摘要：房地產稅開征的腳步越來越近，對于小產權房、員工福利房、軍產房等住宅類未登記房地產而言，房地產稅的開征首先要解決怎么征、向誰征、征多少的問題，同時，房地產稅的開征還將對未登記房地產本身產生深遠而重要的影響。對各種類型未登記房地產進行分析，研究房地產稅的征收制度，分析房地產稅開征對未登記房地產的影響范圍、影響程度，為房地產稅政策制訂提供參考。

關鍵詞：房地產稅;未登記房地產;福利房;軍產房

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2022）04-0038-05 收稿日期：2022-02-22

作者簡介：吳桂敏，深圳市自然資源和不動產評估發展研究中心。

2022年3月兩會期間，財政部表示“今年內不具備擴大房地產稅試點城市的條件”。這雖然與2021年10月第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議決定授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作（以下簡稱“人大決定”）發布以來各方面對房地產稅開征的預期有些不同，但是，作為收入分配改革和房地產長效機制的重要一環，房地產稅的征收勢在必行，只是其改革時間表或需關注宏觀經濟恢復情況。2021年10月的“人大決定”是近年來對房地產稅最為明確闡述的一次，因此，本文以人大決定為基礎開展研究。

1 “人大決定”政策分析

自2013年黨的十八屆三中全會開始，關于房地產稅改革的表述，往往都跟“健全地方稅體系”同時出現，房地產稅的最主要功能是為了彌補地方主體稅種的不足。從“人大決定”的表述來看，房地產稅開征的目的是“引導住房合理消費和土地資源節約集約利用，促進房地產市場平穩健康發展”。引導住房合理消費應對的是因房價快速上漲引發的房地產炒作行為，通過稅收政策來引導“房住不炒”，實現合理消費，因此房地產稅試點的征收范圍恐怕會是相對較窄的;土地資源節約集約利用應對的是“土地稅”，或許未來房地產稅會和現有的城鎮土地使用稅進行合并;促進房地產市場平穩健康發展說明政策不只是為了“打壓房價”，也不只是為了解決“土地財政”問題，要“平穩”就要注重影響、注意節奏，要“健康”就要打擊“不健康”，要“發展”就要穩中求進。整體來看，房地產稅的開征目的意義有很多，甚至還包括抑制貧富差距、實現共同富裕方面，最終情形還要看各試點城市的具體措施。

“人大決定”中還對征稅對象和納稅人進行了明確，試點地區的房地產稅征稅對象為居住用和非居住用等各類房地產，不包括依法擁有的農村宅基地及其上住宅;土地使用權人、房屋所有權人為房地產稅的納稅人。另外，“人大決定”中對非居住用房地產繼續按照《中華人民共和國房產稅暫行條例》《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》執行房地產稅，說明此次試點的重點就是住宅類房地產，住宅類房地產的房地產稅將至少包括了房產稅和城鎮土地使用稅，有專家預測交易環節的契稅也可能納入，但從“人大決定”來看目前沒有看到會將契稅納入的信號，但可以肯定的是，土地出讓金不包括在內。

在政策制定分工方面，“人大決定”中是由國務院制定房地產稅試點具體辦法，試點地區人民政府制定具體實施細則。由此判斷政策的大方向、主要指標參數范圍應該是在國務院試點辦法中明確，具體稅率設定、減免方式、減免額度等在試點地區實施細則中體現。在稅率設定上，基于房地產屬性不同，可能不只按用途進行稅率區分，在同一房地產用途范圍之內，可以考慮設定不同的稅率，如住宅類中的員工福利房和小產權房，從公平角度就不應該設定為相同稅率;在稅收減免方面，減免方式采用按套減免、按人均面積還是按房屋價值量進行減免都各有利弊，減免量的確定也需要試點地區認真研究、審慎決定。

2 未登記房地產的概念與現狀

“未登記房地產”并非法律用語，是相對按照房地產登記管理制度進行了登記的房地產之外的房地產。如果從是否頒發產權證來區分，似乎可以稱之為“小產權房”，但是一般概念上的小產權房指的是“建設在集體土地上的房屋，包括村民宅基地上的自建房和村集體統一在集體土地上修建的房屋”，因此并不準確。本文認為，未登記房地產的概念要比“小產權房”大得多，只要是未經登記的房地產都算，它包括了部隊的房產，有可能在軍事用地上，也有可能在國有土地上;包括了大部分未進行登記的政府物業，包括各級政府部門、機關單位等的辦公用房、宿舍等;包括了企業、學校等曾經分配給職工但未辦理房地產登記的福利房等;包括了政府投資的政策性住房、公共設施建筑，等等。但是從房地產稅的影響范圍分析，非住宅類的軍事用房、政府辦公物業、公共設施等開征房地產稅的可能性非常低，因此不在此次研究范圍之內，此次研究的范圍就是未經登記的住宅類房地產。

全國未登記房地產的數量有多少？雖然沒有準確的數量，但應該是非常龐大。在小產權房方面，據全國工商聯房地產商會統計，1995-2010年間全國小產權房竣工建筑面積累計達到7.6億平方米，北京市的小產權房面積占到所有住房面積的20%，深圳市的小產權房占到總建筑面積的50%。以深圳為例，據媒體報道，截至2011年底，深圳小產權房違法建筑達到37.94萬棟，建筑面積達4.05億平方米，是深圳市總建筑面積的49.27%。近年來，深圳嚴格控制新增違法建筑，同時通過城市更新、土地整備、拆除違建等手段減少了不少違法建筑，但小產權房的絕對數量還是相當大（深圳因全域已完成城市化轉地，不承認有小產權房，這里是借指）。小產權房的數量就是如此之多，如果再加上其他類型的未登記房地產，單以住宅類來統計，未登記的住宅類很有可能會和已登記的商品房相當，甚至更多。

按照“人大決定”，依法擁有的農村宅基地及其上住宅不在房地產稅征收范圍之內。同樣，梳理分析房地產稅在世界各國的開征情況，可以簡單判斷，機關單位持有的政策性租賃住房，包括廉租房、公租房、單位宿舍等政府持有、出租用途的住房應該是在房地產稅征收范圍之外的。因此，本文按可能會在征收范圍之內的幾個主要類型未登記房地產進行分析。

2.1 小產權房

住建部出臺的《關于購買新建商品房的風險提示》將小產權房定義為：“在農民集體所有的土地上建設的房屋，未經規劃，未繳納土地出讓金等費用向集體組織以外的居民銷售，并且其產權證不是由國家房管部門頒發，而是由鄉政府或村委會頒發”。受到巨大經濟利益的驅使，村民和村集體或單獨、或和“開發商”合作開發小產權房，并對外銷售，從而形成了大量的小產權房。從土地來源看，小產權房即有占用集體土地的林地、山地、園地等建設的，也有在集體非農建設用地上建設的，還有在征地返回地或安置地上私自建設的;從民間約定俗從的稱呼來看，絕大部分小產權房是建設在集體土地上，但是也有少部分是在國有土地上。還有個例是深圳，深圳通過城市化轉地將全市土地全部國有化（深汕特別合作區除外），但是民間還是將原農村集體土地上建設的房子稱之為小產權房。

小產權房是影響最大、交易量最多的未登記房地產，市場上往往將村民建設出售的房屋稱之為“村民自建房”“回遷房”等，將村集體建設的稱為“村委統建樓”“村委集資房”等，將小產權房投資客參與建設的稱為“開發商統建樓”等。小產權房沒有房地產管理部門頒發的產權證書，但是個別村集體、開發商建設的會有鄉鎮或村集體確認過產權，發放過村委蓋章的所謂“房產證”。小產權房的一手房交易方式主要是通過“合作建房協議”來進行，另外有律師見證、水電過戶、村委（開發商）備案等方式來加強交易安全保障，二手交易在一手交易的材料基礎上再簽訂轉讓協議來確保交易。

2.2 員工福利房

員工福利房主要是指機關、學校、企業等將房屋按成本價或一定標準價格出售給本單位員工的房屋。未進行房地產登記的員工福利房有可能是因為不符合房改的規定，也有可能是企業單位自身原因造成的歷史遺留問題，還有可能是未達到服務年限等企業單位要求，還有可能是個人因素等多種情形。值得注意的事，福利房并不只是上世紀那些分配給職工的房產。事實上，目前很多企業、高校等為了吸引人才、留住人才，也是大量建設有員工福利房、人才房的，尤其在房價較高的城市，住房問題絆住了很多人才的腳步，給予職工福利房或者免息貸款支持，無疑是留住人才的最佳手段。

員工福利房是時間跨度最長、情形最復雜的未登記房地產，從上世紀90年代開始就存在各種主體、各種方式的福利房，而未進行房地產產權登記的原因也是不盡相同。

在房地產稅開征的背景下，假如設定了較高的稅率，誰來背負稅款是可能會引起巨大爭議。員工福利房目前市場上很少交易，由于在于產權無法轉移，較大部分是法院裁決、拍賣等方式進行交易。

2.3 軍產房及其他房屋

通常所說的軍產房包括部隊建設的公寓房、集資房、經濟適用房、統建房、軍隊招待所、軍隊所屬的酒店和相關的商業用房，等等。本文中是指部隊為了解決軍人及家屬的居住問題“集資”建設的自用房屋，或是部隊建設、產權歸部隊所有、僅限內部交易的房屋，但由于歷史遺留問題等影響，向社會出售了的軍產房。2015年之后，部隊開始停止有償服務活動，對軍產房相關的工作進行了重新規范和梳理，目前從市場來看，已沒有新增銷售的軍產房，但是二手軍產房交易仍然存在，個別軍區后勤部有發放《房屋所有權證》，但目前一般也是不得更名。

其他住宅類未登記房地產還有擅自改變房屋用途的房屋等，如工業改宿舍、研發廠房（辦公用房）改公寓等，此類房屋現狀為住宅用途，但并非土地規劃用途，屬于違法建筑范疇;另外還有企業建設的保障性住房，等等。這些其他類未登記房地產很多只是房屋沒有進行登記，土地權屬很多是明確的，有些可能就在國有土地上，只是改變了土地用途、房屋用途，類似于小產權房，市場上有時稱之為“公寓樓”“商務公寓”等。

3 對未登記房地產影響分析

房地產稅通常來說是一種地方稅，是基于當地提供的市政配套和市政服務，以及因此帶來的房地產價值增長，目前未登記房地產總量雖難以量化，但絕對數顯然是巨大的。如果只針對合法商品房、已全額繳納土地出讓金的房屋進行房地產稅征收，顯然有失公平，同時有悖于房地產稅作為地方公共服務稅種的立法本意。因此，在稅收政策制定時，公平性顯然是首要的，其次才是考慮征收難度、政策平衡等問題。從未登記房地產的治理角度來看，合法化是一個必然的過程，尊重歷史，分類處理未登記房地產是城市治理、人民希望的必然選擇，當前有部分當事人基于自身利益的存在消極甚至反對合法化，通過房地產稅稅制設計及價值重構，如對不同屬性、不同程度的違法小產權房實行差別稅率或稅收優惠，可以形成利益選擇下的良性互動，有利于實現未登記房地產的分類治理，助推未登記房地產問題的徹底解決。

3.1 “確權”

未登記房地產要開征房地產稅，首先要完成的就是“確權”，要確定納稅對象、要確定納稅主體。如小產權房，絕大多數未經過規劃建設審批，其分戶分套、建筑面積、公攤面積等基礎數據還待完善，員工福利房和軍產房等房屋可能情況稍好，但是同樣是需要確定核實納稅對象究竟有多少、在哪里、是誰的三個重要問題。納稅主體、扣繳義務人等核查也是需要花費大量精力，當然也有簡便措施，如可能以居住權人或土地權利人為納稅主體和扣繳義務人，由土地權利人來負責厘清和收繳其地上住宅的稅款。因此，對未登記房地產進行“確權”將是一個首要問題，預計試點地區稅務部門和房地產監管部門將在政策出臺后迅速開展，其目標不一定是房地產產權證書，更大的可能是要對納稅對象和納稅主體進行登記“確權”。

3.2 對交易市場的影響

影響未登記房地產交易的一個重要因素是買方缺少“安全感”，在房地產稅開征以后，未登記房地產、特別是小產權房交易將逐步活躍起來，市場會對這種征稅行為認為是政府一個“背書”行為。只要政府出臺涉及未登記房地產的處理政策，哪怕條件再嚴苛，也會認為是“轉正”的信號，因此交易量增加是顯而易見的。此外，很可能開征房地產稅會造成未登記房地產價格的上漲，除卻“背書”的影響外，未登記房地產的價格相比商品房還是有較大差距，即使采用了差別稅率，其納稅金額不至于相關太過懸殊，假設房地產稅中是包含了未繳納的土地出讓金，將土地出讓金從一次性繳納（購房時）變為分年“繳納（房地產稅）”，對未登記房地產產權人可能更是利好，既緩解了資金壓力，又使二手交易更加方便。

3.3 對租賃市場的影響

未登記房地產開征房地產稅，對租賃市場最直接反映是租金的轉嫁上漲，但是這是一個尋找動態平衡的過程，房地產稅也會對租賃市場產生反向作用：一方面是房地產稅會增加多套房屋持有者的持有成本，所以不少業主會將房屋出售，增強放盤量，一定程度上、一定期限內會降低房價，間接影響到房租的價格，對房租的穩定起到一定的積極作用;另一方面部分業主為了止損或降低持有成本，會將更多空置的房屋拋到市場上進行出租，在短時間內會增加供方的房源量，改變房屋租賃的供需關系，對租客而言，就有了更多選擇、更多機會。這有利于租賃市場的平穩，從某種程度上可以避免租金大漲。

4 總結

未登記房地產是歷史遺留問題，借由房地產稅開征對其進行“合法化”確權、分類處理是一個可行的思路。要注意在納稅人、征稅范圍、課稅對象、稅率制定、計稅依據和稅收優惠等方面要做到統籌兼顧、科學設計，減少或避免由此帶來的不良影響，做好風險防范，嘗試通過房地產稅來破解未登記房地產產權難題。

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