不動產登記風險治理工作探討

摘要：結合當前不動產登記工作形勢、任務及要求，深入分析不動產登記風險治理工作的必要性和復雜性，對不動產登記工作中存在的各類風險及成因進行分析，利用系統理論和治理思維，對不動產登記風險治理工作提出改進建議。

關鍵詞：風險治理;系統理論;建議

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2022）04-0050-05 收稿日期：2022-03-02

作者簡介：陳潤，南京市不動產登記中心。

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視風險治理對于黨和國家事業發展的重大意義，要求各級黨委、政府都要加強對各種風險源的調查研判，提高動態監測、實時預警能力，推進風險防控工作科學化、精細化，時刻將風險治理置于治國理政的突出位置。

伴隨著《物權法》的頒布及不動產統一登記制度的實施，全國各地均成立了自然資源部門主管下的不動產登記機構，設置不動產登記服務大廳，面向社會公眾提供不動產登記受理、審核、登記、發證以及信息查詢服務。作為一項改革型、窗口型、法治型公共服務事項，不動產登記工作同樣存在著各種類型的風險，需要進行有針對性的風險治理。

1 加強不動產登記風險治理的必要性

1.1 符合上級部門有關不動產登記工作的部署要求

自不動產統一登記制度落地以來，自然資源部就高度重視不動產登記工作中可能存在的各類風險問題，自上而下開展系列專項行動，以風險精準防控、問題精準治理推動不動產登記工作走向成熟和完善。自然資源部先后部署開展不動產登記窗口作風問題專項整治、安全生產問題治理、歷史遺留問題處置等專項行動，針對不動產登記領域可能存在的法律風險等，在《不動產登記暫行條例》基礎上，出臺了《不動產登記暫行條例實施細則》、26類常見業務的標準化流程等，體現了以風險治理推動不動產登記工作高質量發展的鮮明導向。

1.2 符合不動產登記工作更高質量發展的內在需要

2016年以來，全國各地不動產登記機構積極響應國家、省、市有關不動產統一登記制度建設要求，以及營商環境改革需要，完成了不動產登記機構人員整合、基礎業務建設、營商環境改革等工作，我國不動產登記營商環境評價指標躍居全球170個經濟體第27位，進入全球先進行列。伴隨著不動產登記業務、管理、服務體系的日趨成熟，不動產登記工作重點已從夯實工作基礎、推動制度建立向治理風險、推動優化完善的轉變;與此同時，隨著不動產登記制度建立初期一系列問題的陸續解決，不動產登記工作中新的風險問題開始逐步暴露和彰顯，不動產登記作風風險、法律風險、數據風險等，已成為制約不動產登記事業更高質量發展的重要掣肘。

1.3 符合人民群眾的期待和訴求

作為一項窗口型、服務型、民生型工作，不動產登記與人民群眾最重要的財產權益息息相關，是一項群眾高度關心、社會高度關注的工作。不動產登記領域各類問題和風險甄別、防控、治理水平和成效，影響著人民群眾對于不動產登記工作的滿意度和認可度，以及人民群眾對于個人及家庭財產、權益的獲得感和安全感，是一項值得高度重視的政治工作和民生工程。與此同時，不動產登記工作中，也客觀存在著一些工作作風、依法登記、信息安全等問題，這些問題、風險的溯源治理，符合人民群眾的根本利益，有利于不動產登記民生效應的更大發揮。

2 不動產登記工作主要風險類型及成因

2.1 法律風險

不動產登記是《物權法》確立的一項物權制度，是指經權利人或利害關系人申請，由不動產登記機構將不動產物權及其變動事項記載于不動產登記簿的事實;從法律效力看，不動產登記效力包括公示效力、公信效力、對抗效力以及權利正確性推定效力等。與這一根本屬性相關聯，不動產登記工作中，不可避免地面臨著較高的法律風險，存在著違法辦理登記的可能，近年來各地出現的不動產登記各類訴訟案件也印證了這一狀況。究其具體表現及成因，主要體現在以下方面。

一是自不動產登記制度落地以來，盡管國家層面先后制定了《不動產登記暫行條例》《不動產登記暫行條例實施細則》等上位法規，但是面對復雜多樣的業務類型、千變萬化的工作實際，以及業務模式和工作方式的不斷調整，已有法律法規、業務規程難以完全支撐不動產登記工作需要。這就導致不動產登記機構在處理法規支撐較為模糊的特殊問題時，不得不基于自身對法律法規的理解進行操作，一旦理解和認知出現偏差，就有可能導致登記行為違法。

二是不動產登記結果具有突出的物權公示、公信和對抗效力，在不動產經濟價值較高的現狀下，社會經濟主體存在以虛假材料和虛假條件提出不動產登記申請、將本不屬于自己的不動產申請登記于個人名下、從而實現個人經濟利益和其他收益的可能。與此同時，受權責和能力所限，不動產登記機構僅能對申請資料進行形式審查而非實質審查，這就導致工作人員即便在認真、盡職履責的情況下，仍存在較大的法律風險，各地也確實出現了多起不法分子以“假證”“假人”騙取登記，產權人對不動產登記機構提出行政賠償訴訟的案情。

三是不動產登記業務類型千變萬化、服務對象千差萬別，登記過程中對于主體身份、真實意思表示的確認，資料完整性合法性的審核，均具有較大的業務難度，需要工作人員具備扎實的法律功底、寬廣的業務視野和豐富的實踐經驗。而實際情況是，目前各地不動產登記隊伍素質參差不齊，因業務能力不足未能盡到審慎審核責任，最終產生登記錯誤、滋生法律問題的情況時有發生。

2.2 作風風險

自不動產登記制度落地以來，自然資源部始終將不動產登記作風風險治理作為重中之重，聚焦群眾關注的堵點和痛點問題，在全國范圍內開展了不動產登記窗口作風問題精準整治行動，取得了顯著成效。但是在2021年國務院大督查中，發現某地不動產登記機構仍然存在個別工作人員與中介黃牛勾結、違規收取好處費、提供加快辦理服務等廉政作風問題，在不動產登記作風生態不斷向好的同時，廉政作風風險仍將長期存在。

究其成因，盡管不動產登記僅為一項行政確認而非行政許可，但是其辦理結果、時效會對申請人或者相關人獲取、支配、抵押不動產產生直接影響，如開發公司取得售房許可、企業辦理抵押融資、產權人買賣房屋辦理入戶入學等。在此過程中，不動產登記工作人員又與房地產經紀機構、開發公司、企業等產生直接接觸，盡管產生巨貪重腐的可能性極低，但違規優先加快辦理案件、違規泄露不動產登記信息、放寬有關資料的審核尺度、收取“好處費”等仍將長期存在。

2.3 信息安全風險

不動產登記信息安全工作，既關系到公民個人隱私的保護，也關系到企業經營安全和國家經濟安全，需要高度重視。目前，不動產登記信息主要面臨信息誤差和信息泄露兩方面的風險，其成因源自以下兩方面。

一是不動產登記受理、審核、登記發證工作時刻依托不動產登記基礎數據及檔案資料進行，不動產登記過程本身也是不動產登記信息加工、更新、處理、利用的過程。在這一過程中，難免會產生信息錯漏、信息更新不及時等情形，存在較高的信息安全風險。

二是目前全國各地普遍采用房產、土地、稅務、民政、公安等部門數據共享的方式開展不動產登記及上下游民生服務工作。這一模式在確保不動產登記提速增效、方便群眾的同時，也使得不同部門、不同崗位工作人員均可調取不動產登記數據，多個信息查詢端口的存在，對不動產登記信息安全保密工作造成了一定的影響。

3 加強不動產登記風險治理工作的對策

針對不動產登記工作中客觀存在的法律、作風和信息安全風險，需要強化問題導向、采取綜合舉措、統籌力量資源、進行系統治理。

3.1 強化法律風險治理

一是強化不動產登記法律法規支撐、業務制度供給。從國家層面來說，應在《民法典》《不動產登記暫行條例》《不動產登記暫行條例實施細則》等法規基礎上，聚焦非公正繼承、抵押權登記等日常不動產登記業務辦理過程中的熱點和難點問題，加大不動產登記法律法規、部門規章、指導性文件制發力度;還應針對營商環境改革過程中，不動產登記運行模式的持續調整和動態變革，開展與時俱進的法律法規、規章規程更新工作。各地不動產登記部門也應結合日常工作實際，加強對不動產登記法律法規、規程規范的研究運用，形成更多符合地方實際及業務實際的操作流程和標準規范，同時建立與當地法律部門的聯動機制，強化流程、規范出臺前的合法性審查工作，從根本上降低日常業務運行中的法律風險。

二是強化失信行為懲戒、法律責任追究、職業保險制度。針對各地時有發生的以“假證”“假人”等到不動產登記機構“闖關”、騙取不動產登記的情形，一方面，不動產登記機構應牽頭建立不動產登記失信行為公示、懲戒制度，對申請人在不動產登記過程中承諾內容與實際不符、提供虛假申請材料、冒名頂替他人申請辦理不動產登記等問題依法納入黑名單，同時面向全社會進行公示，會同其它行政管理部門予以聯合懲戒和精準打擊。另一方面，應不斷完善不動產登記法律責任認定、追究制度，明晰不動產權利人、申請人、登記工作人員等各方人員的法律責任，探索建立不動產登記法律職業保險制度，在不動產登記工作人員已盡到審慎審核責任后仍產生行政訴訟賠償并被追責追償的，給予有力支持、化解后顧之憂。

三是提升不動產登記人員業務能力和法治素養。一方面，結合不動產登記業務動態變化和工作要求，構建內部業務培訓體系，建立相應的課程、師資、評估系統，強化日常工作中的“傳幫帶”以及多崗位鍛煉，確保工作人員能在對各類法律法規、業務規范等進行深入理解、融會貫通的前提下，規范、精準地開展不動產登記工作。另一方面，建立不動產登記機構與法院、律師事務所的聯動聯訓機制，爭取更多的法律指導和法律支撐，不斷提升全體人員的法治意識、法治思維、法治觀念和法治素養，確保不動產登記人員能夠從法治立場上謀劃、從法治效應上理解、從法治導向上落實不動產登記工作，以不動產登記隊伍的知法懂法，降低不動產登記法律風險。

3.2 強化作風風險治理

要在對不動產登記領域作風風險構成、布局、特點、規律進行綜合分析基礎上，采取教育、監督、執紀、問責相結合的措施，開展風險治理工作。

一是要嚴格作風教育。要立足理想信念、服務規范、作風標準、業務要求等各個層面，開展深度融合的黨風廉政及作風教育活動，不斷提升不動產登記工作人員的政治素養、紀律品格和服務能力;要對近年來不動產登記領域發生的黨風廉政及作風問題相關典型案例進行深入剖析，確保工作人員認清不動產登記權責特點和廉政風險，規范工作和生活言行，時刻保持深刻警醒和高度警惕;區分不動產登記受理、審核、權籍調查及勘測定界、檔案管理查詢等不同工作崗位，開展精準化、菜單式廉政教育活動，確保廉政教育貼近工作特點和崗位實際，達到切中肯綮、入腦入心的效果。

二是要嚴格內外監督。不動產登記機構應專設內部紀檢監督部門，綜合運用視頻監控、現場巡查、專項檢查等方式，對不動產登記各領域、環節、崗位開展常態化的作風監督工作;同時，針對不動產登記直接服務于社會公眾的窗口特點，敞開大門接受群眾監督，綜合運用服務評價器、滿意度調查表、投訴舉報電話等方式，暢通群眾監督渠道，強化群眾監督結果運用工作，以群眾監督助推不動產登記作風生態的根本提升。

三是要突出防控重點。在常態化、制度化開展不動產登記黨風廉政風險點全面排查、跟蹤防控基礎上，聚焦一線窗口、業務審核、權籍調查及勘測定界等關鍵工作崗位，突出不動產轉移登記、抵押登記、首次登記等關鍵業務類別，開展專項監督及治理工作。特別要對倒號賣號現象、與中介、黃牛不當接觸問題、以及違規加快辦理登記等情況進行重點監督，將各類不良傾向、苗頭及時扼殺在萌芽狀態。

四是要強化懲戒震懾。要在全面防控風險、嚴格日常監督的同時，強化監督結果運用工作，為全體人員進行服務作風表現的“數字畫像”，推動監督結果與職業發展、工資福利等直接掛鉤，激發優化服務、提振作風的內在動力。對嚴重違反廉政作風規定要求的人和事，予以毫不留情的追責問責、執紀處理，形成強大持久的紀律震懾。

3.3 強化信息安全風險治理

一是要強化不動產登記信息安全技術管控。建立日常不動產登記信息數據整理機制，構建邊使用、邊更新、邊維護的業務技術模式，確保數據的精準性和現勢性;定期對不動產登記系統安全進行評估，嚴格落實不動產電子信息文件與數字檔案異地遠程備份制度，及時堵塞有關技術漏洞，避免黑客侵入、惡意篡改、數據丟失等風險隱患。

二是要強化不動產登記信息安全責任管理。要針對當前房產交易、稅收、不動產登記“一窗受理、集成服務”模式下，不動產登記信息數據由多部門共享使用、由不動產登記部門一方管理維護的狀況，進一步強化不動產登記信息數據安全管理責任制，壓實各部門、各崗位在不動產登記使用過程中的更新、管理與維護責任;面向各數據使用部門，定期開展信息安全管理監督檢查工作，對違規泄露不動產登記信息的人和事予以堅決打擊。

三是要強化不動產登記信息安全宣教工作。要著眼不動產登記信息安全管理的背景意義、標準規范、操作要求等，設置全面系統的信息安全培訓體系，利用理論培訓、案例分析、操作示范等方式、面向不動產登記及相關崗位人員，開展常態化、嵌入式信息安全培訓，不斷提升工作人員維護信息安全的能力和水平;強化不動產登記信息安全宣教工作，確保工作人員從維護國家信息安全和人民群眾財產安全的高度，認識不動產登記信息安全的極端重要地位，營造人人關心信息安全、守衛信息安全的氛圍，為確保不動產登記信息安全夯實內在根基。