路徑上，彌合與DEPA規則之間的差距，推進數字經濟開放發展與監管規范，優先對標DEPA與CPTPP重合條款，超前探索DEPA創新性條款。

[關鍵詞] DEPA? ?全球數字經濟治理? ?CPTPP? ?RCEP

[中圖分類號] F744? ? [文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2022）04-0101-11

[基金項目] 中共中央黨校（國家行政學院）創新工程項目：國際經濟秩序新變化與中國對外開放新格局。

[作者簡介] 文洋，中共中央黨校（國家行政學院）國際戰略研究院世界經濟研究所副教授、博士，研究方向：國際貿易理論與政策;王霞，浙江師范大學經濟與管理學院副教授，商務部國際貿易經濟合作研究院博士后，研究方向：國際貿易理論與政策。

引 言

《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）于2021年1月生效，成員包括新加坡、新西蘭和智利。DEPA被新加坡描述為“世界上第一個建立數字貿易規則和數字經濟合作的‘唯一數字（Digital Only）貿易協定”①，以及“在數字貿易問題上建立了新的方法和合作，促進不同制度之間的互操作性，并解決數字化新問題的第一個此類協定”②。新西蘭將DEPA描述為“協調一致地開放諸邊主義”戰略，全球貿易最小的參與者也能在貿易政策設計中發揮創造力，制定一項雄心勃勃的開放協議①。

2021年11月1日，中國正式申請加入DEPA。加入DEPA符合中國進一步深化國內改革和擴大高水平對外開放的方向，有助于中國在新發展格局下與各成員加強數字經濟領域合作、促進創新和可持續發展②。我國《“十四五”數字經濟發展規劃》也提出，“要有效拓展數字經濟國際合作，依托雙邊和多邊合作機制，開展數字經濟標準國際協調和數字經濟治理合作”。在數字經濟快速發展和治理方式深刻變革、全球政治經濟格局分化加劇的背景下，加入DEPA不僅是中國參與全球數字經濟治理的戰術選擇，更是中美戰略博弈之下應對美國“規鎖”的戰略選擇。當前，需要對DEPA進行深入研究，找差距、補短板，提高國內數字經濟治理水平，積極參與全球數字經濟體系建設。

一、數字經濟時代中國加入DEPA的戰略價值

在全球經濟受新冠疫情持續沖擊和逆全球化的形勢下，基于互聯網及數字技術產生的數字經濟，正在成為全球經濟增長的新動能。跨境數據流動、網絡安全和數字鴻溝等問題超越傳統的全球經濟治理邊界，使得全球數字治理體系亟待構建和完善。主要大國關于數字經濟規則的政策立場差異明顯，對規則話語權的博弈日益激烈，締結數字貿易協定成為主要大國爭取規則優勢的重要選項。加入DEPA是我國積極參與全球數字經濟治理的重要舉措，也將為我國適應數字經濟時代新要求，提升我國數字經濟治理水平，爭取數字經貿規則話語權產生重要作用。

（一）有利于健全完善數字經濟治理體系

DEPA體現了現代數字經濟治理的五個基本特征，即便利、自由、信任、包容及創新。在促進數字貿易便利化方面，DEPA通過無紙貿易、國內電子交易框架、電子支付等規則，致力于消除數字經濟中的貿易壁壘，促進從端到端的數字貿易無縫連接。在推動數字貿易自由化方面，DEPA分別從海關關稅、非歧視待遇及加密技術產品規則等方面對開放數字產品市場做了具體安排。在構建數字系統信任體系方面，DEPA制定了統一的數字規則和標準，促進了成員國數字系統之間的互操作性。在實現數字經濟包容發展方面，DEPA包含了“中小企業合作”和“數字包容性”模塊，推動個人和企業平等參與數字經濟并從中獲益。在探索數字經濟創新驅動方面，DEPA關注數字技術和數據創新，如金融科技、人工智能、開放政府數據等。通過對標DEPA規則，將加快數字產品市場開放，增強政府數字化治理能力，健全數據要素市場規則，營造規范有序的政策環境，促進數字經濟治理體系更加完善。

（二）有利于促進中國數字價值鏈構建與升級

DEPA通過創建可信數據共享框架和開放許可協議等機制，鼓勵跨境合作企業共享商業信息和業務數據，支持政府和企業的數據開放和創新。數據是數字經濟時代的關鍵生產要素，DEPA的數據創新利用規則將釋放更多可利用的有價值數據，從而為數字價值鏈的發展提供更多的要素投入。DEPA提出在電子合同系統、發票系統和支付系統實現對接，提升了成員間的互操作性，同時廣泛采用無紙貿易、電子文件、單一窗口等措施，提高了數字貿易的便利化水平，將大大降低跨境數字生產網絡構建的貿易成本。DEPA致力于提高中小企業數字化轉型能力，鼓勵企業在數字身份、金融科技、人工智能等前沿領域開展產業合作和人才交流，將有效促進數字企業技術能力和學習能力的提升。因此，加入DEPA將通過要素投入擴大、貿易成本降低與企業能力提升，促進我國數字價值鏈的構建與升級。

（三）有利于破解潛在排華數字聯盟

中美關系進入戰略競爭階段，兩國之間的博弈與較量體現在政治、經濟、科技等各領域，數字經濟及其治理規則也是博弈焦點之一。美國拜登政府的對華政策特點是“聯盟抗中”，其所謂的重回多邊主義不過是藉由“小圈子”孤立戰略競爭對手的“偽多邊主義”。美國曾在2008年宣布加入《跨太平洋伙伴關系協定》，將原有的僅包括新西蘭、新加坡、智利和文萊的中小型自由貿易協定P4升級擴容為超大型自由貿易協定TPP，給中國帶來了不小的戰略壓力。DEPA與P4具有一定的相似性，同為亞太地區中小型經濟體發起的高標準經貿協定，可能成為美國“借殼”規鎖中國的潛在對象。美國著名智庫戰略與國際問題研究中心（CSIS）建議拜登政府加快推動美國加入DEPA，以DEPA為基礎在亞太地區構建一個將中國排除在外的多邊數字貿易協定，重塑亞太地區的數字貿易規則①。此外，拜登政府正在構建“印太經濟繁榮框架”（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity），具有約束性、排他性和意識形態色彩，尤其是“去中國化”意圖明顯。加入DEPA可以有效規避美國“借殼”排華的潛在風險，同時為應對美國“印太經濟繁榮框架”提供戰略空間。

（四）有利于開創參與全球數字經濟治理新局面

新冠肺炎疫情全球大流行對世界各國的經濟造成巨大的沖擊，但是數字經濟展現出的強大發展韌性和抗沖擊能力，成為穩定全球經濟的關鍵動力。然而，當前全球數字經貿規則和治理體系較為零散且相對孤立，甚至存在沖突與割裂，這種制度的分化亟須融合的力量加以彌合，通過構建統一規則和治理框架推動全球數字經濟健康持續發展。DEPA與“美式模板”“歐式模板”不同，代表了除美國和歐盟之外全球數字經濟治理的“第三種”力量，DEPA不帶有國別價值烙印的偏向性規則，更符合數字經濟發展的時代潮流，因此也更加接近中國的利益訴求。與此同時，我國數字經濟發展具有長期的生動實踐，在產業、技術和市場方面都具有顯著優勢，也能夠為提升全球數字治理水平貢獻智慧和方案。若中國順利加入DEPA，將極大地增加DEPA的“量級”，有助于將DEPA打造為亞太數字經貿規則模板，甚至是全球數字經貿規則范本，對中國和DEPA成員來說都是雙贏的局面。我國加入DEPA將有利于在國際數字經貿規則制定中增強主動權和話語權，也有利于構建和推廣符合中國利益與全球利益的數字經濟治理方案。

二、DEPA數字經貿規則的比較分析

為了對DEPA規則進行更加全面的解讀，識別DEPA的普遍性與特殊性，選取四個重要的區域貿易協定作為比較對象，包括《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）、《美國—墨西哥—加拿大協定》（USMCA）、《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）以及《澳大利亞—新加坡數字經濟協定》（DEA）②。這四個區域貿易協定反映了國際數字經濟規則發展的最新趨勢，因此將其作為比較研究的對象，與DEPA進行條款對比。

（一）DEPA與其他貿易協定的重合條款

DEPA與CPTPP、RCEP、USMCA、DEA的條款重合度分別為60%、52%、68%和88%。DEPA與DEA高度重合，與CPTPP、RCEP、USMCA部分重合（表1）。鑒于DEPA與DEA的重合度如此之高，可以推測DEPA成員中新加坡發揮著主導作用，DEPA規則的塑造很大程度上體現了新加坡的數字經濟治理思路。通過對各個協定條款的比較，發現DEPA與這些協定的主要重合條款包括無紙貿易、國內電子交易框架、快運貨物、電子傳輸免征關稅、個人信息保護、通過電子方式跨境傳輸信息、計算設施的位置、網絡安全合作、非應邀商業電子信息、線上消費者保護、競爭政策、中小企業，這是DEPA規則中普遍性的一面。

盡管上述條款的議題是相同的，但是部分條款的具體內容和約束強度存在差異。首先，競爭政策、中小企業和政府采購出現在CPTPP、RCEP及USMCA的非電子商務（數字貿易）章節中，涉及的內容更加寬泛，而DEPA更專注于數字經濟領域的相關問題。其次，在跨境數據流動和數據存儲本地化（即“通過電子方式跨境傳輸信息”和“計算設施的位置”條款）方面，DEPA的實體條款與CPTPP、USMCA、DEA完全一致，但DEPA明確此兩項條款不適用于爭端解決機制，并且在協定諒解中重申其不在成員間產生權利或義務③。RCEP不僅將這兩項條款排除在爭端解決機制之外，還增加了保護基本安全利益的例外規定。USMCA的數據存儲本地化條款最為嚴格，禁止將在一方領土上使用或設置計算設施作為市場準入條件，并且沒有規定例外條款。再次，無紙貿易和國內電子交易框架條款的范圍和深度也不同。關于無紙貿易，CPTPP、USMCA和RCEP的無紙貿易條款比較簡短，強度比較弱，只強調電子貿易管理文件的公開性，電子文件與紙質文件具有同等法律效力。而DEPA和DEA的無紙貿易條款內容更加廣泛，包括建立、維護單一窗口和數據交換系統等。關于國內電子交易框架，CPTPP、RCEP和USMCA承諾避免對電子商務構成不必要障礙，同意國內法律框架符合聯合國《電子商務示范法》（1996年）或者《國際合同使用電子通信公約》（2005年）的原則，而DEPA和DEA將其覆蓋范圍擴大到電子可轉移記錄（包括電子提單、匯票、本票和倉單等），要求努力采用《貿易法委員會電子可轉讓記錄示范法》（2017年），從法律上支持電子可轉讓記錄的國內使用和跨境使用。

（二）DEPA的創新性議題

DEPA還包含一些創新性議題，在CPTPP、RCEP和USMCA中均未出現過，主要包括電子發票、電子支付、數字身份、金融科技合作、人工智能、數據創新和數字包容性等。第一，電子發票和電子支付出現在模塊2“商業和貿易便利化”，其主要目標是通過實現國家間電子發票系統和電子支付系統的互操作性，提高商業交易的效率、準確性和可靠性。第二，“數字身份”為單獨模塊。DEPA認為數字身份是數字經濟的重要組成部分，希望通過數字身份合作，增強區域和全球互聯互通，促進各自數字身份制度之間的互操作性，具體措施包括實現數字身份之間的技術互操作或共同標準，對各自法律框架提供的數字身份實施同等保護，促進政策法規、技術工具和保障標準的相互交流。第三，金融科技合作和人工智能出現在模塊8“新興趨勢和技術”。在金融技術合作方面，DEPA要求促進金融科技領域的企業合作，促進商業領域金融科技解決方案的開發，鼓勵在金融科技領域進行創業和人才合作。在人工智能方面，倡導各方支持可信、安全、負責任的人工智能治理框架，并與國際公認的原則或準則保持一致。值得注意的是，在以往的區域貿易協定當中，從未涉及過特定類型技術的問題。金融科技合作和人工智能的規則是非約束性的，不是“硬法”。第四，數據創新出現在模塊9“創新和數字經濟”，目標是鼓勵分享數據并用于創新。在數據創新條款中，DEPA強調跨境數據流動和數據共享能夠實現數據驅動型創新，提出建立數據共享機制（如可信數據共享框架和開放許可協議），開展數據新用途的合作。第五，“數字包容性”也是一個獨立模塊，其承認包容性在數字經濟中的重要性，并致力于確保所有人，包括婦女、原住民、窮人和殘疾人都能參與數字經濟并從中受益。DEPA協定通過共享最佳實踐和制定促進數字參與的聯合計劃，改善和消除弱勢人群參與數字經濟的障礙。

三、中國加入DEPA的焦點問題與規則差距

DEPA全面而廣泛地涉及數字經濟的諸多議題，根據前文測算，DEPA與RCEP的條款重合率為52%，因此DEPA有一半的規則對中國而言沒有太大接受難度。但是，我國在跨境數據流動、數據存儲本地化、數字產品待遇、加密技術產品規則等方面與DEPA規則還存在不同程度的差距，這也是中國加入DEPA面臨的焦點問題。

1. 跨境數據流動規則與我國數據出入境政策存在差距

DEPA要求盡可能保障跨境數據自由流動，各締約方應允許為了商業行為的目的，以電子形式跨境傳輸信息，包括個人信息。與DEPA相比，RCEP的跨境數據流動條款更加寬松，除了允許合法公共政策目標之外，還允許為了保護基本安全利益而限制跨境數據流動。DEPA對于跨境數據流動的要求較高，僅允許有條件和有限度的例外，超過了我國在RCEP中的承諾水平。近年來，我國關于跨境數據流動的相關立法工作明顯加強，《網絡安全法》《數據安全法》及《個人信息保護法》的陸續實施，規范了我國數據出入境的權責，但跨境數據流動的國際協調問題依然存在。在數據入境方面，《網絡安全法》規定，對來源于境外的法律、行政法規禁止發布或傳輸的信息，有關機構應采取技術措施和其他必要措施阻斷傳播;在數據出境方面，《網絡安全法》規定，關鍵信息基礎設施的運營者因業務需要確需向境外提供個人信息和重要數據的，應當進行安全評估。《數據安全法》規定，除關鍵信息基礎設施運營者之外的其他數據處理者，在境內運營中收集和產生的重要數據也需要遵守出境安全管理辦法。《個人信息保護法》規定了個人信息處理者因業務等需要向境外提供個人信息所必須具備的約束條件。總體來看，我國目前對于數據跨境活動主要采取限制性規范，與DEPA鼓勵跨境數據自由流動的原則存在一定程度的差距。

2. 禁止數據存儲本地化要求與我國數據本地化政策存在差距

DEPA規定，締約方不得要求在領土內將使用或設置計算設施作為開展業務的條件。RCEP中也包含該條款，但是同樣增加了基本安全利益的例外規定，因此DEPA關于計算設施位置的規定也超過了我國在RCEP中的承諾水平。我國在處理數據存儲位置的問題時，主要以安全為出發點，基于國家安全和個人信息安全的目的強制部分數據在境內進行存儲。《網絡安全法》規定，關鍵信息基礎設施的運營者在境內收集和產生的個人信息和重要數據應當在境內存儲。《個人信息保護法》規定，關鍵信息基礎設施運營者和處理個人信息達到國家網信部門規定數量的個人信息處理者，應當將個人信息存儲在境內;國家機關處理的個人信息應當在境內存儲。總體來看，我國數據本地化要求主要包括對于關鍵信息基礎設施生成的數據、特定行業數據，以及個人信息數據的境內儲存。前兩類數據本地化要求比較能夠適用DEPA的例外規定，但個人信息數據的本地化要求較難證明其“必要性”，因而與DEPA的禁止數據存儲本地化要求存在一定的沖突。

3. 數字產品非歧視待遇與我國現行市場開放政策存在差距

DEPA明確規定了數字產品的定義，即供商業銷售或傳播目的而生產的、以電子方式傳輸的計算機程序、文本、視頻、圖像、錄音或數字編碼的其他產品。其中，不包括金融工具的數字形式，也不包括貨幣。DEPA要求給予數字產品非歧視性待遇，即締約方給予另一締約方數字產品的待遇不低于給予其他同類數字產品的待遇（其他同類數字產品是指一個非締約方的數字產品）。該非歧視條款要求成員保障數字產品的國民待遇和最惠國待遇，確保企業不會面臨數字產品的歧視問題①。該條款在RCEP中并未涉及，對中國來說是有一定接受難度的條款。我國對于數字產品的市場待遇問題并沒有專門的規定，但在維護意識形態安全和文化安全的要求下，我國對于網絡文化領域持謹慎態度。如《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2021年版）》規定，禁止投資互聯網新聞信息服務、網絡出版服務、網絡視聽節目服務、互聯網文化經營（音樂除外）、互聯網公眾發布信息服務;禁止投資圖書、報紙、期刊、音像制品和電子出版物的編輯、出版、制作業務。可見，我國現行的相關市場開放政策使得在接受DEPA數字產品非歧視待遇上面臨一定壓力。

4. 加密技術產品規則與我國密碼管理政策尚有差距

DEPA對于數字產品相關密碼學概念進行了界定，明確規定各締約方不得要求開發者或供應商轉讓或提供其專有的、與加密技術相關的特定技術或重要信息;或與各締約方成為合伙人;或使用、集成一特定密碼算法或密碼。DEPA的加密技術產品規則主要有兩方面要求：一是不得要求提供加密技術，二是不能強制采用特定加密技術標準。總之，DEPA禁止對ICT產品的加密技術施加任何不合理的監管措施，該條款具有知識產權保護和市場準入非歧視待遇的雙重屬性。我國2020年1月生效的《密碼法》規定了商用密碼的主要管理制度，包括商用密碼標準化制度、檢測認證制度、市場準入管理制度、使用要求、進出口管理制度、電子政務電子認證服務管理制度以及商用密碼事中事后監管制度。新的《密碼法》取代了過去20年松散的加密法規，將由過去《商用密碼管理條例》的全環節嚴格管理調整為重點把控關鍵環節，更加落實“放管服”的要求。相比以往對外國加密技術、產品和服務的嚴格監管和排斥，我國新的密碼管理政策無疑是進步的。但是，新《密碼法》與我國現有網絡安全監管架構之間存在模糊的中間地帶，使得相關職能機構具有較大的相機行事空間，可能會維持過去排他性做法。如雖然外國加密制造商現在可以進入中國的商業加密市場，但涉及“國家安全或社會公共利益”的商業加密需要進口許可，這一例外規定未有十分明確的解釋，可能將一大部分外國供應商排除在外。

5. 互操作性要求與我國相關制度建設存在差距

DEPA高度強調統一數字規則和標準，促進數字系統之間的互操作性。DEPA主要要求在無紙貿易、電子發票、電子支付、數字身份領域實現互操作。在無紙貿易條款中，DEPA提出締約方應支持貿易活動電子記錄的數據交換，并保證數據交換系統彼此兼容并可交互操作。在電子發票條款中，DEPA要求締約方根據國際標準、準則或建議制定其電子發票相關措施，以支持跨境互操作，并就促進交互電子發票系統的采用，分享最佳實踐和開展合作。在電子支付條款中，DEPA要求締約方考慮電子支付系統的國際公認支付標準，以增強支付系統之間的互操作性;促進應用程序編程接口（API）的使用，以便利電子支付生態系統的互操作性和創新性。在數字身份條款中，DEPA要求締約方致力于數字身份的政策法規、技術實施和安全標準方面的專業合作，以促進各自數字身份制度之間的互操作性。總之，DEPA十分重視締約國數字系統之間的兼容，在保障數據安全流動的情況下實現數據互聯互通和可交互操作，而我國在此方面有較大的進步空間：一是貿易數據交換系統的兼容性有待提升。我國國內層面的“單一窗口”功能仍不完善，還未形成口岸和跨境貿易業務的統一辦理標準，特別是在涉及各部門收費機制的協調上存在難度。我國“單一窗口”與境外互聯互通還很不夠，2020年我國海關僅與新加坡實現了“單一窗口”互聯互通。此外，我國的部分貿易管理文件還是中文形式，距離DEPA要求的機器可讀格式的電子版本更有差距。二是電子支付系統的兼容性有待提升。我國現有的支付系統實施標準部分與國際標準不同，對線上交易的有效監管還需要進一步加強。三是電子發票系統建設還在探索。我國一直致力于電子發票系統的構建，但目前仍存在“開票易、入賬難”、應用范圍有限、缺乏統一性等突出問題，距離構建符合國際標準的電子發票互操作系統還有較大差距。國際上應用最廣泛的國際電子發票交換協議標準是PEPPOL協議（“泛歐公共網上采購協議”），已經被歐盟、英國、澳大利亞、新西蘭、新加坡等經濟體承認和接受，目前國內只有深圳開始嘗試與新加坡共同建設以PEPPOL協議為基礎的國際電子發票交換項目。四是國內數字身份制度建設還處于摸索階段。雖然一些數字企業已經開展數字身份認證，但是國內關于建立數字身份制度的安全標準與法律法規仍是空白。

6. 數據創新公開規則與我國數據要素開發利用機制存在差距

DEPA強調充分發揮數據要素作用以促進創新、發展和競爭。一方面，DEPA提出加強數據利用創新，開展數據共享項目和建立共享機制，使用“監管沙盒”模式促進數據驅動創新。另一方面，DEPA還提出開放政府數據，強調公眾便利獲得和使用政府信息對于經濟和社會發展的重要性，要求在一定限度內開放政府數據，擴大獲取和使用公開數據的方式。然而，我國的數據立法偏重于對安全的考量，在數據開放層面的立法總體滯后，這也導致困擾數據共享開放的問題依然存在。在數據創新利用方面，我國數據資源的創新配置能力還比較弱，各種數據資源的壁壘仍難打破，各部委主管行業數據存在條塊分割、共享渠道不暢通的問題。頭部互聯網公司壟斷數據資源，出于維護商業利益的考慮，共享數據資源的意愿很低，不利于數據要素的創新應用。在開放政府數據方面，雖然我國在2015年就出臺了《促進大數據發展行動綱要》，提出建成國家政府數據統一開放平臺，但仍面臨數據實用性不高、缺乏統一標準規范等問題。總體來看，我國政府數據開放利用程度有限，截至2020年，全國開放數據集規模僅為美國的1/9，企業生產經營數據中來自政府的僅占7%①。

四、中國加入DEPA的政策思考

我國《“十四五”數字經濟發展規劃》對數字經濟作出了清晰的定義，“數字經濟是繼農業經濟和工業經濟之后的主要經濟形態，是以數字資源為關鍵要素，以現代信息網絡為主要載體，以信息通信技術融合應用、全要素數字化轉型為重要推動力，促進公平與效率更加統一的新經濟形態”②。也是說，未來數字經濟不是經濟體的一個分支，而是經濟本身，數字經濟將會替代農業經濟、工業經濟兩大曾經的支柱經濟，成為未來的主要經濟形態。因此，我國對標DEPA規則需要放在全新的數字經濟時代背景下去理解，需要放在不同于傳統經濟發展規律的視野下去考察。同樣，國際地緣政治格局發生深刻變化，中美關系進入戰略競爭時代，俄烏沖突進一步加劇全球分化與割裂，加入DEPA也需要放在世界秩序重構與大國博弈的背景下去考量。

（一）經濟邏輯：厘清DEPA數字經貿規則的政策蘊意

DEPA規則背后蘊含著清晰的經濟邏輯，并不是枯燥乏味的法條，而是因循數字經濟發展規律，以提升國家和企業的數字競爭力為出發點，與數字經濟形態相適配的發展策略。因此，需要挖掘DEPA背后所蘊含的政策思路，厘清需要處理的關系和解決的矛盾，從全局高度做好加入DEPA的政策準備。

1. 統籌數據利用與數據保護之間的關系

DEPA在序言中指出，“互聯網及其開放結構是數字經濟的推動者和全球創新的催化劑”，跨境數據流動、開放政府數據等條款都強調數據的高效利用和開放共享，而個人信息保護、網絡安全合作等條款關注數據的安全保護。DEPA希望通過更廣泛的跨國家主體之間的協調，來解決或改善數據利用與數據保護之間的矛盾。數據是數字經濟時代的關鍵生產要素，與勞動、資本等傳統生產要素不同，具有非競爭性的特點。由于數據是無形的，意味著同樣的數據可以同時或者在不同時間供很多人使用而不會耗盡，這就是非競爭性。數據的此類特性使得其開放和利用可能帶來負外部性，如數據濫用、隱私泄露等。我國需要統籌好數據利用與數據保護之間的關系，明確數據保護是數據利用的前提，而數據利用是數據保護的目的，方向是“以發展促安全”，而不是“為安全不發展”。保護數據安全需要與時俱進，類似于“雪藏數據”的做法不能適應時代發展潮流，需要擺脫傳統落后的絕對安全觀念，接受基于數字技術特性的相對安全理念，采取精細化、系統化的措施做好數據保護。

2. 統籌數據創新與防范風險之間的關系

數字經濟時代資源配置方式和社會運行機制都在急劇變化，一方面，高頻率、短周期、顛覆性的創新活動不斷涌現，另一方面，各種各樣的新型風險也隨之而來。DEPA在模塊9“創新和數字經濟”中對如何平衡數據創新與風險防范提供了兩點思路：一是推行“監管沙盒”模式，即允許在可控的測試環境“沙盒”中對新的產品、服務和商業模式進行測試。在“沙盒”范圍內簡化市場準入標準和流程，豁免部分法規，允許新業務的快速落地運營。“監管沙盒”與試點相似，但更強調監管機構與市場主體的相互協作與正向反饋，監管者不再是傳統意義上的“監管者”，而更像是“合作者”，協助將更安全有效的技術付諸實踐。“監管沙盒”最開始應用于金融監管領域，DEPA希望將其推廣到更廣泛的數字經濟領域。二是構建可信數據共享框架，促進數據驅動型創新，確保數據創新的環境是安全可信的。這對我國的政策啟示是，在統籌數據創新與防范風險時，要鼓勵創新、包容試錯，這不僅僅是靠“大膽干、大膽闖”，而是要通過創新監管方式，強化協同治理，為創新提供科學穩健的環境來實現。

3. 統籌數字經濟發展中效率與公平之間的關系

數字經濟所特有的平臺模式，網絡效應、破壞性創新等特征，導致“贏者通吃”、技術性失業、數字鴻溝等突出的社會公平問題。如何協調效率與公平之間的關系是數字經濟治理面臨的重大問題。對于這一問題，DEPA規則從兩個方面給予了回應。一方面，DEPA在“中小企業合作”條款中，提出要利用數字工具和技術，增強中小企業在數字經濟中進行貿易和投資合作的機會，改善中小企業獲得資金和信貸支持的能力。另一方面，DEPA在“數字包容性”模塊中，強調要賦予弱勢群體參與數字經濟的能力。中國應深入研究并借鑒DEPA成員在縮小數字鴻溝、促進數字經濟包容性增長方面的經驗。如新加坡針對中小企業的“啟動數字”（Start Digital）項目①，以及智利開展的“規則的互聯網”（An Internet of Rules）項目②，都旨在提高中小企業參與數字經濟的能力，值得中國學習借鑒。同時，應從國內治理開始推動數字包容的實踐工作，開發更多適合婦女、農村和低收入人群的數字化職業和崗位，提高中低收入人群數字化就業創業能力，完善數字經濟領域中低收入人群勞動權益保障和家庭支持政策，致力于在數字經濟快速發展的背景下實現共同富裕。

（二）政治考量：將DEPA作為中美數字經濟競爭的角力點

1. 加快DEPA談判進程對沖美國“印太經濟繁榮框架”

2022年5月23日，美國正式宣布啟動“印太經濟繁榮框架”談判，成員國為亞太地區的14個國家 ①，其中DEPA成員新加坡與新西蘭位列其中。“印太經濟繁榮框架”的內容分為四大支柱：貿易，彈性供應鏈，清潔能源、脫碳及基礎設施，稅收與反腐敗。其中，數字經濟是貿易支柱的首要議題。毫無疑問，“印太經濟繁榮框架”是美國規鎖中國的又一戰略謀劃，拜登政府不斷強調與中國的競爭是“基于規則的競爭”，可以預見，“印太經濟繁榮框架”中將出現“排華”條款，很可能出現類似USMCA中的“毒丸”條款，這將給中國帶來不小的戰略壓力。因此，我國需要加快DEPA談判進程，以時間換空間，在一定程度上對沖美國“印太經濟繁榮框架”對我國的戰略壓制。

2. 構筑數字貿易伙伴網絡以適應DEPA未來擴容

DEPA的潛在價值在于不斷擴容后發展為大型數字經濟協定，擴容后的DEPA對于中國有更大的戰略價值。目前，韓國和加拿大也已經正式申請加入DEPA，未來可能有更多的經濟體參與DEPA②。我國需要構筑更加廣泛的數字貿易伙伴網絡，為適應DEPA擴容打下堅實的伙伴基礎。一方面，推動“數字絲綢之路”深入發展，高質量推進中國—東盟智慧城市合作等項目，與更多國家研究開展數字經濟領域合作。統籌開展境外數字基礎設施合作，保障網絡基礎設施互聯互通。支持我國數字經濟企業“走出去”，積極參與國際合作。另一方面，深化與DEPA成員和潛在成員之間的政策交流，如推動與韓國、加拿大開展數字經濟對話，圍繞跨境數據流動、市場準入、個人隱私保護等重大問題展開交流探討，提高中國順利融入DEPA的概率與成效。

3. 借鑒DEPA優勢推動引領全球數字經濟治理

對比“美式模板”，DEPA在四個方面有所超越：構建新興技術領域的非約束性規則，建設私營部門與政府之間的協調機制，促進標準、規則與監管的互操作性，以及推動數字經濟的包容性增長。總體來說，DEPA更加體現了“數字向善”的原則，而“美式模板”則更加注重維護美國大型跨國數字企業的利益。因而，DEPA更加符合中國的國情和訴求，也更加體現數字經濟治理的國際共識。中國應該重視并發揚DEPA的優勢，將DEPA對“美式模板”的超越作為參與全球數字經濟治理的重點，在此基礎上形成具有“全球價值”的“中國方案”，積極推動和引領平等包容、互利共贏、反對數字霸權的全球數字經濟治理。

（三）規則路徑：彌合與DEPA數字經貿規則之間的差距

1. 推進我國數字經濟開放發展與監管規范

中國首先要在自身數字經濟治理方面進行突破，以達到甚至超過DEPA的準入標準，這也是中國推動數字經濟健康發展要達到的目標。一方面，推進國內數字經濟領域高水平開放。加大服務業開放力度，探索放寬數字經濟新業態準入。不斷修訂外資準入負面清單，擴大準入范圍，鼓勵外資在數字技術、跨境電商等數字經濟領域擴大投資。發揮國內自由貿易試驗區（港）等平臺的引領作用，對新興數字領域的對外開放進行壓力測試。另一方面，健全完善數字經濟治理體系。需要組織相關部門、智庫和學術機構等專業力量，深入研究數字經濟領域特有的理論和實踐問題。統籌兼顧數字經濟的發展與規范，探索與數字經濟持續健康發展相適應的監管治理方式，構建全方位、多層次、立體化的數字經濟治理體系。

2. 優先對標DEPA與CPTPP的重合條款

鑒于加入DEPA與CPTPP正在同時推進，需要有機協調二者談判進程，通過優先對標彼此重合條款，相互促進、共同前進。DEPA與CPTPP的重合條款按照對標的難易程度可以分為兩類。第一類條款比較容易接受，包括無紙貿易、國內電子交易框架、快運貨物、電子傳輸免關稅、個人信息保護、在線消費者保護、網絡安全合作、非應邀商業電子信息、中小企業合作。這些條款也包含在RCEP中，但部分條款在DEPA中更加具有深度。就第一類條款而言，在RCEP生效之后，中國已經積累了一些實踐經驗，接受難度比較小。第二類條款有一定接受難度，包括跨境數據自由流動、禁止數據存儲本地化和數字產品非歧視待遇。在跨境數據流動和數據存儲本地化方面，應明確數據流動是驅動數字經濟增長的主要力量，需要遵循“非必要不限制”的原則，保障數據安全有序的流動。應落實好數據的分級分類標準、重要數據的識別認證，對涉及國家安全、個人隱私等數據要求本地化存儲，保證一般性商業數據的跨境自由流動。在自由貿易試驗（港）區試點開展數據跨境流動安全評估，與DEPA成員探索建立互認的數據跨境流動規則。在數字產品非歧視待遇方面，對于非文化類數字產品的市場開放情況進行調查研究，分領域分階段有序開放，合理控制市場開放壓力。對于文化類數字產品，可優先考慮開放與意識形態安全無關的領域，對于意識形態屬性較強的領域，與DEPA成員探討納入不符措施清單。

3. 超前探索DEPA創新性條款

一是積極開展國際金融科技合作。探索在亞太地區深化金融科技合作，搭建區域金融信息共享平臺，舉辦區域金融科技論壇、組織亞太地區政府間金融科技合作對話，促進金融科技資源共享與互補，實現區域金融基礎設施互聯互通與技術升級。結合共建“一帶一路”，積極對外輸出我國金融科技發展催生的技術、標準、產品和服務等，探索雙邊、多邊的示范性項目合作，不斷提升我國金融業利用信息技術的能力和水平。二是探索構建人工智能治理框架。加強人工智能倫理建設，在發展人工智能技術的同時，開展倫理層面對人工智能的引領和規范工作。構建“以人為本”的人工智能治理體系，重視人工智能帶來的數字鴻溝、隱私侵犯、責任困境和就業替代等社會問題。積極參與全球人工智能治理，探索人工智能在應對全球性問題方面的應用，形成具有國際共識的治理原則。三是創新數據開發利用機制。探索數據共享機制，鼓勵行業創新數據開發利用模式，調動行業協會、科研院所、企業等多方參與數據價值開發。加快數據要素市場化改革，培育市場主體、完善治理體系，促進數據要素市場流通。創新監管方式，堅持促進發展與監管規范并重，探索“監管沙盒”等與技術發展、市場需求相匹配的監管模式。推進政府公共數據開放應用，將具有經濟和社會價值、允許加工利用的政務數據和公共數據，通過數據開放、特許開發、授權應用等方式，鼓勵更多社會力量進行增值開發利用。

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Issues and Policy Research on Chinas Application to Join DEPA

Wen Yang， Wang Xia

〔Institute of World Economy， International Institute for Strategic Studies， Party School of the Central Committee of CP.C （National Academy of Governance）， Beijing 100089; School of Economics and Management， Zhejiang Normal University， Jinhua， Zhejiang 321004〕

Abstract： Chinas application to join the Digital Economy Partnership Agreement （DEPA） has important strategic value both at the economic and political levels. Compared with CPTPP， RCEP and USMCA， DEPA have both similarities and particularities. The superiority of DEPA rules is “new”， and its flexibility， harmonization and interoperability are the highlights. Compared with DEPA rules， China mainly has different degrees of gaps in cross-border data flow， data storage localization， treatment of digital products， encryption technology product rules， interoperability requirements， and data innovation disclosure rules. Therefore， the policy implications of DEPAs digital economic and trade rules should be clarified from the perspective of economic logic， taking into account data utilization and data protection， data innovation and risk prevention， efficiency and fairness. In terms of political considerations， take DEPA as the point of contention in the digital economy competition between China and the United States， speed up the DEPA negotiation process to hedge the US “Indo-Pacific Economic Prosperity Framework”， build a network of digital trading partners to adapt to DEPAs future expansion， and learn from DEPAs advantages to promote and lead the global digital economy governance . On the rule path， bridge the gap with DEPA rules， promote the open development and regulatory norms of the digital economy， give priority to the overlapping provisions of DEPA and CPTPP， and explore innovative provisions of DEPA ahead of time.

Key words： DEPA; Global Digital Economy Governance; CPTPP; RCEP

（收稿日期：2022-06-13? 責任編輯：張 潔）