我國鄉(xiāng)村治理面臨的問題及解決對策

摘要：鄉(xiāng)村治理的有效實施，是鄉(xiāng)村振興的關鍵。目前，我國鄉(xiāng)村治理還面臨著農村人口“空心化”問題嚴重、農村基層選舉問題重重、鄉(xiāng)村治理體制不健全、社會風氣出現(xiàn)下行趨勢等問題。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須從健全“三治”結合的鄉(xiāng)村治理體制、打造鄉(xiāng)村治理的多元格局、治理農村空心化和完善我國直選制度這幾個方面入手，以此為基礎探索鄉(xiāng)村治理的出路。

關鍵詞：鄉(xiāng)村治理;鄉(xiāng)村振興;問題與對策

黨的十八大以來，我國的國家治理改革全面開展起來。而鄉(xiāng)村治理作為其中一個重要的組成部分也正在逐步展開。鄉(xiāng)村作為一個治理單元，雖然在國家基層政權的“末端”，但是其治理效果決定著國家治理的整體水平和質量。鄉(xiāng)村在整個鄉(xiāng)村戰(zhàn)略中處于基礎地位，也是實現(xiàn)我國現(xiàn)代化的重要前提和保障，是整個鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎。因此，鄉(xiāng)村治理是不能忽視的國家治理的基礎[1]。

自新中國成立以來，中國鄉(xiāng)村治理經歷了數次變化。從文化大革命時期的人民公社化運動，到改革開放后的家庭聯(lián)產承包責任制，再到“三治”結合，其治理方式和治理理念經歷了大的調整。2006年，我國又取消了農業(yè)稅，中國農業(yè)社會的面貌發(fā)生了巨大的變化。與費孝通先生《鄉(xiāng)土中國》描述的當時的中國相比相差較遠，鄉(xiāng)村治理面臨著新的挑戰(zhàn)。改革開放以后，隨著西方價值觀的入侵以及多元文化的影響，再加上信息技術的不斷發(fā)展，原有的鄉(xiāng)土社會已經漸漸瓦解。面臨新的環(huán)境，鄉(xiāng)村社會發(fā)生了新的改變，比如，城鄉(xiāng)二元結構引發(fā)大量農民外流涌入城市發(fā)展，而農村則只剩老人和兒童，空心化現(xiàn)象嚴重;農業(yè)稅停收以后，基層政府缺少經費來源;農村生活垃圾隨意堆放，生活廢水亂排對鄉(xiāng)村環(huán)境帶來了很大的影響;農民缺乏簡樸意識，在紅白喜事上互相攀比，大操大辦。這些問題都是新時期農村面臨的新問題。我們必須要審時度勢，找出這些問題的癥結并加以解決。

一、我國鄉(xiāng)村治理面對的問題

（一）農村人口“空心化”

改革開放以后，隨著經濟的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)差距迅速拉大。這導致了不少青年人放棄鄉(xiāng)村生活來到城市發(fā)展。而農村變成了老人、兒童“三留守”的狀態(tài)，農村空心化問題仍然存在。城市的“虹吸效應”吸引了大量的人力、資金和技術，使得農村越來越走向“空心化”。隨著農村空心化的加劇，出現(xiàn)了農村高樓疊起但是無人居住的狀況，往往只有過年過節(jié)的時候出現(xiàn)大批農民工返鄉(xiāng)。農村勞動力的流失致使土地荒廢，本應居于主導地位的農業(yè)卻演變成農村發(fā)展的“第二產業(yè)”，這顯然違背了農村的發(fā)展規(guī)律，影響了農村經濟的健康發(fā)展[2]。

農村人口的“空心化”給鄉(xiāng)村治理帶來了不少問題。第一，耕地荒蕪的問題。大量農村青壯年外出打工，土地由老人承擔耕種，造成了耕種效率低，甚至是出現(xiàn)無人耕種的局面。第二，村委自治動力不足。大量村民外出務工，造成對村委事務的較少關心。而留守老人也缺乏對村委事務關注的熱情，造成農村自治的動力不足，易出現(xiàn)基層腐敗等問題。第三，老人缺少照顧和兒童缺乏看管。年輕人的外出務工，使得家中缺少青壯年，只有老人和兒童留守，這就造成老人缺少照顧、兒童缺少教育看管。第四，農村鄉(xiāng)土文化無人傳承。年輕人的匱乏使得農村在節(jié)日時候舉辦賽龍舟、踩高蹺、舞獅、舞龍等活動無人參與。一些貼花、剪紙面臨著失傳的困境。整個農村的鄉(xiāng)土文化缺少傳承的主體。第五，基層管理存在瓶頸。一方面，村干部老齡化傾向嚴重;另一方面，村莊精英的流失也造成了管理的低效率。另外，大量勞動力進城務工，甚至是有的全家都在外打工，也造成了村委費用收取的困難。

（二）農村基層民主選舉存在問題

第一，基層民主參與缺乏熱情。一方面，由于大量年輕人進城務工，在村委選舉的時候不愿意回來;另一方面，留守的老人和孩子對選舉也不關心，對是誰當選也不關心，使得農村基層選舉參與熱情不高，參選率偏低，特別是鄉(xiāng)人民代表的選舉，一些村莊的參選率還不到50%。這種狀況對農村基層民主管理無疑是不利的。第二，選舉程序有待規(guī)范。一些地方出現(xiàn)選舉主持者甚至會在不同的投票點上使用不同的候選人名單的情況，具體做法是將不同村民小組提名的候選人分列在不同的候選人名單上，使農民提名的部分候選人喪失了當選的機會[3]。在選舉工作中，存在的這種輕程序的現(xiàn)狀不僅會導致選舉的公信力缺失，而且會從根源上造成選舉的不民主。第三，賄選現(xiàn)象仍然存在。在基層選舉過程中，出現(xiàn)候選人明碼標價，以一票若干元的價格買走村民手中的民主權限的情況。也有部分地區(qū)是以請客吃飯、拉攏人情關系的方式來賄選農民手中的選票。有些地方參選人甚至到農民家中，與他們簽訂承諾書，保證當選以后給農民帶來非法的利益。這些做法對農村基層民主的有效實現(xiàn)無疑是不利的。第四，宗族意識影響選舉公平。不少村民很少關心參選人員的能力和素質，就按血緣親疏來投自己的選票。

（三）鄉(xiāng)村治理體制還不夠完善

鄉(xiāng)村管理主體主要有政府、村民和其他社會組織。現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理應是一個治理主體多元化的治理模式。雖然現(xiàn)有的治理主體已經逐漸出現(xiàn)由“單一”向“多元”的轉變，但是受到傳統(tǒng)政治思想的影響，治理“單一”化仍然是現(xiàn)階段治理體制存在的主要問題。單一化的治理主體不僅不能充分實現(xiàn)農民主體的利益，并且在管理過程中容易出現(xiàn)由于缺乏監(jiān)督而出現(xiàn)權力運轉實效以及尋租現(xiàn)象的發(fā)生。據央視報道，某村委修建的廁所除了外觀精美外，里面的設施完全不能用，完全是為了應對上級檢查而修建。這種現(xiàn)象與權力主體單一化、監(jiān)督主體不到位是彼此關聯(lián)的。

村“兩委”一般是指村黨支部委員會和村民委員會。兩者的關系是領導與被領導的關系。黨支部作為管理方，村民委員會接受黨支部的管理。黨支部書記作為一把手，統(tǒng)領全局。而村委主任是實際事物推進的核心人物。但是在實際的管理工作中，由于管理事務往往容易出現(xiàn)黨支部委員會和村民委員會的對立，無形中影響了鄉(xiāng)村治理的效能。

基層政府在治理過程中擔任著任務上傳下達的角色。村委會承擔著上級鄉(xiāng)政府派遣下來的諸多工作。在實際的管理工作中，存在著鄉(xiāng)政府越級管理的問題，通過“村財鄉(xiāng)審”“村帳鄉(xiāng)管”“干預村務決策”等方式過多地干預村委會的管理工作。使得村委會在村務的管理工作中過多地受到鄉(xiāng)政府的牽制，甚至無力應對鄉(xiāng)級政府委派的任務，出現(xiàn)村委服務水平下降，影響了村委的治理水平。

（四）社會風氣需要改善

有關資料顯示，我國農村留守人士，除了外出打工人員，還有6億人在農村。由于受到改革開放帶來的經濟利益的沖擊以及西方價值觀的影響，社會風氣也出現(xiàn)一些變化。第一，孝順之風受到影響。父母含辛茹苦把孩子養(yǎng)大，到年老時兒女理當盡孝，而且我國農村養(yǎng)老體制暫時還不健全，如果沒有兒女的贍養(yǎng)，老人難以應對自己的生活。而隨著人們思想被利益化侵蝕，“久病床前無孝子”的狀況變得愈發(fā)普遍，這對于良性的鄉(xiāng)村文化的形成是不利的。第二，鄰里摩擦增多。俗話說“遠親不如近鄰'特別是對于農村，村民與鄰居的關系是很重要的。隨著農民經濟收人的增長，大量的農民重新翻修自己的庭院，而在這個過程中，誰占的宅基地多些、誰的新房影響了自己等沖突時有發(fā)生，農民更多的只關注自己的利益，由此引發(fā)口水戰(zhàn)甚至引起肢體沖突。第三，村干部的功能弱化。按照費孝通先生所描述的，鄉(xiāng)土社會的一個特性便是長老治村，即便是北方農村沒有像南方那樣盛行的宗族文化，村長也應具有重要地位[4]。可是現(xiàn)在，農民遇到問題不再依賴村長去解決，而是靠自己去解決，村長的權威下滑，發(fā)揮的功能逐漸弱化。

二、鄉(xiāng)村治興問題的解決方法

（一）建立“三治”相結合的鄉(xiāng)村治理體系

黨的十九大報告指出，“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”。自治的核心問題是村民參與。針對目前農村人口空心化、農民參與積極性不髙的現(xiàn)狀，應該引人其他社會力量共同參與到鄉(xiāng)村事務的治理中[5]。農村的法律建設仍然薄弱，在實際工作中，要做到普法內容生活化、普法形式多樣化，通過普法教育強化村民的法律意識。德治的源頭是儒家，在我國具有極深的根基，它的核心是指用規(guī)范的力量來約束人，通過營造正能量來引導人的行為。具體來說，是指用社會主義核心價值觀以及鄉(xiāng)村文化來約束村民的行為，用正面的文化教化農民。法治是針對人治而言，強調用法律規(guī)則約束村民的行為。我國農村一直是法治意志弱化的地區(qū)。受鄉(xiāng)村社會結構變遷與基層法治建設的共同作用，農村有了“迎法下鄉(xiāng)、自覺遵守鄉(xiāng)約、重塑優(yōu)良傳統(tǒng)、弘揚優(yōu)良民風”，從而實現(xiàn)調節(jié)鄉(xiāng)村社會關系的軟約束功能。

習近平指出：自治為基，法治為本，德治為先。“三治”之間的內在邏輯應該是自治為基礎，法治為邊界和保障，德治為支撐和較髙追求。也就是說，在治理過程中，法治和德治都應該以村民自治的方式來落實，并且法治和德治也應該圍繞如何做好基層自治來展開。在鄉(xiāng)村治理過程中如何實現(xiàn)“三治融合”是治理有效的關鍵。通過“三治融合”

凝聚人心、凝聚力量，營造共建共治共享的局面，最大限度地發(fā)揮基層民眾的活力，結合鄉(xiāng)村發(fā)展的客觀實際，打造我國現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系。

（二）構建我國鄉(xiāng)村治理的多元格局

要打造鄉(xiāng)村治理的多元格局，就要注重政府、市場與社會組織在內的多元主體的合作共治[6]。主要包括村“兩委”領導班子、村民、各種公益組織、鄉(xiāng)賢等各種參與主體。第一，要提髙村“兩委”的治理能力，保證村“兩委”的合法性權威。通過擴大差額選舉增強選舉的透明度，減少農村黑惡勢力對選舉的操縱，保證村“兩委”的合法性權威。第二，要轉變村組織的管理職能，通過加強公共服務職能，以提升鄉(xiāng)村治理效率為目標轉變基層政府職能。第三，培養(yǎng)農民的參與熱情和鄉(xiāng)村治理能力。農民參政是保證鄉(xiāng)村自治的關鍵環(huán)節(jié)，應該通過政務公開和權利清單制度，吸引農民參與到鄉(xiāng)村政務的過程中來，從而提髙農民的治理能力。第四，要發(fā)揮各種社會組織的作用。社會組織作為公共治理的中流砥柱，必須給予髙度重視。不斷激發(fā)婦聯(lián)、殘聯(lián)等社會組織的積極性，最大限度地吸取社會各方面的力量，共同參與到鄉(xiāng)村治理的過程中來。第五，鼓勵鄉(xiāng)賢、大學生等返鄉(xiāng)精英參與到鄉(xiāng)村治理的活動中。鄉(xiāng)賢一般是鄉(xiāng)村中德髙望重的一類群體。在鄉(xiāng)村治理過程中，發(fā)揮鄉(xiāng)賢的號召力是提升鄉(xiāng)村治理效果的一個很有效的途徑。

（三）農村空心化的有效治理

第一，消除城鄉(xiāng)差距。空心化問題究其根本是由于城鄉(xiāng)差距造成的，是我國工業(yè)化、城市化的發(fā)展進程中，資源傾斜城市造成的。因此，解決農村空心化的首要問題是通過城鄉(xiāng)一體化消除城鄉(xiāng)差距。通過加強農村基礎設施建設、政策傾斜，吸引社會資源、人力資源，鼓勵社會資本投入鄉(xiāng)村。第二，吸引人才回流。通過有效的方法吸引人才的回流，是解決農村空心化的關鍵。由于人口流動政策的放開以及我國城鄉(xiāng)二元結構的影響，近些年，大量的青壯年流向城市，外出務工。再加上通過參軍和考學，有一批人才奔向城市落戶。所以，解決農村空心化問題的核心是要解決人才外流的現(xiàn)象。因此，在農村建設的過程中，就要注重人才引入機制的建立，鼓勵有能力的農民回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。實現(xiàn)從農村空心化到城鄉(xiāng)一體化的合理轉換。第三，推動城鄉(xiāng)文化融合。相對于城市的主流文化，農村文化處于邊緣地位，這極大地加劇了農村空心化，所以，要注重兩種文化的融合，避免文化沖突的發(fā)生，找出兩種文化共存的方法。

（四）完善我國基層直選制度

首先，要加強黨委對村直選的領導，嚴格按照直選程序組織選舉，促使村民委員會的直選工作順利完成。黨員要發(fā)揮好領導帶頭作用，積極主動地做好村民的宣傳教育工作，使廣大村民能夠按照程序和要求進行有效選舉。其次，健全規(guī)章制度，規(guī)范直選程序。我國2021年出臺的選舉法新規(guī)，對村委會成員、村民委員會選舉方法、村民委員會任期時間、村民委員會選舉年齡等有了明確的規(guī)定。但是仍然存在著過于寬泛和可操作性不強的問題。全國人大應該進一步完善《中華人民共和國村民委員會選舉法》，從而使村委會和村民自治在立法實體和程序兩方面達到平衡，也將使我國的農村直選法律更加完善[7]。再有，避免選舉過程中的賄選現(xiàn)象。目前我國村委會在選舉過程中，賄選現(xiàn)象發(fā)生的頻率和產生的影響都讓人瞠目結舌，這主要是刑法對于賄選現(xiàn)象的處罰力度不夠導致的。因此，在完善法律制度的過程中，不能只是簡單停留在當選無效、給予批評教育的層面，應該加大處罰力度。

參考文獻：

[1]周文，司婧雯.鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興：問題與改革深化[J].河北經貿大學學報，2021，42（01）：16-25.

[2]張明斗，曲峻熙.新型城鎮(zhèn)化進程中的農村空心化治理[J].農村經濟，2017（12）：87-93.

[3]黨國英.我國鄉(xiāng)村治理改革回顧與展望[J].社會科學戰(zhàn)線，2008（12）：I-17.

[4]李瑩.論鄉(xiāng)村治理面臨的問題與對策[J].農業(yè)經濟，2019（11）：35-37.

[5]董磊明.農村社會的結構性變遷與治權弱化[J].人民論壇，2013（26）：II-13.

[6]李三輝.鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化：基本內涵、發(fā)展困境與推進路徑[J].中州學刊，2021（03）：75-81.

[7]徐家琦.完善我國農村直選制度研究[D].信陽：信陽師范學院，2012.

作者簡介：趙姍姍（1980-），女，河南開封人，碩士，副教授，研究方向：行政理論與方法。

（責任編輯馬志娟）