健全新型舉國體制，為建設科技強國而奮斗

武力

黨的二十大報告明確提出完善科技創新體系，堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，健全新型舉國體制，強化國家戰略科技力量，提升國家創新體系整體效能，形成具有全球競爭力的開放創新生態。

一

“舉國體制”是指由國家出面，為實現某一特定的戰略目標和任務，組織動員和調配全國各方面力量，實施某項重大任務的工作體系和運行機制。就中國而言，“舉國體制”是新中國成立70多年來黨開展社會主義建設和治國理政的重要方式之一。

新中國成立至今，舉國體制在我國不同發展階段呈現不同的形式，承擔不同的歷史使命，發揮不同的歷史作用。改革開放前的社會主義革命和建設時期，傳統舉國體制在一窮二白的條件下，在單一公有制和計劃經濟體制的基礎上，集智攻關，合力建設，推動中國實現了現代產業和科技的從無到有。在改革開放和社會主義現代化建設新時期，國家積極利用市場經濟，廣泛調動一切積極因素加快產業和科技發展，實現傳統舉國體制向新型舉國體制轉變。進入中國特色社會主義新時代后，我國為了加快產業升級、推動經濟高質量發展，解決關鍵核心技術被“卡脖子”的問題，加快完善新型舉國體制。

新中國建立時，我國面臨的國際環境是世界冷戰格局下的局部熱戰，比如朝鮮戰爭爆發后的美國嚴重威脅；而內部環境則是中國共產黨領導的政治優勢和非常貧窮落后的經濟并存。出于國家安全和經濟趕超的需要，中國共產黨充分發揮了政治優勢，在貧窮落后的條件下，集中力量辦大事，形成了科技和重大經濟項目建設中的舉國體制，舉國體制在國防和獨立完整的工業體系建設中發揮了不可替代的重要作用，可以說，沒有舉國體制，就不會有尖端的國防科技“兩彈一星”，也不會形成相對獨立完整的科研體系。在計劃經濟時期，傳統舉國體制的內涵和作用主要體現在“集智攻關”與“合力建設”兩方面，有兩大特點。第一，建立在單一公有制和計劃經濟體制之上。主要依靠黨政命令來組織動員各個單位，而非通過市場交易。在當時基本固定的價格和工資制度下，所有人力和物力資源都以較低的價格獲取，從而大大節省了成本。由于物質獎勵有限，所以當時主要采用精神激勵的手段，這也使“集體主義”成為了傳統舉國體制的精神內核。第二，舉國體制在當時解決的是“有沒有”的問題，而不是“好不好”的問題。這一時期的產業和科技發展，主要目標是填補空白，而不是獲取利潤或是參與國際市場競爭。主要算政治賬而非經濟賬，是傳統舉國體制的顯著特點。

改革開放以后，我國培育起了數量眾多的市場主體。為贏得市場競爭，新興的市場主體日益重視科學技術。于是，產業和科技進步的動力，由原來單一的國家，擴展為無數市場主體，舉國體制的作用也不再像過去那樣突出。但是，在國防和高科技領域，以及一些國民經濟命脈產業，舉國體制在自主創新領域仍發揮著重要作用。在國防領域，最先進的武器裝備是買不來的，只能依靠自主創新。特別是在高科技領域，如載人航天、探月工程、深海探測等，關鍵核心技術是一國的高度機密，也是買不來的，只能走自主創新之路，因而也仍然沿用著舉國體制。在國民經濟命脈行業，如特高壓輸電技術，雖然國際上有先進技術可供引進，但中國幅員遼闊，電力資源集中在西部，而用戶卻集中在東部，因此中國需要的是超長距離輸電技術，這是其他國家所沒有的，因此只能自主創新；又如北斗導航系統，涉及國家安全，必須自主可控，同樣只能自主創新。在上述領域，舉國體制不僅發揮著作用，而且其制度和機制也發生了變化，那就是此時的舉國體制是建立在社會主義市場經濟基礎上，并且相當部分是以市場化的方式組織資源，用招投標、申報立項等方式選擇工程和科研力量，在項目研發和制造過程中，會以購買的方式吸收社會力量參與其中。

2011年7月，科技部制定《國家“十二五”科學和技術發展規劃》，提出“將實施國家科技重大專項作為深化體制改革、促進科技與經濟緊密結合的重要載體，加快建立和完善社會主義市場經濟條件下政產學研用相結合的新型舉國體制”。這是中國政府在部門所發的文件里首次提出“新型舉國體制”這個詞匯。但是在黨的十八大之前，從總體上來看，我國除了在積極實施以“863”“北斗”以及航天等為代表的帶有新型舉國體制性質的科技發展規劃和項目外，在民用科技方面，凡是能夠通過貿易、合作等方式獲得國外先進科技的，都主要采取引進外資、合作、購買等市場方式，通過“引進、消化、吸收、創新”國外先進技術和管理來發展。

二

2012年黨的十八大以后，中國特色社會主義進入新時代，我國的經濟發展和安全都面臨著新的形勢和挑戰。就國內看，我國的經濟發展到了爬坡過坎的關鍵期，傳統的要素紅利已漸趨枯竭，產業邁向高端、經濟轉向高質量發展是唯一出路，且刻不容緩，因此科技作為第一生產力，創新作為發展的第一動力，在實現產業結構優化升級和高質量發展中的作用，就更加凸顯出來。就國際看，中國不僅經濟規模和總量為世界第二大經濟體，而且工業門類最齊全，是名副其實的“世界工廠”，更為重要的是中國轉向高質量發展后，產業結構正在快速優化升級，在國際產業鏈中的地位正在由中低端向中高端攀升，在相當多的科技和產業領域，已經由過去的“跟跑者”向“并跑者”和“領跑者”轉變，因此中國與西方發達國家在世界經濟中的關系開始由以互補為主轉向競爭為主。這是已經統治了世界經濟一百多年，形成了科技霸權、軍事霸權、金融霸權的美國不能容忍的，因此對中國采取了一系列不擇手段的遏制政策。

面對國際國內的嚴峻挑戰，中央更加重視科技創新，提出了創新發展的新理念，將創新作為驅動發展的第一動力，并將科技創新列為創新發展的核心，并上升到關系國家安全和能否實現中華民族偉大復興的戰略高度。

黨的十八大提出創新驅動發展戰略，指出“科技創新是提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐，必須擺在國家發展全局的核心位置”，強調要走中國特色自主創新道路。國家以空前力度支持科技創新，并積極促進科技成果轉化。2013年召開的黨的十八屆三中全會，進一步強調“加快建設創新型國家”，并提出“深化科技體制改革”“建設國家創新體系”“加強知識產權運用和保護，健全技術創新激勵機制”等若干工作重點與方向。

在新的歷史起點上，以習近平同志為核心的黨中央作出了建設世界科技強國的重大戰略決策。2016年5月，中共中央、國務院頒布《國家創新驅動發展戰略綱要》，明確提出我國科技事業發展的目標是，到2020年使我國進入創新型國家行列，到2030年使我國躋身創新型國家前列，到2050年使我國成為世界科技創新強國。同年5月30日，習近平總書記在全國科技創新大會、兩院院士大會、中國科協第九次全國代表大會上發表了題為《為建設世界科技強國而奮斗》的重要講話，吹響了建設世界科技強國的號角。

在2017年黨的十九大報告中，創新的重要性得到空前凸顯，“創新驅動發展戰略”不僅被明確為國家戰略，而且也成為建立現代化經濟體系、實現高質量發展的關鍵。習近平總書記指出：“加快建設創新型國家。創新是引領發展的第一動力，是建設現代化經濟體系的戰略支撐。”

如果說新中國成立初期我們突破了貧困陷阱，改革開放以來我們突破了中等收入陷阱，那么在今后的30年內中國要建設現代化強國，則要突破以美國為首的西方發達國家的圍堵打壓遏制陷阱。沒有科技創新和走到世界前列的科學技術，中國經濟不可能轉型升級到世界產業鏈的中高端。要突破“西方遏制陷阱”，除了通過科技創新實現產業升級的高質量發展外，別無他途。

在中國產業升級與發展方式轉型的關鍵期，美國的封鎖打壓，嚴重威脅到中國的產業和科技安全。“卡脖子”問題成為全國關注的焦點。2018年，《科技日報》提出了一份包含35項技術的“卡脖子”清單。清單顯示，就連一些中國引以為傲的產業，也有核心技術被外國攥在手里。例如，中國的高鐵總里程世界第一，但養護鋼軌的銑磨車中最核心的部件——銑刀卻需要從國外進口。又如，國產的掘進機，在整機制造能力上已接近世界最先進水平，但關鍵的主軸承卻依賴進口。一旦被封鎖斷供，中國的產業體系將受到嚴重沖擊和破壞。一些核心技術的缺失，導致中國相關產業大而不強。例如，盡管中國在動力電池銷量上位居世界第一，但電池中關鍵的隔膜材料卻大量依賴進口，拖累了整個產業。一些核心技術的缺失，還直接威脅到國家安全。例如，我國海底科學觀測網高度依賴從美國進口的水下連接器，中國的產品仍處于實驗樣機階段，導致我國在海洋環境監測、災害預警、國防安全與國家權益維護方面存在漏洞。

為解決“卡脖子”問題，以習近平同志為核心的黨中央多次強調核心技術的重要性。2018年5月28日，習近平總書記在中國科學院第十九次院士大會、中國工程院第十四次院士大會上強調：“實踐反復告訴我們，關鍵核心技術是要不來、買不來、討不來的。只有把關鍵核心技術掌握在自己手中，才能從根本上保障國家經濟安全、國防安全和其他安全。”2019年2月20日，習近平總書記在會見探月工程嫦娥四號任務參研參試人員代表時指出：“這次嫦娥四號任務，堅持自主創新、協同創新、開放創新，實現人類航天器首次在月球背面巡視探測，率先在月背刻上了中國足跡，是探索建立新型舉國體制的又一生動實踐。”同年黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出，“構建社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制”。

2022年9月6日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二十七次會議，審議通過了《關于健全社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制的意見》。這次，又將完善新型舉國體制寫入黨的二十大報告中。

三

目前我國正處于實現第二個百年奮斗目標的新發展階段，貫徹新發展理念、構建新發展格局，建設現代化強國，尤其是制造強國、科技強國，離不開新型舉國體制。但是新的發展目標、任務和條件，決定了新型舉國體制具有許多新特點。除了有關國家安全和基礎科學創新等方面，完善新型舉國體制應以企業為主體，以市場為導向。新型舉國體制要面對國民經濟主戰場，不僅要實現技術突破，而且要達到量產標準，滿足一致性、穩定性和成本控制等要求，能夠以性價比取得國際競爭優勢。與此同時，新型舉國體制還可以通過市場來助推國家科研的發展。新型舉國體制不僅要使用國家力量解決市場無法解決的問題，而且要用市場機制來優化國家力量的作用方式。

今天的科技發展，特別是科學的發現和重大技術創新，已經完全不同于19世紀那樣依靠少數天才和不多的資金就可以實現，也不同于20世紀那樣依靠單個實驗室或大企業就能夠實現，需要持續投入。如今重大的科學發現和技術創新已經進入到一個更高的層次，沒有大規模的人力、資金投入以及政產學研的合作，很難走到世界科學和重大技術創新的前沿。這種科技創新日益呈現大規模、集成性、持續性趨勢，這種科技創新日益成為國家間的越來越激烈的競爭領域，中國必須了解和能夠提出應對方案。

科學是發現，技術創新是發明、創造和改進，二者都具有很大的不確定性，尤其是科學發現風險大、成本高，市場機制往往失靈，而企業進入的動力也不足。在不少科學和技術領域，有不少工作者終其一生也沒有發現，只能為后人起到鋪路石和敲門磚的作用，因此政府的保障作用就非常重要。新型舉國體制就是在市場調節不起作用或作用不大的領域，在企業無能為力的領域，在涉及國家安全的領域，發揮好“集中力量辦大事”的作用。

（作者系中國社會科學院當代中國研究所研究員，中國社會科學院大學博士生導師）