大都市科創功能區科學治理實現路徑研究

□文/ 朱李鳴 浙江省發展規劃研究院

大都市科創功能區承載了城市科技產業創新功能，它的主要作用是集聚科技設施與人才，通過把握科技創新的規律與趨勢來實現科技產業的首創性、突破性和帶動性，發揮“策動未來、科創之源”的作用。

越來越多的研究表明，大都市國際競爭力依托于其科創功能區的科技原創力。大都市科創功能區在全球科技產業革命中扮演“動力源”角色，是世界科創策源地的核心，具有高水平研究型大學與科技機構集聚、國際化青年創新人才集聚、高科技企業集聚的特點。大都市科創功能區往往國際化學術交流會議頻繁，人員流動快速，國際科技信息流動快速，科創功能區的有效治理在大都市發展中起到越來越重要的作用，這些特點決定了大都市科創功能區不能沿用傳統行政市區的治理方式。

科學定位發展功能

科學定位發展功能是大都市科創功能區治理的首要前提，可以從以下三個維度理解。

一是要符合全球科創功能區的特征。國際公認的全球科創功能區是指以城市單元為核心，對全球科技創新貢獻度大的創新集聚區。例如世界著名的美國硅谷和波士頓128 公路、英國劍橋科技園、日本筑波科學城等，又如國內的北京中關村、上海張江等。這些全球影響力大的科創功能區都具有三個方面的基本特點。在創新結構布局方面，科創功能區具有“名城+名校”共榮發展的創新土壤。大學滋養了區域創新發展，城市與產業孕育了大學，名城與名校共榮發展的創新土壤是孕育催生科創功能區的重要基礎。在創新功能組合方面，科創功能區形成了以基礎研究為龍頭、以企業為主體，有利于充分激活創新要素的科技創新體系，建構了“科技中心+產業中心”產學研深度融合的創新內核。世界一流的科創功能區，不僅要擁有世界一流科技基礎設施，也要集聚培育世界一流企業群，能夠貫通原始創新（從0 到1）、核心技術創新（從1到N）、關鍵應用創新（從N到100）。在創新要素配置方面，科創功能區形成了“熱帶雨林式”的創新創業生態，有濃厚的創新創業氛圍、雄厚的創投資金、成熟的金融體系、專業化的中介服務體系、專業化的技術市場服務體系，讓政府、大學、研究院所、企業、科技中介、金融機構等各類主體既能各司其職，又可跨界交流，推動形成創新驅動型創業生態群落。

二是要響應國家加快打造原始創新主要策源地的戰略需求。國家強調的原始創新主要策源地是包含從基礎研究、應用研究、關鍵核心技術開發到戰略性新興產業構建的整個體系。大都市打造科創功能區在方向上必須符合國家戰略需求，能夠代表國家參與全球科技競爭，重點要聚焦《國家創新驅動發展戰略綱要》《關于全面加強基礎科學研究的若干意見》《加強“從0 到1”基礎研究工作方案》等政策，圍繞量子科學、腦科學、納米科學、干細胞、合成生物學、發育編程、全球變化及應對、蛋白質機器、大科學裝置前沿研究等重點領域，針對國家重大戰略需求中的關鍵問題，搶占前沿科學研究制高點。在國家科技計劃重點支持的人工智能、網絡協同制造、3D 打印和激光制造、重點基礎材料、先進電子材料、結構與功能材料、制造技術與關鍵部件、云計算和大數據、高性能計算、寬帶通信和新型網絡、地球觀測與導航、光電子器件及集成、生物育種、高端醫療器械、集成電路和微波器件、重大科學儀器設備等重大領域推動關鍵核心技術突破。

三是要凸顯大都市在國內科創功能區布局建設中的比較優勢。謀劃綜合性國家科學中心是大都市科創功能區建設的重要課題。綜合性國家科學中心是國家創新體系建設的基礎平臺，有助于匯聚世界一流科學家，突破一批重大科學難題和前沿科技瓶頸，顯著提升中國基礎研究水平，強化原始創新能力。目前，杭州、南京、蘇州、西安、成都、武漢、鄭州、沈陽等中心城市都在加緊謀劃綜合性國家科學中心，主要依托國家級科學城、國家級高新區及自由貿易試驗區（港）、國家重大科技基礎設施支撐，聚焦前沿科學研究方向。大都市科創功能區在定位中尤其應注重凸顯大都市的比較優勢，差異化、特色化定位，注重提升專業領域的國際化科技和產業創新能力水平。

確立治理目標，構建指標體系

在確定發展定位基礎上，大都市科創功能區治理目標的確定十分關鍵，需要做到提弱項、鍛長板并重。以杭州城西科創大走廊為例，作為浙江省委、省政府創新強省建設的重要戰略舉措，“十三五”時期，杭州城西科創大走廊圍繞打造全球領先的信息經濟科創中心、國際水準的創新共同體、國家級科創功能區、浙江創新發展主引擎的戰略目標，實現高質量、高速度發展，尤其是在營造創新生態、建設創新平臺、匯聚創新人才等方面取得突破性進展，科創中心“四梁八柱”逐步成型。

大都市科創功能區的治理目標首先要致力于提升“弱項”。杭州城西科創大走廊聚集了國家重點實驗室12家，占全省總數的80%，形成了科創重器突破性建設、硬核科技突破性開發、高層次人才突破性集聚、雙創環境突破性提升“四個突破性建設”成果，為打造科創功能區奠定扎實基礎。但是對標國際、國內一流創新功能區，杭州城西科創大走廊發展還存在差距和短板。一是硬核科技支撐力需增強。與美國硅谷、西雅圖等世界一流科創功能區，國內北京懷柔科學城、上海張江科學城等科創中心相比，杭州城西科創大走廊世界級研究型大學、國家重大科技基礎設施、世界級科技引擎企業和人才等方面力量不足，引領世界前沿的基礎性、原創性、顛覆性硬核科技成果相對較少。二是產業鏈現代化水平需提升。優勢產業數字經濟還集中在商業模式創新和業態創新，算法、芯片、人工智能等前沿技術水平還不高，進入“全球創新50 強”核心企業不多，尚未形成具有技術規模人才優勢、自主掌控力的優勢產業鏈和產業群。三是公共服務短板需補強。產業高速發展和人口集聚給城市公共服務帶來壓力，現有的教育、醫療等公共服務短板明顯，國際科學家、海內外科創人才的國際生活服務缺乏。四是統籌管理體制尚需完善。大走廊橫跨杭州市三個行政區、含有三個科技城，“三區三城”集中統一管理體制和高效協調運行機制還不健全，統籌力度不夠，要素保障不足，資源配置效率不高，大都市創新功能區治理目標首先要彌補這些短板。

大都市科創功能區的治理目標確立要把加強“長板”作為關鍵。全球科創高地的競爭是優勢的競爭，必須把揚優勢、鍛長板放在核心位置。大都市創新功能區需要代表國家參與世界科技競爭；需要全方位引領未來技術、未來產業、未來生活、未來城市、未來治理；需要服務全國，助力突破國家卡脖子關鍵技術；需要帶動省域發展，改革創新先做先試。為此，城西科創大走廊重點圍繞全省三大高地建設，以有競爭優勢創新生態系統建設為核心，以平臺集聚、人才集聚、要素集聚、政策集聚和體制機制創新為路徑，重點形成全球卓越數字科創中心、國際一流生命健康科創中心創新策源功能，爭取成為優勢領域全球學術新思想、科學新發現、技術新發明、產業新方向原始創新主要策源地，創新鏈、產業鏈、人才鏈、資本鏈、服務鏈高度協同的未來產業先導地，引領未來技術、文化、規制、方案的首創地與“孵化器”。

大都市科創功能區的治理目標確立后，要在指標體系和考核評價中充分體現。目標體系構建要系統表征、測度和反映這些具體內涵和要求，兼顧完善統計制度。在杭州市人民政府、浙江省發展和改革委員會、浙江省科學技術廳2016 年8月發布的《杭州城西科創大走廊規劃》中，謀劃了創新投入、平臺、人才、發展質量四類18個主要指標和高技能人才、授權發明專利數量、國家科學技術獎、人口集聚規模4 項輔助指標。2021 年出臺的《杭州城西科創大走廊發展“十四五”規劃》指標體系設計較大幅度優化了創新策源作用，對經濟發展指標給予一定寬容度。規劃指標調整為策源能力提升、創新資金集聚、平臺集聚、人才集聚、生活品質提升5 大類37 個指標，沿用“十三五”規劃指標6 個，新增指標28 個，改進指標口徑3 個，取消畝均增加值、畝均稅收、戰略新興產業產值比重三項指標，更加突出反映策源能力提升、創新產業培育等效果，更加細化精準平臺、要素、人才集聚導向。同時，需要制定專門針對杭州城西科創大走廊的、有別于其他高能級平臺的統計指標體系和考核辦法。為此，杭州設立專門的統計機構，負責科學量化、優化完善大走廊區域創新治理的評價監測工作機制，加強動態評估監測，通過組織專項督查、專題會議研究、大數據分析、委托第三方長期評估分析等方式推動工作落實。

八個方面提升整體治理能力

圍繞治理目標，大都市科創功能區要提升治理能力，需要實現八個方面能力的高效協同與提升。

一是提升基礎研究與原始創新策源力。聚焦科技創新綜合實力提升，全力推進大科學裝置、國家和省實驗室、重大技術創新平臺、高端學科學術平臺建設，構筑起支撐綜合性國家科學中心、綜合性國家產業創新中心建設的創新設施體系。組織實施重大基礎研究、核心技術攻關計劃，形成一批硬核科技成果。打通科技成果轉化渠道，創建實驗室經濟試驗區，不斷提升“基礎研究-應用研究-產業開發”創新策源能力。引導龍頭骨干企業與高校、科研院所整合創新資源，推進國家技術創新中心、產業創新中心、制造業創新中心、國家臨床醫學中心等的創建。支持國家工程技術研究中心、國家地方聯合工程實驗室（研究中心）建設，引導企業以工程研究中心、技術中心、博士后工作站、院士工作站等多種方式建設研發機構，支持龍頭骨干企業建設高水平技術創新中心。

二是提升一流創新人才集聚力。堅持人才首位戰略，聚焦“高精尖缺”人才，組織實施創新人才計劃，引進海內外科技創新領軍人才，重點引育以STEM 專業為重點的青年人才，培養科技企業家隊伍。深入推進人才管理改革試驗區建設，完善國際化引才用才網絡，建設具有全球影響力的國際人才港。

三是提升創新型產業集群競爭力。聚焦優勢科創領域，提升數字科技產業集群核心競爭力，壯大生命健康、高端裝備產業集群，重點培育金融科技、創業投資、人力資本等特色科技服務基地，前瞻培育未來產業，打造標志性產業鏈，構建群鏈基地融合發展現代產業體系。數字科技產業集群瞄準世界數字科技發展方向，主攻人工智能、5G物聯網、云計算大數據、集成電路、區塊鏈、數字貿易等重點領域，著力突破關鍵核心技術，推進產業化，率先探索商業化應用模式，搶占國際數字經濟發展制高點。拓展移動支付、消費金融、供應鏈金融、智能投顧、大數據風控等新場景，發展智能移動支付、數字普惠金融、大數據征信等新業態。超前布局重量級未來產業，聚焦重大技術領域和浙江重點優勢產業，建設一批“高尖精特”實驗室、研發中心，持續開展“卡脖子”技術攻關。

四是提升現代化基礎設施支撐力。率先布局新基建，率先實現雙5G 網絡全域覆蓋；加快推進交通門戶樞紐功能建設，優化高鐵、高速、軌道交通、城市快速路等骨干交通網絡。

五是提升未來城市生活品質吸引力。圍繞“科產城人”融合，開展全域“未來社區”建設，通過打造標識鮮明文化藝術長廊、創造無處不在交往客廳、提供學有所教優質服務、優化全生命周期健康服務體系、營建綠色優美公園城市等五大場景建設，打造具有歸屬感、舒適感、未來感的宜居宜業宜游樣板地，讓科創功能區成為城市高品質生活集中示范區。

六是提升城市數字化治理引領力。聚焦政府數字化轉型，探索突破行政區域和行政層級，統籌推動數字技術應用和制度創新，擴大“城市大腦”運用空間，構建多元智治新平臺、新機制、新模式，讓數字賦能未來產業、未來城市、未來生活，打造整體智治示范之地。要以迭代完善空間治理數字化平臺建設應用、加快推進“多規合一”改革、探索數字孿生城市建設，探索空間治理數字化創新。

七是提升跨行政區區域治理的統籌力。遵循綠色集約、功能集聚、全域一體的原則，形成科創功能核心區內部、核心區與周邊聯動發展新格局，打造生態更美、功能更優、競爭力更強的現代化科創功能區，建設科技型未來城市。加強跨區域協調互動，共建產業創新大平臺，強化協同創新政策支撐，探索建立核心區與聯動區規劃銜接與實施一體化機制，研究制定統一的產業準入標準目錄，建立雙向“科創飛地”，探索稅收分成、招商數據互算、工作人員互派、產業協作互動的工作機制。

八是提升一體化建設體制機制保障力。按照全面改革試驗田的要求創新管理體制，優化聯席會議制度，協調解決跨區域、跨領域和跨部門的重大問題，加快建立“一個平臺、一個主體、多塊牌子”的體制架構，實行一體化整合、實體化管理、市場化運作。把握國家支持開發區開發運營企業上市機遇，推動國有平臺上市，廣泛吸引社會資本和市場資源參與建設。圍繞規劃明確的重點產業鏈，以管委會為主體建立“鏈長制”。加大省市資源要素集中保障，進一步發揮省市創新引導基金的引導作用，探索建立“風投基金+政策激勵”運行機制，爭取省創投引導基金、省級產業基金與大都市科創功能區共建產業發展基金，助力初創型項目孵化和新興產業發展。加強土地要素指標保障，充分保障大都市科創功能區“大好高”項目的發展空間，對大都市科創功能區空間規劃和重大項目的各類指標予以單列和傾斜支持，重點保障服務數據中心等新基建項目和重大科技產業項目落地。