住房保障領域相關實務問題分析

王海

摘要：2019年住建部出臺《關于進一步規范發展公租房的意見》，在分類保障方式上明確指出“對低保、低收入住房困難家庭和分散供養特困人員，可以實物配租為主、租賃補貼為輔;對中等偏下收入住房困難家庭，可以租賃補貼為主、實物配租為輔”。一系列通知意見的出臺，在不斷完善住房保障體系的同時，執行過程中也出現了一些值得分析探討的問題。

關鍵詞：住房保障;準入;年審

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2022）06-0051-04 收稿日期：2022-05-01

住房保障制度的發展使得公（廉）租房的管理體系逐步建立完善，在社會穩定、安居樂業、新型城鎮化等方面發揮著重要的作用。習總書記明確要求，要完善住房市場體系和住房保障體系，解決城鎮中低收入居民和新市民住房問題。

國務院1998年發布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發〔1998〕

23號），對建立和完善住房供應體系作出具體要求，明確提出“對不同收入家庭實行不同的住房供應政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房;中低收入家庭購買經濟適用住房”。文件雖然沒有明確出現“住房保障”一詞，但首次提出了“廉租住房”的概念和分類保障機制。隨著住房制度改革的深入，國務院發布《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（國發

〔2003〕18號）首次以文件形式提出“加快建立和完善適合我國國情的住房保障制度”“根據當地情況，合理確定經濟適用住房和廉租住房供應對象的具體收入線標準和范圍，并做好其住房供應保障工作”，但同時指出“最低收入家庭住房保障原則上以發放租賃補貼為主，實物配租和租金核減為輔”的原則要求。之后，《廉租住房保障辦法》（建設部令第162號）、《公共租賃住房管理辦法》（住建部令2012年第11號）相繼出臺，對不同類型住房保障的準入條件及審核流程進行了原則性的約束規定，并推進了廉租住房、公共租賃住房的實物配租工作在全國范圍內普遍開展，形成了租賃補貼與實物配租模式相結合的綜合保障體系。2014年，住建部出臺公共租賃住房與廉租住房管理并軌運行的實施通知，兩者正式統稱為公共租賃住房，但并未制訂統一的管理標準，之后為規范租賃補貼發放工作，住建部又出臺了《關于做好城鎮住房保障家庭租賃補貼工作的指導意見》（建保〔2016〕281號），明確要求各地結合租賃補貼申請家庭的成員數量和本地區人均住房面積等情況，合理確定租賃補貼面積標準。2019年住建部出臺《關于進一步規范發展公租房的意見》，在分類保障方式上明確指出“對低保、低收入住房困難家庭和分散供養特困人員，可以實物配租為主、租賃補貼為輔;對中等偏下收入住房困難家庭，可以租賃補貼為主、實物配租為輔”，具有較強的指導意義。同時，這一系列通知意見的出臺，在不斷完善住房保障體系的同時，執行過程中也出現了一些值得分析的問題。

1 進保申請階段問題分析

實務工作中申請進保時的“解釋難”是住房保障工作中經常遇到的首要問題。這一難度體現在兩個方面：一是對國家政策的宣傳貫徹（主要是住建部第162號令和2012年第11號令的部門規章層面）;二是對當地根據上位法因地宜增加的準入限制條件及幫扶政策的解釋說明。申請住房保障的群體經常存在著老弱病殘及文化程度不高的情況，此類困難迫切需要政策扶助但卻對政策理解有著一定的認知難度。推進問題解決的思路在于，首先客觀認識不同群體對文件制度的理解程度存在著差異，一方面需要加強街道社區一線接待人員的職業道德教育，使之更加耐心謹慎;另一方面不應局限于對工作人員的教育提醒及問責上。在具備一定工作責任心的前提下，長時間面對同一申請保障人員或不同申請人員類似的共性問題反復按規章文件進行解釋卻不被理解時，產生一定的煩燥情緒甚至言語生硬進而引發沖突可能是易發的大概率事件。需要區分工作人員素質上的主觀故意還是客觀上受到對方言語的激發，對于前者可以正常問責，只有適當的懲戒才可能糾正源于工作態度及責任心的不當行為，但對于后者應該給予一定的理解，并從制度采取一定舉措減少沖突的發生并保持一定的工作積極性，本文重點分析后者的問題處理。

對住房保障申請的前置條件進行梳理分類，并形成規范流程印發給窗口一線及后臺審核人員是一項關鍵工作。理論上說，部頒規章和地方規范性文件是住房保障準入機制的根本遵循，但實踐細節方面的問題通常不會在上述文件（包括一些實施細則的補充規定）中體現。例如常見的戶籍、收入、住房三個基本準入要素情況，規范性文件中通常重點在明確剛性的要求，但隨之而來的“戶籍制度改革后原址農村的戶口簿上未注明城鎮或非農業字樣且公安部門不同意單獨出具此項證明如何處理”“銀行存款列入收入核定還是作為存量金融資產”“無住宅產權房但有營業用房產權時考慮公平原則能否視為住房予以認定”等問題均很少體現在上述規章文件中，但這樣的實際問題通常是申請者與工作人員產生解釋難、不同人解釋不一致的根源所在。此外，在住房保障部門審核材料過程中會涉及到民政、不動產等部門的配合調查，相關部門也會要求申請人出具相關材料（性質上屬于代收，例如民政要確認收入時可能會要求提供近半年銀行流水證明），導致住房保障申請材料的收取范圍可能會超出規章文件的要求，從而引發相關“擅自增加申報負擔”等類似投訴。此外，申請人通常首次會帶著并不齊全的材料到窗口要求辦理進保業務，工作人員常會很自然地指出材料不全要求補充，但實務工作中卻常會發生申請人歷經重重困難按要求補出材料后，初審發現新補的材料本身卻證明了其不具備進保條件，在依法告知不予受理時申請人的情緒可能立即激化而產生沖突。

綜上，形成明確的細化工作流程提供給業務人員參考是應對解釋難的關鍵工作，工作流程的內容建議主要分為三個方面，并可將特別需要注意的事項分別貫穿列入這幾個方面中以便參照。

一是咨詢解答的常規步驟。工作人員在受理書面材料前的當場解釋說明能否針對性了解申請人基本情況，并初步判斷是否具備準入條件在實踐過程中顯得尤為重要。申請人通常會迫不及待將已帶來但常常并不齊全的材料提代出來以作佐證希望盡快受理，此時先與申請人口頭詢問溝通后再看材料可能效率更高。

實踐中力求簡潔高效，可通過三個基本準入條件作為切入點主動問詢，提醒其作出誠信答復。首先詢問當事人戶籍情況是否符合準入條件，再詢問自有產權房屋情況（含已租賃的直管公房），最后再請當事人簡要陳述家庭收入與人口情況。工作人員根據政策依據作出初步判斷，可能符合申請條件的，盡量一次性列明需提交材料讓當事人回去準備;不符合準入條件的，予以政策解釋說明，提醒當事人回去自行初步核實一下所陳述的情況是否與準入條件相符，如有疑問可攜帶相關材料原件進行咨詢。

原則上不完整的材料不建議臨時收取保管，一方面未齊材料不能上報而需要等待當事人補全，但補充材料的周期并不可控，期間易產生遺失誤放、受潮損毀等現象;另一方面當事人如果忘記補全之事且時間一長甚至誤以為街道窗口早已收件受理卻故意延誤反而會引發投訴。對于情況特殊需要先留下個別證明材料作為向上匯報之用的，應采取復印或高拍儀拍攝的方式，原件仍退還當事人。如果當事人執意要求工作人員留下不齊全的材料，可采用列明材料名稱、件數（頁數）由當事人簽字證實材料尚不齊全的方式，連簽字表一并裝袋妥善保管，同時采用高拍儀等設備保留電子影像文件（此文件的創建修改日期即記載了事發時間）。經初步判斷基本符合條件的當事人在正式提交相關材料時，通常會繼續咨詢辦理周期及家庭能獲得的租賃補貼金額或分房配租時間，建議窗口工作人員首先明確告知當事人材料需要經過送審、核查、公示等規定環節，是否能進保在窗口層面無法確定，但會在規定時間內完成街道層面的工作。此時可以簡要說明街道的辦理流程及周期，并將流程中涉及到相關部門的政策規定周期時間予以告知，建議提前準備相應內容的宣傳單或手冊，減少解釋負擔也方便當事人隨時查閱。

二是業務工作的前后銜接。工作流程中應含有業務銜接的具體對接方式與職責內容。每個環節的法定周期根據上位法確定，例如第162號部令第17條中就包含明確的街道、區、市三級審核、兩級公示的具體時間要求，也包括民政等相關必要部門配合所需的時間周期。各地在制定細則時也會對相關環節的完成工作日進行細化明確，建議將其列入宣傳材料以便于申請人閱讀了解，遇到當事人頻繁以上門或電話方式進行催辦的情況，首先問清當事人當初正式受理時間，根據政策規定時間進行推算或登錄管理系統進行查詢，如離政策規定時間還有較長時間，則請當事人耐心等待業務審核，如即將到達政策規定時間，屬于本環節職責范圍內的即使工作量大也應加緊完成，不屬于本環節的則提醒后續環節及時處理或告知當事人目前所處流程。材料在各環節中存在的交接工作也是值得重視的問題，檔案袋上書寫的信息應方便查找辨識，交接過程盡量采用移交清單配合清點簽收方式并注明日期，這樣可以在超過時效受到投訴或材料中途遺失時區分責任，也可提高履職責任心。

三是收件材料的細化明確并形成一次性告知受理材料的表格。上位法通常不直接細化到具體收取材料的細節，例如第162號部令第16條中規定，“申請廉租住房保障，應當提供下列材料：（一）家庭收入情況的證明材料;（二）家庭住房狀況的證明材料;（三）家庭成員身份證和戶口簿;（四）市、縣人民政府規定的其他證明材料”。住房保障部門應當根據文件要求將其細化，以“家庭住房狀況的證明材料”，首先需要對家庭的概念進行明確（各地政策可能有所不同），當婚姻存續期間的夫妻兩人申請住房保障但申請人配偶戶籍不在本地時，是否需要向不動產部門查詢配偶住房狀況并出具證明，需要向街道窗口受理人員予以明確，對照文件統一尺度，避免各行其事。此外，也常會出現戶口簿遺失是否可以用公安部門出具的證明來代替受理材料等類似問題，包括哪些材料應收取原件、哪些材料只需查看原件收取復印件等，建議均在工作流程中予以明確。

以上三方面文中表述雖然復雜，但形成規范后操作遠比依靠工作經驗隨機解答申請人不同問題簡潔方便，工作流程中建議附上所依據的部門規章和地方規范性文件摘錄，可以最大限度地減少糾紛爭執的發生，對工作人員其實是一種愛護。

2 準入保障標準的適時調整與審核工作的政策過渡問題分析

根據上位法相關要求，各地應結合地區經濟、財政支出等實際情況適時調整相應保障標準，其中最常見的一項就是收入界定的準入標準會隨著平均工資水平的變化而逐年調整，雖然幅度各有差異。同時，每隔一定周期，也會發生未進行實物配租而處于輪侯期的保障家庭所獲得的租賃補貼保障標準隨著租賃市場行情波動而產生的調整。隨著區域平均工資水平的不斷增長，收入的準入標準相對會不斷降低（即收入金額達標線持續上升），反之亦然。收入準入線調整文件出臺后，正處于審核期的申請家將處于不確定狀態，如果準入線上調，則對審核不構成影響，但如果準入線下調，則存在原先受理的材料可能不再符合準入條件。除收入準入線外，金融資產、公司持股、車輛擁有等情況的準入要求也可能調整，此時，過渡期的設立也即文件出臺后的執行時間適當后延可以緩解矛盾，否則很容易形成矛盾沖突，極端情況下還可能發生文件發布時間晚于要求執行的起始時間的現象（通常出現在擬好的文件未及時獲準發布，待發布時又未對文件規定的時間節點進行相應調整的情況下），導致審核難以正常進行，而設置適當的過渡期會避免出現這樣的問題。租賃補貼標準的變化是問題的另一方面，由于住房保障的補貼資金通常采用預算申報制，可能會提前一個季度或更長時間提前預測需要發放的資金額報給財政審核，如果補貼標準降低，一般不會對資金發放構成影響，但如果是標準提升，則預算金額可能不足以支付當期住房保障補貼資金，反而造成社會面上的負面影響。因此，無論是準入標準還是補貼標準，設置適當的過渡期有利于工作的平穩開展。

3 實物配租保障家庭的年審特殊性分析

住房保障工作中重要的一項就是年度審核，簡稱“年審”或“年檢”，這是從制度上保證住房保障政策切實用于符合條件的住房困難家庭的舉措。相對于實物配租家庭，在年審中（包括日常動態管理）發現相關進保家庭已不再符合保障條件時，可以直接對租賃補貼家庭采用停發補貼的措施，實施退保流程，而實物配租家庭的操作難度則明顯增加。由于不少省份尚未形成公共租賃住房租賃合同示范文本，部分早期進入保障并配租到公租房的保障家庭所簽訂的租賃合同可能尚未更新，公租房管理方在依法實施退保工作時常會遇到很難依據原合同進行維權的問題，在2021年《民法典》公布出臺的大背景下，制訂合理有效的新版公租房租賃合同極其重要。相關問題可參見筆者相關論文分析，此處不作詳述。