專項債結存限額使用問題研究

廖奉城

本文對專項債結存限額進行了測算，截至2022年7月末，專項債結存限額15814億元，且發行審批流程相對簡單，在時間和總量上均能滿足中央會議要求。但在具體發行和使用過程中，存在專項債結存限額在地區間分布不均衡，部分地區債務負擔較重，部分地區專項債支出效率待提高，年內剩余時間運用結存限額空間形成實物工作量壓力加大等問題值得關注。據此，提出全國統籌考慮剩余額度分配、嚴控地方政府債務風險、強化專項債項目審批和立項管理、強化專項債支出管理等建議。

2022年上半年，我國經濟下行壓力加大，政府債券靠前發力穩定經濟增長，新增專項債發行3.41萬億元，同比增長235.8%，規模創歷年同期新高，共支持超過2.38萬個項目建設，對社會投資拉動作用明顯。下半年，專項債仍將作為財政支出將持續發力的重要手段，在2022年新增專項債額度已基本用完的情況下，可使用歷年的限額結存空間來發行專項債，為下半年的政府項目支出提供資金支持。

一、專項債限額及使用管理相關規定

（一）新預算法明確地方政府專項債務余額不得突破專項債務限額

新《預算法》允許地方債發行，同時明確對地方債實行限額管理，由全國人大批準來確定余額限額和年度新增限額。各地政府債務限額根據《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（財預[2015]225號）和《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》（財預〔2017〕35號）的要求來進行測算，并逐級分配至各級政府（見表1）。

（二）在專項債限額空間內，地方可自行選擇重點項目試點分類發行專項債券，且發行審批流程相對簡單

隨著地方專項債限額空間①快速擴大，對于限額空間的具體使用要求也經歷了從嚴格到寬松、從存量到增量的發展歷程。財政部2015—2018年每年發布的《關于做好地方債發行工作的通知》，以鼓勵利用騰出的存量債務空間發行置換債券置換存量債務為主，相關文件明確規定新增專項債限額空間不能再次用于發行新增專項債。但自2017年起，專項債限額和余額空間已超過1萬億元，且呈快速增長態勢，所以2017年《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預〔2017〕89號）則為地方利用新增專項債限額空間開出先例，首次提出允許各地利用新增專項債務限額、上年末專項債務限額大于余額部分自行選擇重點項目試點分類發行專項債券。對于專項債限額空間使用流程的總體原則及具體要求，根據2014年國發43號文并結合2017年89號文的相關規定，地方政府在國務院批準的分地區限額內舉借債務，報本級人大常委會批準，同時報財政部備案后即可組織實施。由于全國及分地區債務限額已分別經過全國人大和國務院批準，故在限額內對債務空間的使用無需全國人大或國務院二次審批，最高僅需上行至財政部和發改委，整體流程相對簡單（見圖1）。

（三）2018年以來，已有部分地區合理利用專項債限額空間，含省內及跨省限額空間的調劑與再分配

隨著針對專項債限額管理的制度要求不斷完善，各地也陸續出現合理利用限額空間的實際案例，整體來看，主要集中于兩類情況：一是重新分配存量專項債限額空間，主要用于發行特殊再融資債券“償還政府存量債務”，如2020年12月至2021年9月間，共有25個省（含直轄市和自治區）通過發行再融資債置換存量債務來化解建制縣隱性債務風險，又如2021年10月以來，在北京、上海和廣東開展全域無隱性債務試點，也通過再融資債置換存量債務的方式②，據統計，2020年、2021年、2022年1—8月分別發行特殊再融資專項債券約500億元、4362億元、1861億元③；二是重新分配新增專項債限額空間，如2018年，財政部收回深圳暫未使用的2018年新增債務限額170.6億元，并將收回額度分配給廣東、浙江、天津、新疆4個地區，4地分別獲得新增專項債券額度85億元、40.6億元、25億元、20億元。在以上兩類情況中，均存在省內限額空間的調劑再分配和跨省限額空間的調劑再分配，表明專項債限額空間的調劑與再分配使用并不存在地域限制。

二、當前專項債結存限額空間測算

（一）專項債結存限額來源于未用盡的置換債限額與新增債限額、自有資金償還債務所釋放的空間

專項債余額=新增專項債發行額+置換專項債發行額+再融資專項債發行額-專項債到期兌付（包括利用再融資資金與自有資金），根據專項債余額組成，可通過以下三種方式釋放剩余額度空間：一是新增專項債券實際發行額小于計劃發行額。自2015年專項債發行以來，除2016年、2018年外，其余年份的新增專項債發行規模均低于當年新增額度，結存額度逐年攀升，2021年末、2022年7月末，新增專項債累計結存額度分別為2190億元、4015億元（見表2）。二是置換專項債與再融資債券發行后結存額度。2015—2021年，置換專項債、再融資專項債分別累計發行47455億元、23568億元，但置換專項債與再融資未公布年度新增額度，包含在總限額內，故無法計算具體結存額度。三是地方政府通過安排財政預算資金等方式消化了部分存量政府債務，減少了債務余額即增加結存額度。

（二）全國專項債結存限額空間充裕，各地差異較大

一是全國限額空間的測算。2022年全國專項債限額為218185億元，截至2022年7月末，全國專項債務余額為202371億元，據此測算全國專項債結存限額為15814億元（見表3）。二是各省市④限額空間的測算。現階段，分地區專項債限額公開數據為截至2021年末，需考慮2022年新增債額度以此計算最新限額。由于湖北、西藏尚未公布預算調整報告，無法獲取其2022年新增債額度數據，其余34個省市可計算截至7月末的限額空間。分地區看，上海、山東、江蘇、福建4省市結存限額空間最大，分別為1682億元、1047億元、932億元、881億元；河北、四川、河南、浙江、北京、江西、云南7省市結存限額在500—700億元區間，分別為700億元、666億元、647億元、626億元、609億元、546億元、509億元。

三、值得關注的問題

（一）專項債結存限額在地區間分布不均衡，地區結存額度與發債需求或不匹配

一是結存限額集中于發達省市。專項債結存限額空間最大的上海、江蘇、福建、河北4地同屬于東部地區，合計結存限額占34個已公布限額省市總額度的比重超3成（33.1%），結存限額空間或大于實際需要。如，上海結存限額達1682億元，遠高于上海2022年1—7月新增專項債發行額（1269億元），其結存限額空間或大于發債需求。二是部分債務負擔較輕地區結存限額偏低，與發債需求不匹配。如6月底湖南省新增專項債額度1388億元已全部發行完畢，同時于6月發文要求全省提前開展項目準備，專項債項目申報額度需超過上年發行規模的150%，但目前湖南省專項債結存限額僅27億元，僅占全國結存限額的0.2%。三是部分地區優質項目入庫與結存限額不匹配。如甘肅、重慶，2022年1—7月PPP⑤新入庫投資額居全國前列，分別為804億元、359億元，而其對應的結存限額分別為216億元、235億元，占全國結存限額的比重僅為1.8%、1.9%。

（二）部分地區債務負擔較重，限額分配需考慮債務風險問題

一是部分地區債務風險指標已超警戒線。從負債率⑥看，2021年全國政府負債率為47.0%，低于國際通行的60%警戒線。分地區看，青海（83.3%）、貴州（60.6%）債務率已超警戒線水平；天津（50.2%）、新疆（47.8%）、甘肅（47.8%）、吉林（47.3%）、海南（46.5%）、黑龍江（43.9%）、內蒙古（43.4%）、寧夏（42.5%）、云南（40.5%）等地負債率相對較高；深圳（4.6%）、江蘇（16.3%）、上海（17.0%）負債率最低。二是債務付息壓力將進一步加大，利息保障倍數⑦大幅下降。2022年1—7月，全國地方政府利息保障倍數為15.9倍，較去年同期回落29.1%；全國37個地區中僅山西、內蒙古利息保障倍數較上年同期有所提升。分地區看，青海、吉林、新疆、云南、貴州等13個省市⑧保障倍數低于10倍；受自有財力降至上年同期五成左右影響，天津、吉林保障倍數分別由上年同期的21.3倍、13.0倍降至9.0倍、4.7倍。

（三）部分地區專項債支出效率待提高，使用專項債結存限額擴大發行規模或帶動結存資金再攀新高

2022年1—8月，全國共發行地方政府新增專項債3.52萬億元，根據國務院要求需在8月底前基本使用完畢⑨，但截至7月底仍有大量資金未使用。分地區看，全國36個地區中，僅北京、山西、四川、江西、安徽等10個地區專項債對應的支出規模大于其2022年新增專項債發行收入，即對2021年結轉至2022年使用的新增專項債資金有所消化；其余26個地區專項債對應的支出規模仍小于其2022年新增專項債發行收入，導致其新增專項債結存規模較2021年末進一步擴張，其中河南、河北、廣東、江蘇、天津等地區結存規模居前，顯示絕大部分地區新增專項債支出效率仍有待提高。在2021—2022年新增專項債資金尚有大量結存的情況下，專項債限額的進一步下達發行或將推動部分地區結存資金規模進一步攀升。

（四）年度專項債發行額創歷史新高、項目調整情況增多，年內剩余時間運用結存限額空間形成實物工作量壓力加大

2020—2022年，年度新增專項債額度連續三年超過3.6萬億元，對擴大有效投資對沖新冠肺炎疫情后經濟下行壓力發揮了重要作用。2022年若考慮年中提出的使用5000多億元專項債地方結存限額，年度用于項目建設的專項債發行總額將超過4.15萬億元，創歷史新高。但受專項債項目前期準備工作不夠充分、土地出讓延遲、項目規劃調整、疫情等多種因素制約，一些專項債項目實際資金需求小于預期甚至無法實施，導致調整用途情況顯著增多。據統計，2022年1—8月，吉林、陜西、黑龍江、海南、大連、江西、北京、廈門、寧波、河北、江西、山東、深圳、福建、四川、安徽、甘肅17個地區先后對當地新增專項債資金用途進行調整，主要涉及2021年及以前的專項債項目；其中，甘肅、安徽、四川、寧波等地甚至涉及2022年發行的新增專項債項目，如根據寧波市8月8日發布的《關于調整部分政府新增專項債券資金用途的公告》，其2022年2月28日、3月31日、6月30日發行的全部三批新增專項債項目分別有8.08億元、2.88億元、23.67億元涉及16個項目用途調整。年度專項債額度提升和發行使用節奏加快均顯著增加地方政府資金支出進度和建設進度壓力，從時間安排上來看，5000多億元專項債結存限額要在10月底前發行完畢、年底前形成實物工作量壓力較大。

四、專項債結存限額分配與使用建議

（一）按照正向激勵分配原則，全國統籌考慮剩余額度分配

一是統籌考慮自有財力及項目融資需求分配全國剩余額度，為在年內帶動有效投資，額度分配上對專項債項目儲備成熟、專項債資金使用效益高、資金閑置比例低的地區適當傾斜。二是進一步提高剩余額度回收、分配、下達效率，提高專項債剩余額度使用效率。三是統籌考慮項目支出使用需要、債務到期情況等因素確定專項債發行節奏，健全債券分批次滾動發行機制，適當提高債券發行頻次，發行進度盡量匹配項目資金需求。

（二）因地制宜確定各地政府舉債規模，嚴控地方政府債務風險

一是嚴格守住不發生系統性風險底線，對于個別已達紅色風險等級、債務風險指標超國際警戒線地區，必須先壓降風險后再進行額度分配。二是進一步完善地方政府債務管理體系，加強舉債規模監測與控制，舉債前明確資金用途及債務償還保證等，同時加強地方政府債務風險指標定期披露，增強財政信息透明度。

（三）強化專項債項目審批和立項管理，盡量減少項目調整情況

一是兼顧地方經濟發展需求、項目儲備情況、風險防范要求等因素，綜合評估項目風險、收益和債券資金使用效益等情況，推動監管關口前移，確保專項債項目前期準備充分，注重投資實效。二是加強專項債項目審批和立項管理，重點投向中央確定的重點領域、重大戰略項目，積極支持“兩新一重”等有收益的公益性項目，在確定項目時要充分評估項目的前期準備條件、現金流狀況、盈利能力和發展前景等要素，盡量減少項目調整情況。

（四）強化專項債支出管理，加快專項債實務工作量的形成

一是進一步提高已發行未使用專項債資金的使用效率，建立存量資金考核機制，從存量資金規模、消化進度等方面進行動態考核。二是壓實項目施工單位、項目主管部門、債務管理部門等各方的債券資金支出責任，盡快將閑置資金投入到項目建設中。三是強化專項債券項目穿透式監測工作要求，定期對各項目施工條件、用地用能配套設施等要素落實情況評估及通報，完善專項債資金違規使用處理處罰機制，加快項目進度推動專項債實物工作量的形成。

注釋：

①限額空間等于限額減去存量余額。

②廣發證券發展研究中心《七問地方專項債分配、發行與使用》。

③數據來源：長江證券研究所《5000多億元專項債限額空間的作用有多大》。

④包括省、自治區、直轄市、計劃單列市。

⑤數據來源：財政部PPP中心。

⑥負債率=（地方政府債務總額/GDP）*100%，其中債務總額含非政府債券形式債務。

⑦利息保障倍數=地方自有財力/支付的利息。

⑧包含青海、吉林、新疆、云南、貴州、黑龍江、甘肅、廣西、遼寧、寧夏、天津、大連、重慶。

⑨2022年5月24日國務院《關于印發扎實穩住經濟一攬子政策措施的通知》。

參考文獻：

［1］王鋒，高遠，阮征.省級地方政府債務限額分配：基于效率最優視角［J］.華東經濟管理，2017（8）：105-112.

［2］閆衍.專項債助力積極財政政策［J］.中國金融，2019（08）：52-53.

［3］周世愚.地方政府債務風險：理論分析與經驗事實［J］.管理世界，2021（10）：128-138.

作者單位：中國人民銀行廣州分行，碩士研究生，經濟師。