政府投資審計在構(gòu)建城市建設(shè)新發(fā)展格局中的作用與實踐

王旭東

【摘要】城市建設(shè)主要依托建設(shè)項目的實施，建設(shè)項目尤其是政府投資項目管理的好壞決定了城市建設(shè)能力和水平，政府投資審計應(yīng)全面貫徹新發(fā)展理念的要求，強化對建設(shè)項目管理的審計，繼而助力城市建設(shè)新發(fā)展格局的形成。

【關(guān)鍵詞】政府投資；審計；城市建設(shè)；新發(fā)展格局

【中圖分類號】F283；F239

城市建設(shè)就是通過建設(shè)工程對城市人居環(huán)境進(jìn)行改造，為市民創(chuàng)造良好人居環(huán)境、保障正常生活、服務(wù)城市經(jīng)濟社會發(fā)展的過程。本文基于基層審計機關(guān)的視角分析構(gòu)建城市建設(shè)新發(fā)展格局的路徑以及在此過程中政府審計應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用。

一、構(gòu)建城市建設(shè)新發(fā)展格局對政府投資審計的要求

習(xí)近平總書記提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，新發(fā)展理念對城市建設(shè)具有重大指導(dǎo)意義。踐行新發(fā)展理念，國家審計首先要用新發(fā)展理念武裝自己的頭腦，就政府投資審計而言，筆者認(rèn)為應(yīng)體現(xiàn)出以下幾方面的特點。

創(chuàng)新性，就是要把握好“角度”。要在做好常規(guī)性審計的基礎(chǔ)上，積極落實投資審計轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求，創(chuàng)新思維方式、審計技術(shù)方法和組織方式，通過資金看政策落實，通過項目看行業(yè)發(fā)展，從而更好服務(wù)于構(gòu)建新發(fā)展格局。

效果性，就是要把握好“高度”。投資審計要圍繞地方政府重點建設(shè)項目，尤其要對生態(tài)環(huán)境治理類項目加強過程性審計，適時、精準(zhǔn)反映情況，為城市建設(shè)綠色發(fā)展貢獻(xiàn)審計智慧。

全面性，就是要把握好“廣度”。要推進(jìn)建設(shè)項目的審計全覆蓋，把握形式與內(nèi)容的統(tǒng)一，形成常態(tài)化、動態(tài)化震懾。形式上，要對使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的建設(shè)項目全面掌握相關(guān)信息，并采用合適的方式開展審計，確保無一遺漏、無一例外。內(nèi)容上，既要注重審計質(zhì)量，也要兼顧效率。

系統(tǒng)性，就是要把握好“深度”。就是運用系統(tǒng)觀點，在投資審計中把建設(shè)項目管理互相聯(lián)系的各個方面及其結(jié)構(gòu)和功能進(jìn)行系統(tǒng)認(rèn)識，從整體與部分、整體與環(huán)境的相互作用過程來認(rèn)識和把握整體。從建設(shè)項目管理的表象問題深入研究城市建設(shè)治理體制機制方面存在的問題，推動城市新發(fā)展格局的形成。

協(xié)調(diào)性，就是要把握好“寬度”。要統(tǒng)籌好審計內(nèi)外兩個系統(tǒng)，對內(nèi)強化“兩統(tǒng)籌”，形成合力，將投資審計融入經(jīng)濟責(zé)任審計、政策跟蹤審計等項目類型中。對外加強與各部門之間的溝通協(xié)調(diào)，審計既要充分利用各部門的監(jiān)管成果，也要推動審計成果最大化利用，助力構(gòu)建大監(jiān)管格局，提升審計效率。

包容性，就是要把握好“尺度”。要準(zhǔn)確把握“三個區(qū)分開來”要求，提高政治站位和政策把握能力，建立健全審計容錯糾錯免責(zé)機制。客觀分析審計發(fā)現(xiàn)的建設(shè)項目推進(jìn)過程中的問題，把保護(hù)改革發(fā)展中的新生事物、為改革實干者營造良好干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境，作為進(jìn)一步發(fā)揮審計監(jiān)督作用的重要內(nèi)容。

二、政府投資審計助力城市建設(shè)新發(fā)展格局形成的路徑

政府投資審計要準(zhǔn)確把握工作定位和邊界，聚焦重大建設(shè)項目，深入揭示項目建設(shè)管理、資金使用中的突出問題。

（一）以政府投資審計轉(zhuǎn)型推動建設(shè)管理體系重構(gòu)

政府投資審計與建設(shè)項目管理，是對立和統(tǒng)一的關(guān)系，是矛盾的兩個方面，既有本質(zhì)區(qū)別卻又相互依存。長期以來，地方政府要求以審計結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)，導(dǎo)致政府投資審計成為建設(shè)領(lǐng)域的一個管理環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)型難度很大。就地方政府而言，多年來由審計機關(guān)負(fù)責(zé)工程結(jié)算審核的成本控制模式確實為政府節(jié)約了大量的財政資金，審計機關(guān)嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的工作作風(fēng)得到了地方政府的充分信賴，因此地方政府會擔(dān)心審計機關(guān)退出結(jié)算審核之后，工程結(jié)算的成本能否得到有效控制。就財政資金撥付部門而言，以審計機關(guān)的結(jié)論撥付資金，規(guī)避了自身應(yīng)該履行的工程價款結(jié)算管理責(zé)任，而審計的退出，相關(guān)的管理責(zé)任就落到各地財政部門的身上，因責(zé)任重大，一些地方財政部門給投資審計轉(zhuǎn)型帶來很大阻力；就建設(shè)單位而言，其長期依賴審計機關(guān)結(jié)算審核的局面發(fā)生了根本性的改變，建設(shè)單位真正成為工程價款結(jié)算責(zé)任主體。為了規(guī)避自身責(zé)任，在項目管理過程中常見的“價格由審計定”“××事項以審計為準(zhǔn)”等將成為歷史，而此類情況往往是導(dǎo)致價款結(jié)算產(chǎn)生爭議、耗時長，繼而因無法支付工程款導(dǎo)致農(nóng)民工上訪的主要原因。因此，投資審計轉(zhuǎn)型對整個建設(shè)項目管理體系帶來巨大沖擊，而重構(gòu)這個管理體系則涉及到各方的利益，協(xié)調(diào)難度很大，但同時也給項目管理體系乃至建設(shè)領(lǐng)域治理踐行新發(fā)展理念提供了契機。

（二）推動構(gòu)建廉潔高效的建設(shè)項目管理模式，以適應(yīng)新形勢下投融資體制變革

從我國各地實踐來看，政府投資項目集中管理模式是一種較好的建設(shè)項目管理模式，可實現(xiàn)專業(yè)的人管專業(yè)的事，有效提高管理效能。目前我國集中管理模式主要是完全管控和分離協(xié)作兩種，其中深圳市建筑工務(wù)署的管理模式屬于前者，重慶、江蘇宿遷等地的管理模式屬于后者。

傳統(tǒng)管理學(xué)認(rèn)為，管理就是在特定環(huán)境下，為了實現(xiàn)組織目標(biāo)而對組織的資源有效的進(jìn)行計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制的過程。項目集中管理也是一種管理行為，也符合傳統(tǒng)管理學(xué)的關(guān)鍵要素，結(jié)合表1可知，集中管理應(yīng)符合組織系統(tǒng)化、管控精細(xì)化、人員專業(yè)化三個基本條件。

1.組織系統(tǒng)化

即管理的領(lǐng)導(dǎo)和組織功能，就政府工程而言，集中管理必須由政府主導(dǎo)、高位推動，應(yīng)形成系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)、組織體系。投資審計可以抓住轉(zhuǎn)型這個契機，在自身退出管理職能的同時，向地方黨委政府建言推動集中管理模式的形成。

2.管控精細(xì)化

即管理的計劃和控制功能，建設(shè)項目的管理，主要對工期、質(zhì)量、投資及安全四個方面的管理，集中管理就是要加強對施工承包商的管理，繼而實現(xiàn)對建設(shè)項目的有效管理。投資審計在這個環(huán)節(jié)則要展開全方位的符合性審計，以施工合同、招投標(biāo)文件、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計圖紙為依據(jù)，比對項目實施是否符合相關(guān)規(guī)定、約定，以推動管控精細(xì)化目標(biāo)的進(jìn)一步實現(xiàn)。0F125AE5-A82F-48EB-AF36-84E50412E254

3.人員專業(yè)化

即管理的組織資源，主要是對“人”的管理。集中管理的最大優(yōu)勢就是專業(yè)的人管專業(yè)的事，所以用好“人”這個資源，是集中管理工作成敗的關(guān)鍵。如，深圳建筑工務(wù)署針對項目建設(shè)設(shè)有管理、決策、技術(shù)、保障、監(jiān)督五大管理機制，內(nèi)部專業(yè)分工組建了六大專業(yè)組[ 1 ]，可實現(xiàn)設(shè)計、施工的高效銜接，實現(xiàn)有效的質(zhì)量、投資管控。分離協(xié)作模式的人員專業(yè)化程度相對偏弱，主要原因是專業(yè)人員分散在各個部門，很難形成合力。為此，審計機關(guān)可以結(jié)合本地實際，通過投資審計發(fā)現(xiàn)的問題，積極向政府和相關(guān)部門建言獻(xiàn)策，起到一個“粘結(jié)劑”的作用，提高集中管理人員的專業(yè)化水平。

（三）以數(shù)據(jù)獲取方式的現(xiàn)代化提升審計效率和效果

構(gòu)建“嵌入式”審計與外部數(shù)據(jù)獲取相結(jié)合的大數(shù)據(jù)審計思路。就投資審計而言，及時、全面、準(zhǔn)確獲取工程管理數(shù)據(jù)，在新形勢下尤為重要，特別是對包含多個單位工程的重大項目的基本情況匯總、統(tǒng)計、分析取證等工作，往往耗時費力、容易出錯。不少審計機關(guān)單獨建立了工程審計信息管理系統(tǒng)，但數(shù)據(jù)采集及時性、完整性欠缺，影響審計效能。審計機關(guān)應(yīng)與各職能部門充分溝通、融合，可在監(jiān)管部門的系統(tǒng)中設(shè)置審計功能分析模塊，不采集、管理數(shù)據(jù)，只使用數(shù)據(jù)，可以實現(xiàn)審計對項目建設(shè)管理數(shù)據(jù)即時、常態(tài)化的查找、比對、統(tǒng)計、分析，實現(xiàn)投資審計手段和方法的現(xiàn)代化，提高審計效率、推動審計全覆蓋。如，宿遷市研發(fā)了政府投資工程監(jiān)管系統(tǒng)，由市代建辦、重點辦、審計局、財政局等單位共建共用，數(shù)據(jù)共享。其中，系統(tǒng)設(shè)置了審計功能分析模塊，可根據(jù)審計需要自動生成10類審計報表，包括工程變更簽證、合同與招投標(biāo)、工程建設(shè)程序辦理、監(jiān)理聯(lián)系單臺賬、資金收支臺賬、年度重點建設(shè)項目基本情況、竣工項目決算編制情況、同一項目造價比對、不同項目綜合單價比對、材料價格搜索等內(nèi)容。

（四）分類確定審計項目計劃，實現(xiàn)審計全覆蓋和效能提升

審計分類應(yīng)堅持突出重點、要素統(tǒng)籌、分步實施的原則。可按三類進(jìn)行安排，即重點單項類、綜合調(diào)查類、融合審計類。

重點單項類，指當(dāng)?shù)攸h委政府直接交辦，要求對某單項工程進(jìn)行審計的項目，審計方式可采用竣工決算審計或跟蹤審計。著重對單項工程的項目管理情況開展審計，主要審計目標(biāo)是關(guān)注建設(shè)項目管理過程是否規(guī)范、促進(jìn)增收節(jié)支。

綜合調(diào)查類，指按照多個建設(shè)項目存在的共同要素進(jìn)行整合，作為一個審計項目進(jìn)行實施，審計方式是開展審計調(diào)查或跟蹤審計。主要目標(biāo)是就某一領(lǐng)域揭示宏觀政策制定與落實中存在問題、促進(jìn)完善宏觀管理機制。也可以根據(jù)項目的共同屬性，將原屬于不同責(zé)任主體實施的建設(shè)項目歸結(jié)為同一審計項目，以提高審計結(jié)論的宏觀性。

融合審計類，指結(jié)合經(jīng)濟責(zé)任審計等項目類型對有關(guān)工程進(jìn)行審計。主要針對有關(guān)單位實施的規(guī)模較小但數(shù)量較多的項目，此類項目往往處于投資審計監(jiān)督的盲區(qū)。審計目標(biāo)應(yīng)著重反映有關(guān)單位對建設(shè)項目管理總體的規(guī)范化程度。“可根據(jù)投資審計項目與經(jīng)濟責(zé)任審計交叉重合的現(xiàn)象，將投資審計人員編入經(jīng)濟責(zé)任審計組成員，以投資審計視角帶動經(jīng)濟責(zé)任審計開展”[2]。

具體操作時，首先應(yīng)調(diào)查了解當(dāng)?shù)卣谝欢〞r間維度投資建設(shè)項目總體數(shù)量、實施主體等信息。相關(guān)信息主要來源于當(dāng)?shù)卣嫉某鞘薪ㄔO(shè)重點工程計劃、發(fā)改部門立項資料、財政部門建設(shè)資金撥付情況、自籌資金建設(shè)的國有公司等方面。其次應(yīng)合理分類。可根據(jù)審計事項重要性、建設(shè)規(guī)模、項目類型、社會關(guān)注度等要素進(jìn)行綜合分析、確定，現(xiàn)以年度審計項目計劃數(shù)不超過8個為例進(jìn)行分類安排。

當(dāng)然，每個審計項目覆蓋建設(shè)工程數(shù)量還要具體情況具體對待，表2所列只是一般情況下的估算數(shù)。另外，受審計人力的制約，在一個年度不能覆蓋所有建設(shè)工程的，可以統(tǒng)籌以2～3年為一個周期對相關(guān)工程進(jìn)行審計。審計項目的類型劃分也是開放的，實踐中可根據(jù)具體需要按照相關(guān)要素進(jìn)行分類。

（五）探索與新發(fā)展理念相適應(yīng)的投資審計方法和思路。

1.系統(tǒng)審計

就是把審計對象（政府工程）視為一個系統(tǒng)，用聯(lián)系的觀點全面反映審計對象客觀情況，以達(dá)到審計效能最優(yōu)。在一定范圍內(nèi)揭示出共性的問題，以及尋找出該審計對象的成功經(jīng)驗或不足。投資審計實踐發(fā)現(xiàn)，如果審計反映的問題是某一孤立的問題，往往得不到領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門的充分重視，就單個項目或單次事項而言，看似很小，卻對建設(shè)項目的管控影響很大。而如果反映的問題是多個建設(shè)項目施工過程中普遍存在的，盡管切口很小，也會引起各方更大程度的重視。因此，投資審計需要進(jìn)一步從深度和廣度反映問題，為此需要用系統(tǒng)審計的方法。具體就是將單一或多個項目間具有共同特征的事項結(jié)合起來調(diào)查、分析，點面結(jié)合反映普遍性問題，可有效解決審計反映問題碎片化的問題，有利于從制度、機制上推動相關(guān)問題得到解決，以此提升投資審計效能。

2.阻斷審計

就是審計對已出現(xiàn)苗頭性、趨向性的問題及時干預(yù)，避免更大問題的發(fā)生。有的建設(shè)單位不作為、亂作為，對已出現(xiàn)的相關(guān)問題漠視、無視，甚至以會議討論、請示等方式意圖將違規(guī)問題合理化，尤其在跟蹤審計項目中，發(fā)現(xiàn)類似問題較多，這些都需要審計及時糾正。為此產(chǎn)生了阻斷式審計的理念，這也是審計發(fā)揮免疫功能的一種實踐，但是，要注意區(qū)分審計監(jiān)督職能與相關(guān)建設(shè)單位及其主管部門管理職能，避免介入管理事務(wù)中去。審計發(fā)現(xiàn)此類問題的取證、定性以及審計處理意見都應(yīng)當(dāng)形成工作底稿，這也是審計促進(jìn)增收節(jié)支的成果體現(xiàn)，不應(yīng)口頭制止，簡單處理。具體來說，就是圍繞建設(shè)項目投資、質(zhì)量、工期、安全四大控制目標(biāo)，緊密結(jié)合實際、綜合分析研判、及時發(fā)出干預(yù)。

3.問題導(dǎo)向?qū)徲?/p>

問題導(dǎo)向就是以存在的問題為起點、以解決問題為方向，它是提升工作層次和水平的重要途徑，堅持問題導(dǎo)向既是工作方法也是思想理念。此處討論的“問題”是指工程管理中多發(fā)、常見、因各種原因長期得不到解決的問題。問題導(dǎo)向?qū)徲嬛该鞔_以推動解決已知的n個問題為目標(biāo)開展審計。包括問題提出、計劃安排、事實認(rèn)定、原因分析、推動解決5個步驟。問題提出，就是組織審計或有關(guān)職能部門人員以研討會等形式，梳理以前年度審計報告中發(fā)現(xiàn)的屢審屢犯的問題或在建設(shè)工程管理中易發(fā)的違規(guī)問題；計劃安排，就是選擇問題樣本，通過調(diào)查、了解篩選存在“問題”的若干建設(shè)工程，按照要素集中的方法形成一個審計調(diào)查項目或結(jié)合經(jīng)濟責(zé)任審計開展審計；事實認(rèn)定，就是對各審計樣本中存在的“問題”及問題發(fā)生的背景、形成過程、產(chǎn)生后果等內(nèi)容逐一取證；原因分析，就是對各樣本問題進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析，既要考慮每個工程的個性原因，更要從深層次分析“問題”產(chǎn)生的共性原因，點面結(jié)合客觀反映“問題”的全貌；推動解決，就是從“治本”的角度提出審計意見、建議，“問題”長期存在，往往是體制、機制上存在缺陷和漏洞，通過審計報告、要情直報等載體向黨委政府及相關(guān)職能部門反映以推動“問題”解決，審計機關(guān)還要對隨后的審計問題整改情況持續(xù)跟進(jìn)督查，確保審計質(zhì)效，實現(xiàn)審計推進(jìn)政府工程管理現(xiàn)代化的目標(biāo)。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]黃起.深圳市建筑工務(wù)署醫(yī)院項目建設(shè)管理經(jīng)驗與挑戰(zhàn).[EB/OL].2018-10-10. https：//www.sohu.com/a/25 8619957_456060

[2]許光建，馬瑞晨.新時代政府投資審計制度的發(fā)展與展望[J].會計之友，2019（09）：119-124.0F125AE5-A82F-48EB-AF36-84E50412E254