規(guī)劃中國、制度中國與真實中國：發(fā)展與治理的政治邏輯

摘要：中國政治的古今之變提出了現(xiàn)代中國國家建設(shè)中發(fā)展與治理兩大主題;由發(fā)展主題衍生出國家的規(guī)劃體系建設(shè)，由治理主題衍生出國家的制度體系建設(shè)，構(gòu)成現(xiàn)代國家建設(shè)的兩大戰(zhàn)略任務(wù)。圍繞著國家發(fā)展與國家治理，中國現(xiàn)代國家建設(shè)相續(xù)形成了“向解放尋求現(xiàn)代”“向發(fā)展尋求解放”“向治理尋求發(fā)展”的政治邏輯，并由此生成不同的政治形態(tài)。這些不同的政治形態(tài)深刻規(guī)定著國家規(guī)劃與國家制度建設(shè)兩大戰(zhàn)略的實施形態(tài)及其相互關(guān)系：從“全能型計劃”到“中心規(guī)劃”再到“全面規(guī)劃”，從“立國制度”建設(shè)到“關(guān)聯(lián)制度”建設(shè)再到“全面制度”建設(shè)，“規(guī)劃中國”與“制度中國”的交匯與合流內(nèi)在地衍生出“真實中國”建構(gòu)問題。在通往未來之路上，“向治理尋求發(fā)展”政治邏輯所孕育的“向（人民）民主尋求治理”的政治邏輯，將引領(lǐng)“規(guī)劃中國”“制度中國”和“真實中國”建構(gòu)及其互動格局，并由此真正實現(xiàn)中國現(xiàn)代國家治理在發(fā)展基礎(chǔ)上對傳統(tǒng)國家治理形態(tài)和治理困境的完全超越。

關(guān)鍵詞：發(fā)展;治理;規(guī)劃中國;制度中國;真實中國

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1007-9092（2022）03-0045-014

本文是筆者近年來所參與推進(jìn)的關(guān)于中國政治的歷史政治學(xué)研究的系列論文中的一篇，也是筆者從“進(jìn)程政治學(xué)”建構(gòu)歷史政治學(xué)的初步嘗試?！斑M(jìn)程政治學(xué)”在廣義上是指以傳統(tǒng)政治形態(tài)向現(xiàn)代政治形態(tài)、傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)變的歷史進(jìn)程中的主體、事件、活動、思想、制度等歷史經(jīng)驗為研究對象的政治學(xué)，即聚焦于（中國）現(xiàn)代國家建設(shè)和國家發(fā)展的歷史政治學(xué)研究形式。狹義的“進(jìn)程政治學(xué)”以現(xiàn)代中國具有明確導(dǎo)向、目標(biāo)、社會政治結(jié)構(gòu)和制度框架的國家建設(shè)即社會主義國家建設(shè)和國家發(fā)展進(jìn)程為研究對象，大致對應(yīng)于中共黨史表征的100年、中華人民共和國史表征的72年和改革開放史表征的43年，以經(jīng)驗實證基礎(chǔ)上的邏輯分析和因果機(jī)制研究為主要內(nèi)容，以建構(gòu)政治學(xué)“中層理論”為主要目標(biāo)張樹平：《政治學(xué)理論建構(gòu)中的經(jīng)驗、歷史與邏輯——對歷史政治學(xué)發(fā)展的一項階段性評估》，《政治學(xué)研究》，2022年第1期。。自近代中國（作為一個時間概念）以來的中國現(xiàn)代國家建設(shè)，固然源于對國家存亡問題及與之密切相關(guān)的“啟蒙”問題的即時反應(yīng)，然而從更為廣闊的時段——從傳統(tǒng)國家與現(xiàn)代國家的古今之變的整體意義上說，中國現(xiàn)代國家建設(shè)與國家發(fā)展在根本上是對兩個至關(guān)重要的議題即發(fā)展議題與治理議題的回應(yīng)。換言之，在發(fā)展議題與治理議題的內(nèi)在要求同中國現(xiàn)代國家的根本性質(zhì)、基本形式以及作為其外化表現(xiàn)的國家形態(tài)或者政治形態(tài)之間，存在著有待揭示和闡釋的相關(guān)性。自中華人民共和國成立以來，由于社會主義國家形式的確立，中國的發(fā)展與治理在一個確定的國家形式下進(jìn)行，發(fā)展集中體現(xiàn)于國家的規(guī)劃，治理集中體現(xiàn)于國家的制度，因此國家的規(guī)劃體系、制度體系與作為社會主義國家形式在不同歷史條件下和不同歷史階段之表現(xiàn)的政治形態(tài)之間的理論相關(guān)性尚待進(jìn)一步澄清。本項研究試圖表明：一方面，現(xiàn)代中國的國家形態(tài)或者政治形態(tài)及其演轉(zhuǎn)規(guī)定著規(guī)劃體系與制度體系的有效性及其互動;另一方面，當(dāng)代中國的國家形態(tài)或者政治形態(tài)亦可由“制度中國”“規(guī)劃中國”及其衍生的“真實中國”得到界定并彰顯其時代特征。

一、從傳統(tǒng)國家到現(xiàn)代國家：歷史政治學(xué)視野中的發(fā)展與治理問題

實現(xiàn)中國的現(xiàn)代化或者說建設(shè)一個現(xiàn)代化的中國，是中國自近代以來政治發(fā)展與政治建設(shè)的持久主題。雖然我們反對傳統(tǒng)與現(xiàn)代的簡單二元劃分，但要理解現(xiàn)代中國或者中國的現(xiàn)代化方案，仍然必須從古典中國或者傳統(tǒng)中國出發(fā)。因為，傳統(tǒng)中國不僅構(gòu)成現(xiàn)代中國在國家形態(tài)上的一個鮮明參照，而且在實踐和經(jīng)驗意義上構(gòu)成中國現(xiàn)代國家建設(shè)的歷史起點和邏輯起點。從傳統(tǒng)國家到現(xiàn)代國家，歷史呈現(xiàn)出兩個面相：一方面，一些政治議題、政治現(xiàn)象、政治困局從屬于傳統(tǒng)中國，而另一些政治議題、政治現(xiàn)象與政治困局則從屬于現(xiàn)代中國，這構(gòu)成現(xiàn)代中國與傳統(tǒng)中國之根本區(qū)別;另一方面，一些根本性的政治主題跨越時空和歷史而傳承下來，以相似或變異的形式繼續(xù)存在，這構(gòu)成傳統(tǒng)中國與現(xiàn)代中國之延續(xù)與關(guān)聯(lián)。

不同學(xué)者對傳統(tǒng)中國有不同的認(rèn)知和理論概括。艾森斯塔德將傳統(tǒng)中國作為“文化性”取向社會的典型代表，指出傳統(tǒng)“中國執(zhí)政精英的政策，一般就是以創(chuàng)置聚斂性和調(diào)節(jié)性政策為特點的，促進(jìn)型政策卻非常之少”，“這些社會對特定目標(biāo)與價值的強(qiáng)調(diào)，會造成其對某些特殊類型的事變的敏感，并且造成應(yīng)付這些事變的特殊困難”S·N·艾森斯塔德：《帝國的政治體系》，閻步克譯，貴州人民出版社1992年版，第235、230—231、241—242頁。。這一認(rèn)識已經(jīng)敏感地觸及到了傳統(tǒng)中國在帝國政治譜系中的獨特取向。若從古今之變的視角來看，傳統(tǒng)中國或者古典中國在國家形態(tài)上呈現(xiàn)為一個典型意義上的“治理型國家”，即“傳統(tǒng)治理型國家”。這種國家形態(tài)在政治系統(tǒng)的目標(biāo)追求、經(jīng)濟(jì)—社會—政治結(jié)構(gòu)、社會共識與國家意識形態(tài)、政治合法性認(rèn)同建構(gòu)、樞紐性政治力量、政治思維、基礎(chǔ)性政治制度等方面呈現(xiàn)出若干基本特征對中國傳統(tǒng)治理型國家形態(tài)之基本特征的較為系統(tǒng)的概括，參見張樹平：《從政黨能力到國家能力：轉(zhuǎn)型中國國家能力的一種建構(gòu)路徑》，《復(fù)旦政治學(xué)評論》，2018年第1期。。

不過，對于傳統(tǒng)治理型國家形態(tài)下國家治理作為一種政治行動或政治過程的屬性與特征，歷來卻有許多相互歧義的認(rèn)知和判斷。中國傳統(tǒng)國家治理是屬于“人治”還是“法治”或“禮治”，就是其中一個長期以來聚訟不止的學(xué)術(shù)命題。事實上，視古典中國為“人治”或者“專制”社會的主張者，與視古典中國為“法治”或者“禮治”社會的主張者，各自固有卓見，但亦各有未見。中國古典政治是一個復(fù)雜的、具有多重面相的政治形態(tài)，與其以“人治”或“法治”叩其一端，不如以政治主體與政治制度之間的相互關(guān)系來審視中國傳統(tǒng)國家治理的基本特征——政治制度在何種意義、何種程度上支持或鼓勵了政治主體的選擇、意愿、行動，同時又在何種范圍內(nèi)限制或削弱了其能動性？此一主體與制度的關(guān)系橫亙古今中國政治，但在中國傳統(tǒng)政治與現(xiàn)代政治中各有其特殊表現(xiàn)形式。

圍繞著政治主體與政治制度之關(guān)系，中國傳統(tǒng)國家治理在平陂往復(fù)的歷史循環(huán)和王朝興替中展開傳統(tǒng)國家治理的實踐歷程，這種實踐既為中國現(xiàn)代國家建設(shè)和國家治理留下了若干經(jīng)驗和啟示，又留下了若干重要的治理困局需要現(xiàn)代政治加以徹底解決。這些經(jīng)驗和啟示集中到一點，那就是：在國家治理結(jié)構(gòu)中，既不能單獨仰賴于人的因素或者主體性因素，也不能獨任制度或者禮法因素;既需要發(fā)揮政治主體的能動性，也需要以制度或者禮法因素約束之、平衡之。中國傳統(tǒng)政治思想和政治實踐中“垂衣裳而天下治”“帝力于我何有哉”沈德潛：《先秦漢魏晉南北朝隋詩歌別裁集（古詩源）》，沈德潛等編選：《中國歷代詩歌別裁集》，山東文藝出版社1995年版，第7頁。，“蕭規(guī)曹隨”“祖宗之法”，以及對于君主和官僚集團(tuán)之興作與妄動的防范與警戒，都給現(xiàn)代政治組織的活動范圍、現(xiàn)代國家力量的指向和運用留下了深刻啟示。另一方面，傳統(tǒng)中國政治亦留下了三大治理難題，這些難題往往最終演變?yōu)閲抑卫淼目傮w困局：一是“法愈密而國愈亂”，或者說“法愈密而天下之亂即生于法之中”，這是“法”（“禮”“制”）與“治”之間的關(guān)系;二是改革與“祖宗之法”之間的關(guān)系，王朝改革往往困于祖宗不變之成法而不獲徹底之成功，最終并祖宗之法亦不能保守;三是“有為”與“無為”之關(guān)系，當(dāng)有為處不能為，當(dāng)無為處而擾動天下，“有為”淪為妄動，“無為”淪為“無能為”。傳統(tǒng)中國國家治理無法徹底解決這三大困境，因而無法實現(xiàn)歷代思想家、政治家“長治久安”的治國理想。概言之，作為“傳統(tǒng)治理型國家”，中國傳統(tǒng)國家治理留給后世最大的警示在于，“以治理求治理終不得治理”，僅僅局限在政治領(lǐng)域欲求解決政治問題，是不能跳出“王朝周期律”的。而欲徹底解決上述三大困局，就必須引入傳統(tǒng)政治不能容納的新因素亦即現(xiàn)代政治因素張樹平：《中國傳統(tǒng)政治的特定情感與結(jié)構(gòu)主體——以“賈誼悲劇”為例》，《東南學(xué)術(shù)》，2020年第5期。。

自近代（作為時間概念）以降，隨著時間和歷史觀念的徹底變革以及由民族國家構(gòu)成的世界體系和現(xiàn)代國家作為“他者”形象的出現(xiàn)，中國開啟了現(xiàn)代國家建設(shè)的歷史征程，從此發(fā)展問題被納入現(xiàn)代中國國家建設(shè)之中，成為與治理問題同等重要的國家議題。發(fā)展與治理這兩大問題之間的關(guān)系及其演繹，深刻影響了中國現(xiàn)代國家建設(shè)的政治邏輯。自晚清以來，近代中國歷次改革與革命運動之發(fā)生，其最深層次的原因皆在于中國傳統(tǒng)國家不能容納和實現(xiàn)中國發(fā)展，因而必須從總體上實現(xiàn)國家形態(tài)的革故鼎新。“中國歷代的農(nóng)民”處于“封建的經(jīng)濟(jì)剝削和封建的政治壓迫之下”，農(nóng)民被束縛于“封建的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和封建的政治制度”之下，這“就是中國社會幾千年在經(jīng)濟(jì)上和社會生活上停滯不前的基本原因”毛澤東：《中國革命和中國共產(chǎn)黨》，《毛澤東選集》第2卷，人民出版社1991年版，第624-625頁。，這是馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本邏輯。

孔飛力在《現(xiàn)代中國國家起源》中認(rèn)為：自晚清以來的中國現(xiàn)代國家建設(shè)，起源于對三個具有根本性質(zhì)的政治議程的回應(yīng)：政治參與與合法性問題、政治競爭與公共利益問題、央地（財政）關(guān)系與政治控制問題孔飛力：《中國現(xiàn)代國家的起源》，陳兼、陳之宏譯，三聯(lián)書店2013年版，第2頁。;直到中國進(jìn)入“改革開放”時期，關(guān)于現(xiàn)代國家的建制議程的討論“依然包括著如何確定政治參與的邊際、如何界定公共和私人利益之間的恰當(dāng)關(guān)系、如何協(xié)調(diào)中央政府和地方社會之間的需求這些老問題”。傳統(tǒng)的國家形式無法解決這三個關(guān)乎現(xiàn)代國家建設(shè)的根本問題，于是形成了近代中國所面臨的“總體危機(jī)”鄒讜：《二十世紀(jì)中國政治》，牛津大學(xué)出版社1994年版，第69-72頁。，特別是形成了現(xiàn)代化研究范式所揭示的晚清以來中國國家建設(shè)所面臨的兩大政治危機(jī)——權(quán)威危機(jī)與權(quán)力危機(jī);面對這兩大危機(jī)，中國必須構(gòu)建新的國家形式，而欲構(gòu)建新的國家形式，就必須向傳統(tǒng)國家與傳統(tǒng)制度尋求突破與解放。從現(xiàn)代國家建設(shè)的意義上說，這種解放具有多重含義：其一，民族解放與民族國家建構(gòu)。民族解放既對外又對內(nèi)，對外是指中華民族反殖民反侵略自求解放，對內(nèi)是指反封建反壓迫，推翻滿清部族政權(quán)。其二，民權(quán)從傳統(tǒng)政治制度下獲得解放，制度革命是政治革命的題中之義，否則政治革命只能淪為改朝換代。其三，國民或人民登上政治舞臺的中心，平民階級和勞工階級翻身做主，這是從政治價值到政治結(jié)構(gòu)的根本解放。第四，國民和人民作為一個整體，必須經(jīng)由政黨的組織化整合，這是從傳統(tǒng)政治組織形式轉(zhuǎn)向現(xiàn)代政治組織形式的重大突破。

因此，包括經(jīng)濟(jì)意義和政治意義上的發(fā)展問題的介入，徹底改變了傳統(tǒng)治理型國家的運轉(zhuǎn)軌跡，開啟了中國現(xiàn)代國家建設(shè)的歷程。一切現(xiàn)代國家建設(shè)方案（包括中國在內(nèi)）歸根結(jié)底是以制度為表征的現(xiàn)代國家治理與以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的現(xiàn)代國家發(fā)展之間的互動問題。自近代中國以來，正是這種互動產(chǎn)生了中國的現(xiàn)代性訴求，現(xiàn)代性訴求產(chǎn)生了解放訴求，解放訴求產(chǎn)生了革命訴求。至此，當(dāng)上述針對傳統(tǒng)國家形態(tài)與傳統(tǒng)制度形態(tài)之突破與解放的方向指向現(xiàn)代，中國現(xiàn)代國家建設(shè)的第一個政治邏輯就開始發(fā)生，這就是“向解放尋求現(xiàn)代”。在傳統(tǒng)中國向現(xiàn)代中國轉(zhuǎn)變的歷史進(jìn)程中，所謂“向解放尋求現(xiàn)代”，至少包括三個層次：第一，個體解放，亦即個體從家族、社區(qū)共同體、行幫、鄉(xiāng)土、編戶齊民、里甲制度等傳統(tǒng)的、舊式的組織方式中解放出來，成為獨立的個體;第二，社會解放，即社會從傳統(tǒng)國家的裹挾下解放出來，成為相對于國家而獨立的主體;第三，制度解放，政治制度的本質(zhì)是對權(quán)利的分配，因此制度解放的實質(zhì)在于權(quán)利關(guān)系的重新分配，從這個意義上說，個體解放與社會解放必然帶來制度解放的內(nèi)在要求，在近代中國語境中，制度解放的內(nèi)涵在于國家與社會之間雙向溝通機(jī)制的重新建構(gòu)，換言之，在新國家與新社會之間重建制度性通道。

解放必須由革命行動來完成，自近代中國以來，革命浪潮此起彼伏、新舊相替，種種不同的革命主張和革命行動分化合流，最終逐漸匯集為兩種主要的革命：中國國民黨所主張的以“民國”為目標(biāo)的民主革命與中國共產(chǎn)黨所主張的以“人民共和國”為目標(biāo)的民主革命毛澤東在評論孫中山所謂“國民黨之民權(quán)主義”時指出，“只許為一般平民所共有、不許為資產(chǎn)階級所私有的國家制度，如果加上工人階級的領(lǐng)導(dǎo)，就是人民民主專政的國家制度了”。。歷史將這種前后相續(xù)的革命運動區(qū)分為舊民主主義革命和新民主主義革命。從兩種革命的關(guān)聯(lián)來講，如果說舊民主主義革命是不斷前進(jìn)，逐步在失敗中逼近新民主革命的若干主張;那么新民主主義革命就其在近代中國的現(xiàn)實形態(tài)而言，毋寧說是科學(xué)社會主義主張凌空而降，不斷尋找其革命條件、革命基礎(chǔ)的現(xiàn)實化過程。社會主義的價值規(guī)定性決定了新民主主義革命始終將“解放”放在革命的首要位置，并且確立了從政治解放到社會解放和勞動解放的類型發(fā)展，確立了從民族解放、階級解放到個體解放的過程發(fā)展。中華人民共和國正是在“向解放尋求現(xiàn)代”的政治邏輯中誕生的。

二、從發(fā)展與治理到規(guī)劃與制度

中華人民共和國成立73年來，圍繞著發(fā)展與治理這兩大主題展開的現(xiàn)代國家建設(shè)相續(xù)形成了“向解放尋求現(xiàn)代”“向發(fā)展尋求解放”“向治理尋求發(fā)展”的政治邏輯對于中華人民共和國成立以來70多年政治發(fā)展邏輯在歷史中的演化和轉(zhuǎn)進(jìn)，筆者最初的分析和表述請參見張樹平：《當(dāng)代中國政治：邏輯在歷史中展開》，《社會科學(xué)報》，2017年4月13日第5版。。在現(xiàn)代國家建設(shè)框架內(nèi)，由發(fā)展主題衍生出國家規(guī)劃體系建設(shè)，由治理主題衍生出國家制度體系建設(shè)兩大戰(zhàn)略任務(wù)。73年來中國國家建設(shè)歷程中所形成的不同政治形態(tài)，深刻規(guī)定著這兩大戰(zhàn)略的實施形態(tài)及其相互關(guān)系。

第一，解放型政治形態(tài)下的“全能型計劃”與第一波國家制度建設(shè)。1949年中華人民共和國的成立無疑是現(xiàn)代中國歷史上具有劃時代意義的歷史事件，新國家形態(tài)是前后相續(xù)的革命的產(chǎn)物。就革命指向的新國家形態(tài)而言，則以“解放型政治”為基本特征。新中國前三十年可以視為“解放型政治形態(tài)”的延續(xù)，其基本邏輯是中國共產(chǎn)黨通過其所領(lǐng)導(dǎo)的民族革命、民主革命和社會革命，對外求得國家與民族之獨立，對內(nèi)求得被壓迫階級之解放，由此建立新型的政治國家;通過新國家來改造和創(chuàng)建新的社會基礎(chǔ)與新的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，通過上層建筑與生產(chǎn)關(guān)系的變革，來達(dá)到解放生產(chǎn)力之目的，由是而建立新的國家制度、新的經(jīng)濟(jì)制度與新的社會制度。在整個建國過程中，政黨—國家—社會的邏輯非常清晰。新中國成立之后總體上進(jìn)入和平時代，然而解放型國家在相當(dāng)大程度上仍然沿用了解放型政治的邏輯來推動經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，在一定意義上適應(yīng)了解放初期的政治、經(jīng)濟(jì)與社會環(huán)境，初步構(gòu)建了中國現(xiàn)代化初期的工業(yè)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)體系，構(gòu)筑了現(xiàn)代中國作為社會主義國家的制度基礎(chǔ)，從而鞏固了新生的國家政權(quán)，其所創(chuàng)造的黨對國家的一元化領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)上的公有制、社會管理體制上的單位制構(gòu)成了“解放型政治形態(tài)”的基本特征。但是時易世變，隨著中國社會政治經(jīng)濟(jì)狀況的變化，舊有的治國方式因循未改，在現(xiàn)代化建設(shè)中重政策而輕制度建設(shè)、重政治動員而輕常態(tài)管理（比如人民代表大會制度、多黨合作與政治協(xié)商等基本制度在相當(dāng)長一段時期內(nèi)未能得到很好地履行），因為輕制度建設(shè)而忽視長期法治建設(shè)，因而經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏足夠的持續(xù)性動力，社會成長在泛政治化環(huán)境中缺乏活力，這些問題終于演化成政治形態(tài)的某種病變。

此一階段中國挾立國之勢，滿懷信心地推進(jìn)規(guī)模宏大的發(fā)展計劃。中國從1953年開始實行第一個五年計劃，從實踐來看，改革開放之前編制的5個五年計劃中除了“一五計劃”編制程序比較規(guī)范、實施效果比較好之外，“其他4個五年計劃均未經(jīng)全國人大正式審定，也基本沒執(zhí)行”黃征學(xué)：《國家規(guī)劃體系演進(jìn)的邏輯》，《中國發(fā)展觀察》，2019年第14期。。但是，我們卻不應(yīng)否定這一時期中國建設(shè)和發(fā)展所取得的偉大成就。從我們所關(guān)注的國家規(guī)劃體系建設(shè)的角度來說，這一時期的國家發(fā)展規(guī)劃無論是其不足還是其成就，都是由其在特定政治形態(tài)下國家規(guī)劃的總體特征所決定的。“解放型政治形態(tài)”下的國家既然呈現(xiàn)為一種“全能主義”國家，“解放型政治形態(tài)”下的國家規(guī)劃就不能不呈現(xiàn)為一種“全能型計劃”。國家規(guī)劃首先以“計劃”形態(tài)出現(xiàn)具有歷史必然性，正如計劃經(jīng)濟(jì)形態(tài)先于社會主義商品經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)形態(tài)出現(xiàn)一樣?！叭苄陀媱潯辈⒎且馕吨鴩以谑聦嵣先埽钦f國家可以集中有限資源，選擇其計劃干預(yù)的時間、領(lǐng)域、范圍和強(qiáng)度。正因為如此，此一階段的國家計劃一方面可以在資源貧弱條件下完成難以想象的重大生產(chǎn)力布局和項目建設(shè)，另一方面也因為“全能型計劃”過于濃重的政治色彩受到政治運動的條件和政治氣候轉(zhuǎn)移的影響而削弱其計劃的連貫性。

國家制度體系建設(shè)在此一階段中完成了新中國成立以來制度建設(shè)的第一波——立國制度的建設(shè)?！敖夥判驼涡螒B(tài)”下的國家制度建設(shè)，重在確立新生國家之規(guī)模與大體?，F(xiàn)代中國國體、政體和國家性質(zhì)的確立，都依賴于立國制度建設(shè)。我們后來稱之為“基本政治制度”的人大制度、政協(xié)制度和民族區(qū)域自治制度，都是這一波制度建設(shè)的成果;作為基本經(jīng)濟(jì)制度之奠基的社會主義公有制，也是這一時期社會主義改造的制度成果。此外，諸如黨領(lǐng)導(dǎo)中國全面建設(shè)的若干體制機(jī)制性探索，也為改革開放后黨的制度建設(shè)提供了寶貴的經(jīng)驗教訓(xùn)。不過，從制度與規(guī)劃的關(guān)系來說，此一時期制度建設(shè)與規(guī)劃建設(shè)呈現(xiàn)一種較為疏離的狀態(tài)。

第二，發(fā)展型政治形態(tài)下的“中心規(guī)劃”與第二波國家制度建設(shè)。改革前中國政治形態(tài)的病變是改革開放啟動的重要原因。改革開放既是解決當(dāng)時中國政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展中應(yīng)時性問題的現(xiàn)實之策，更是中國現(xiàn)代國家建設(shè)在新歷史階段和歷史條件下的內(nèi)在要求。改革開放盤活了現(xiàn)代中國國家建設(shè)的基本邏輯，打通了現(xiàn)代中國政治發(fā)展邏輯中滯礙不通的關(guān)節(jié)點，既接續(xù)了革命和解放的傳統(tǒng)，又將這種傳統(tǒng)導(dǎo)向或者折向一個廣闊的發(fā)展空間。作為決定當(dāng)代中國命運之轉(zhuǎn)折的關(guān)鍵一招，改革開放開始于對改革前三十年發(fā)展方式的深刻反思，而成功于“向發(fā)展尋求解放”這一政治邏輯的生成。發(fā)展是現(xiàn)代中國最為重要的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)議題，同時也是中國現(xiàn)代國家建設(shè)中最具根本性質(zhì)的議程。廣義的發(fā)展囊括國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會各領(lǐng)域之發(fā)展，狹義的發(fā)展指向作為國家整體發(fā)展之根基的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從這個意義上說，發(fā)展的本質(zhì)是以“生產(chǎn)力解放”為核心的經(jīng)濟(jì)解放，“向發(fā)展尋求解放”，亦即向經(jīng)濟(jì)解放尋求政治解放，或者說將政治解放奠基于經(jīng)濟(jì)解放的基礎(chǔ)之上，由此形成具有特殊歷史意義的中國“發(fā)展型國家”政治形態(tài)。

改革開放后，中國政治、經(jīng)濟(jì)與社會進(jìn)入一個新的發(fā)展時期。雖然學(xué)界對于改革開放時代的中國政治形態(tài)是否可以歸入“發(fā)展型國家”基本類型頗有爭議郁建興、石德金：《超越發(fā)展型國家與中國的國家轉(zhuǎn)型》，《學(xué)術(shù)月刊》，2008年第4期。另可參閱馬克·比森：《東亞的發(fā)展型國家：日本經(jīng)驗與中國經(jīng)驗的比較》，劉明、王曉娟譯，《國外理論動態(tài)》，2013年第5期;張漢：《在變動中尋求國家、市場與社會的結(jié)構(gòu)性契合與協(xié)同——發(fā)展型國家理論及中國模式的比較研究》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2014年第3期。，但是如果從“發(fā)展主義意識形態(tài)、經(jīng)濟(jì)國家主義、地方政商合作、國家合作主義”等基本特征來說，改革開放以來中國確實逐漸形成了一種新形態(tài)的發(fā)展型國家文一在解釋中國工業(yè)革命成就時指出，正確的發(fā)展策略（遵循正確的工業(yè)化順序）、“干中學(xué)”和“實踐中創(chuàng)新”的技術(shù)進(jìn)步機(jī)制以及有為的重商主義政府（市場創(chuàng)造者）是此一階段中國經(jīng)濟(jì)崛起的三個重要原因。參見文一：《偉大的中國工業(yè)革命：“發(fā)展政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”一般原理批判綱要》，清華大學(xué)出版社2016年版，第136-169頁。。在這一歷史階段，中國實現(xiàn)了執(zhí)政黨和國家工作重心向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的轉(zhuǎn)移，并由此帶來政治、經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域一系列具有重要意義的方向性轉(zhuǎn)變。在政治領(lǐng)域，國家重啟民主與法治的進(jìn)程;在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，最終形成了建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo);在社會領(lǐng)域，“放權(quán)讓利”的改革激發(fā)了社會活力，重啟了社會自主成長之路。在這一時期，中國國家建設(shè)中對于制度與法制問題的重視成為鮮明的時代特征;同時，國家權(quán)力和公共權(quán)力仍然在客觀上主導(dǎo)著以“分權(quán)”為核心的改革進(jìn)程，這種分權(quán)改革釋放了經(jīng)濟(jì)動力與社會活力，并為下一階段的國家建設(shè)埋下了伏筆。從政治邏輯來看，這一時期仍然沿襲著“政黨—國家—社會”權(quán)力運作順序，但與前一個階段不同的是，從重新整頓政黨開始的“黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革”，在改革定位上將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為時代的中心任務(wù)，將政治體制改革作為經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的最大紅利。因而在此一階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革規(guī)定著政治體制改革的議題、范圍、節(jié)奏和方向。

在改革開放的歷史進(jìn)程中，“發(fā)展型政治形態(tài)”的出現(xiàn)及其走向再一次呈現(xiàn)出歷史辯證法的形態(tài)。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨經(jīng)歷了一個從以革命方法治理國家的政黨轉(zhuǎn)型為一個以行政方法治理國家的政黨的歷史過程鄭永年稱這一過程為中國共產(chǎn)黨的第一次轉(zhuǎn)型，第二次轉(zhuǎn)型是中國共產(chǎn)黨從行政政黨向用政治方法治理國家的政黨轉(zhuǎn)變。參見鄭永年：《中國模式：經(jīng)驗與困局》，浙江人民出版社2010年版，第66-84頁。，這種轉(zhuǎn)型是通過組織（技術(shù)官僚制度或?qū)＜抑螄贫鹊尼绕穑⒁庾R形態(tài)重建和領(lǐng)導(dǎo)人更替方式的制度化等多方面努力達(dá)成的。鄭永年指出，“學(xué)者們經(jīng)常用發(fā)展型國家來形容那些致力于推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府，實際上，我們完全可以把現(xiàn)在的中國共產(chǎn)黨稱之為發(fā)展型政黨”。但是發(fā)展型國家與發(fā)展型政黨終歸只是一個過渡階段，因為隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展正產(chǎn)生出越來越多的并非發(fā)展型國家所能解決的政治問題。持續(xù)關(guān)注改革開放以來中國內(nèi)地鄉(xiāng)村社會和鄉(xiāng)村政權(quán)的曹錦清指出，自20世紀(jì)80年代以來，在河南等地的鄉(xiāng)村社會，“各級地方政權(quán)存在著日益脫離社會，且凌駕于社會之上的強(qiáng)大趨勢”“一個對發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，保持社會穩(wěn)定，增進(jìn)社會福利負(fù)有重大責(zé)任的地方政府，完全有可能走向它的反面”曹錦清：《黃河邊的中國》，上海文藝出版社2009年版，第767、770頁。。文一也指出：一方面，中國用短短35年完成了典型西方國家用至少250-300年才完成的工業(yè)成就，因此又必然快速積累了250到300年間西方國家遇到的問題和障礙。這些問題包括但不限于腐敗、環(huán)境污染、傳統(tǒng)價值觀解體、高離婚率、商業(yè)欺詐、市場上的劣質(zhì)產(chǎn)品、資產(chǎn)泡沫、不斷擴(kuò)大的收入差距與階級歧視、工業(yè)事故、有組織犯罪、以及失業(yè)和產(chǎn)能過剩文一：《偉大的中國工業(yè)革命：“發(fā)展政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”一般原理批判綱要》，清華大學(xué)出版社2016年版，第132頁。。這種種問題的解決內(nèi)在地要求超越“發(fā)展型國家”形態(tài)，實現(xiàn)現(xiàn)代中國國家形態(tài)的進(jìn)一步演化。

這一時期的國家規(guī)劃體系發(fā)生了若干具有重要意義的變化：從“六五”計劃（1981-1985年）開始，經(jīng)濟(jì)計劃變成經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃;“十一五”時期（2006-2010年），首次將“計劃”改為“規(guī)劃”，同時把經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要指標(biāo)分成預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)。隨著各級各類規(guī)劃在改革與發(fā)展中的地位和作用的不斷提升，規(guī)劃被理解為“第四種權(quán)力”黃征學(xué)：《國家規(guī)劃體系演進(jìn)的邏輯》，《中國發(fā)展觀察》，2019年第14期。。在“發(fā)展型政治”形態(tài)下，國家規(guī)劃體現(xiàn)為一種“中心規(guī)劃”的形式——以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心布局規(guī)劃，從國家層面到各地方和各部門的各級各類規(guī)劃服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個中心。這并非是說從中央到地方的國家規(guī)劃只重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)，因為我們不能無視一個事實——從改革總體設(shè)計來看，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的背后是一系列“兩點論”“兩手抓”的戰(zhàn)略思維。毋寧說，此一時期的國家規(guī)劃，其出發(fā)點是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，并以此來布局相關(guān)行政體制、政治體制、社會體制改革;經(jīng)濟(jì)建設(shè)是觸發(fā)點，行政體制、政治體制、社會體制改革服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個中心?？陀^上，“中心規(guī)劃”有力地促成了中國經(jīng)濟(jì)的騰飛;但另一方面，這種規(guī)劃形態(tài)不能不造成事實上的“多中心化”——從地方發(fā)展規(guī)劃到部門專項規(guī)劃各自為政、“自我循環(huán)”的現(xiàn)象黃征學(xué)：《國家規(guī)劃體系的演進(jìn)歷程與融合對策》，《改革》， 2020年第4期。，這最終將損害國家的整體規(guī)劃能力。自進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著中國政治形態(tài)的進(jìn)一步演化，特別是經(jīng)由“和諧社會”“科學(xué)發(fā)展觀”等重大理論和實踐命題的提出，“發(fā)展型政治”形態(tài)得到一定的修正和調(diào)整;與之相應(yīng)的是，國家規(guī)劃體制改革開始提上議事日程，在“全面協(xié)調(diào)可持續(xù)”和“統(tǒng)籌兼顧”的科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，“中心規(guī)劃”形態(tài)也得到一定的對沖和優(yōu)化，國家規(guī)劃“體系化”的色彩越來越明顯。2001 年全國“十五”計劃編制總結(jié)會首次提出規(guī)劃體制改革的命題;2002 年，國家發(fā)改委起草了《關(guān)于規(guī)劃體制改革若干問題的意見》，提出將“城鄉(xiāng)、土地、水利、交通、環(huán)境、公共服務(wù)以及其他確需政府規(guī)劃的領(lǐng)域納入統(tǒng)一規(guī)劃中，形成經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與空間布局融為一體的規(guī)劃”;2003年，“多規(guī)合一”在蘇州、寧波等6個城市試點;2005 年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》“三級三類”的涵義是：國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃按行政層級分為國家級規(guī)劃、省（區(qū)、市）級規(guī)劃、市縣級規(guī)劃;按對象和功能類別分為總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃。http：//www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_2039.htm明確提出“建立三級三類規(guī)劃管理體系”;從2008年起，上海、廣東、廈門等部分地區(qū)開始自行探索“多規(guī)合一”改革張克：《“多規(guī)合一”背景下地方規(guī)劃體制改革探析》，《行政管理改革》，2017年第5期。;2007年，黨的十七大報告提出要“完善國家規(guī)劃體系”“發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃、計劃、產(chǎn)業(yè)政策”的導(dǎo)向作用。

這一時期在國家制度建設(shè)史上具有極為重要的意義。鄧小平在1978年中央工作會議閉幕會上的講話《解放思想、實事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》、在1980年中共中央政治局?jǐn)U大會議上的講話《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》和1992年南方談話等文獻(xiàn)，已經(jīng)成為指導(dǎo)現(xiàn)代中國國家制度建設(shè)的不朽篇章。鄧小平指出，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗薄邦I(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性” 《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第333頁?！氨仨毷姑裰髦贫然⒎苫?，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法”《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第146頁?！艾F(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果，不能使經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)前進(jìn)，就會阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，阻礙四個現(xiàn)代化的實現(xiàn)”《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第176頁。。正是在這樣的制度建設(shè)戰(zhàn)略指導(dǎo)下，現(xiàn)代中國進(jìn)行了第二波國家制度建設(shè)。這一波制度建設(shè)與第一波立國制度建設(shè)既有關(guān)聯(lián)又有區(qū)別，既繼承了立國制度的基本制度框架，又通過中國經(jīng)濟(jì)、社會、政治發(fā)展領(lǐng)域大量的制度和法律建設(shè)、體制機(jī)制改革，通過在制度建設(shè)中引入主體行為動機(jī)考量，特別是通過容納經(jīng)濟(jì)、社會、政治主體的利益取向而將制度的有效運行建筑于人性的現(xiàn)實基礎(chǔ)之上。通過第二波制度建設(shè)，第一波立國制度也逐漸被盤活。從此一輪制度建設(shè)的重點來說，前期聚焦于經(jīng)濟(jì)體制改革相關(guān)領(lǐng)域以及與此相關(guān)的行政體制改革和政治體制改革自黨的十一屆三中全會以來，“在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，我國推動以經(jīng)濟(jì)體制為重點的全面改革，推進(jìn)農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、國有企業(yè)、分稅制、金融體制、外貿(mào)綜合體制等一系列重大改革”，因此，中國此一輪制度建設(shè)的“關(guān)聯(lián)性”特征明顯。參閱謝伏瞻：《新中國70年經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展》，《中國社會科學(xué)》，2019年第10期。;隨著新世紀(jì)“和諧社會”建設(shè)的推進(jìn)，社會管理體制改革也逐漸加速。根據(jù)此一輪制度建設(shè)和制度變遷的內(nèi)在動力和外在表現(xiàn)形式，我們將第二波制度建設(shè)稱之為“關(guān)聯(lián)性”制度建設(shè)根據(jù)渠敬東、周飛舟和應(yīng)星對中國改革30年歷程的分析，從“雙軌制”對“總體性支配”的突破，到全面市場化及分稅制改革，再到行政科層化的治理改革（科層制），改革開放30年來的制度變遷“總是在解決老問題而又形成新問題、轉(zhuǎn)變舊機(jī)制而又構(gòu)成新矛盾的曲折運動中展開的”。參見渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》，2009年第6期。特別是在制度發(fā)生和變遷的意義上，“窮則思變”，一種改革引發(fā)另一種改革，一種制度引發(fā)另一種制度，由此形成這個30年（1978-2008年）中國改革開放的特定邏輯，也由此形成了此一時期中國制度建設(shè)形態(tài)的特定品格。。最后需要提及的是，在“向發(fā)展尋求解放”的政治邏輯規(guī)定下，國家規(guī)劃服務(wù)于以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的國家發(fā)展，國家制度建設(shè)服務(wù)于國家規(guī)劃能力建設(shè)，因此，此一時期規(guī)劃體系建設(shè)與制度體系建設(shè)的關(guān)系側(cè)重于以制度體系建設(shè)支撐規(guī)劃體系建設(shè)。

第三，“基于發(fā)展的新治理型國家”形態(tài)下的“全面規(guī)劃”與第三波制度建設(shè)。對于“發(fā)展型國家”形態(tài)的自覺、主動、系統(tǒng)的全面超越發(fā)生于黨的十八大之后，不過我們不能據(jù)此截斷歷史連續(xù)性。事實上在此之前， 大致從2002年以來，現(xiàn)代中國國家建設(shè)已經(jīng)在其發(fā)展中（基于問題導(dǎo)向）開始了對于“發(fā)展型國家”的調(diào)整修正和局部超越，其主要的優(yōu)化方式是通過服務(wù)型政府建設(shè)、政府與市場關(guān)系調(diào)整、公民社會的培育和法治的健全來最終達(dá)到重構(gòu)國家、市場與社會間關(guān)系的目的郁建興、石德金：《超越發(fā)展型國家與中國的國家轉(zhuǎn)型》，《學(xué)術(shù)月刊》，2008年第4期。。自2002年黨的十六大提出“全面建設(shè)小康社會”以來，中國的發(fā)展邏輯開始有所變化，此后科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會、社會管理創(chuàng)新、包容性發(fā)展、“共享改革成果”等一系列導(dǎo)向性思想和行動實踐的推出，成為超越“發(fā)展型”國家的具體部署。黨的十八大之后，中國國家建設(shè)進(jìn)入一個新的發(fā)展時代，迅速形成了“向治理尋求發(fā)展”的國家建設(shè)邏輯。由于內(nèi)外環(huán)境的變化以及國家頂層戰(zhàn)略謀劃的推動，執(zhí)政黨迅速形成包括“全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨”的“四個全面”戰(zhàn)略布局和“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的“五大發(fā)展理念”，中國改革的協(xié)同性、系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性極大增強(qiáng)，中國超越“發(fā)展型國家”的未來之路呼之欲出：超越“發(fā)展型國家”，走向“基于發(fā)展的新治理型國家”。從大歷史的視角看，這種“新治理型國家”在某種程度上同時呈現(xiàn)出一種“復(fù)歸”和超越的雙重取向，亦即同時存在對傳統(tǒng)治理型國家的某種借鑒與對傳統(tǒng)國家的現(xiàn)代超越。

當(dāng)前中國在政治發(fā)展進(jìn)程中超越“發(fā)展型國家”的政治建構(gòu)，在演進(jìn)的意義上呈現(xiàn)為一種向“治理型國家”回歸的態(tài)勢。從長波段的視角來看，針對當(dāng)下中國具體問題的政治建構(gòu)行動，可能將中國政治發(fā)展導(dǎo)向一個新的治理型國家，這個新的治理型國家與中國傳統(tǒng)治理型國家在結(jié)構(gòu)上有若干可比性，在經(jīng)驗上可以有若干借鑒性。這也是當(dāng)前中國在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化過程中可以吸納傳統(tǒng)中國治國理政之經(jīng)驗與智慧的重要依據(jù)。但另一方面，遠(yuǎn)比這種新舊“治理型國家”之間形式上的相似性更為重要的是這種“新治理型國家”在何種意義上超越了傳統(tǒng)治理型國家。從傳統(tǒng)中國到現(xiàn)代中國之變遷的意義上來說，在當(dāng)代中國，“發(fā)展”依然是最為奪目的時代主題，問題只是在于如何發(fā)展而已。因此，當(dāng)代中國超越“發(fā)展型國家”、回歸“治理型國家”的歷程，并不是也不能否定發(fā)展，而是基于發(fā)展。換言之，新的治理型國家形態(tài)，首先是一種現(xiàn)代國家形態(tài)，是一種“基于發(fā)展的治理型國家”形態(tài)。這種“基于發(fā)展的治理型國家”形態(tài)，至少在以下十個方面與傳統(tǒng)治理型國家判然有別：第一，發(fā)展，發(fā)展是國家目標(biāo)，以經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展和人的發(fā)展為國家治理之基礎(chǔ);第二，民主，民主是傳統(tǒng)政治與現(xiàn)代政治的分界線;第三，法治，法治取代人治和禮治成為治國第一方略;第四，數(shù)字治理或者數(shù)據(jù)治理，基于數(shù)字或者數(shù)據(jù)的科學(xué)治理日益成為現(xiàn)代國家治理的基本特征;第五，政黨，政黨是現(xiàn)代政治文明的產(chǎn)物，尤其中國共產(chǎn)黨作為一種特殊類型的政黨，在現(xiàn)代中國國家治理結(jié)構(gòu)與體系中具有無可替代的功能;第六，市場，市場經(jīng)濟(jì)成為現(xiàn)代中國國家建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，市場機(jī)制成為國家治理中的重要機(jī)制;第七，社會，尤其是公民社會與公共領(lǐng)域的成長正在重組現(xiàn)代中國的政治結(jié)構(gòu);第八，以政府治理優(yōu)化為國家治理優(yōu)化之抓手;第九，以“建設(shè)型反腐”為政治發(fā)展戰(zhàn)略之重要組成部分;第十，以社會全面發(fā)展和人的發(fā)展為政治發(fā)展之目的。其中任何一個方面都會產(chǎn)生國家政治能力建構(gòu)與國家制度建設(shè)的雙重需求，而規(guī)劃能力正是國家政治能力的重要構(gòu)成，也是國家制度建設(shè)的重要指向。

在“向治理尋求發(fā)展”的政治邏輯下，包括人的發(fā)展在內(nèi)的國家全面發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的前提，國家治理體系成為國家全面發(fā)展的持久動力。在“向治理尋求發(fā)展”的政治邏輯下生成的“基于發(fā)展的新治理型國家”形態(tài)，決定了國家規(guī)劃在形態(tài)上必須是“全面規(guī)劃”，國家制度建設(shè)在形態(tài)上必須是“全面制度”建設(shè)，從而也就決定了這一時期國家規(guī)劃必須實現(xiàn)從“中心規(guī)劃”向“全面規(guī)劃”的形態(tài)演進(jìn)，國家制度建設(shè)必須實現(xiàn)從“重點”或“相關(guān)”制度建設(shè)向全面制度建設(shè)的戰(zhàn)略演進(jìn)。

從實踐來看，黨的十八大以來特別是黨的十八屆三中全會以來，包括“多規(guī)合一”改革在內(nèi)的國家規(guī)劃體制改革進(jìn)入頂層設(shè)計和國家推動期。在2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議上，習(xí)近平總書記首次提出探索經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”，形成“一個縣（市）一本規(guī)劃一張藍(lán)圖”;2014年，國家發(fā)改委、原國土資源部、原環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部四部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，提出在全國28個市縣開展“多規(guī)合一”試點;2016年，福建、貴州、廣西、云南、海南、寧夏等省區(qū)以省級空間規(guī)劃試點為契機(jī)，積極開展市縣“多規(guī)合一”試點黃征學(xué)：《國家規(guī)劃體系演進(jìn)的邏輯》，《中國發(fā)展觀察》，2019年第14期;張克：《“多規(guī)合一”背景下地方規(guī)劃體制改革探析》，《行政管理改革》，2017年第5期。;2018年，中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確，“將國土資源部的職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)”整合，組建自然資源部以解決空間規(guī)劃重疊等問題。此一時期國家規(guī)劃體制改革聚焦于發(fā)揮國家規(guī)劃特別是國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，國家規(guī)劃同國家戰(zhàn)略、國家政策的關(guān)聯(lián)性、整體性不斷增強(qiáng)：黨的十八屆三中全會明確指出，“政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實施”，中央政府要“健全以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系”;黨的十九大報告提出“創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，健全財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)機(jī)制”。

從國家制度建設(shè)來說，中華人民共和國成立以來的“第三波”制度建設(shè)發(fā)生于此一時期，并呈現(xiàn)為“全面制度”建設(shè)形態(tài)?！跋蛑卫韺で蟀l(fā)展”的政治邏輯決定了“第三波”制度建設(shè)的戰(zhàn)略、重點和特征：此一輪制度建設(shè)重在實現(xiàn)新時代國家治理，制度建設(shè)走向綿密化和體系化，“制度間性”成為與制度創(chuàng)新同等重要的考量，制度建設(shè)的主動性、自主性、系統(tǒng)性不斷增強(qiáng)。除經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)之外，制度建設(shè)遍及政治、文化、社會、生態(tài)、軍事、外交、黨的建設(shè)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)制度等國家治理的全領(lǐng)域。出于國家治理和制度體系建設(shè)本身的現(xiàn)實需要，全面依法治國加速推進(jìn)，制度與法律之間的互動關(guān)系（制度向法律的轉(zhuǎn)化與法治對制度的支撐）進(jìn)一步厘清。我們以社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度為例，第一波制度建設(shè)確立了社會主義公有制和按勞分配制度原則，第二波制度建設(shè)形成了“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存”的所有制和分配制度，并確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo);隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制被確認(rèn)為社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，第三波制度建設(shè)將社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制析分為所有制度、市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性制度、要素市場化配置體制機(jī)制、與政府和管理服務(wù)相關(guān)的宏觀經(jīng)濟(jì)治理體制、民生保障制度、高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制、社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律制度、黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作制度等涉及市場經(jīng)濟(jì)運行全域全程的制度條目，并且在每一制度條目下比如在市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性制度條目下又有產(chǎn)權(quán)制度、市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度、公平競爭審查制度等詳細(xì)析分詳見2020年5月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》，http：//www.gov.cn/zhengce/2020-05/18/content_5512696.htm。。

這一時期國家規(guī)劃與國家制度之間的關(guān)系亦發(fā)生了深刻調(diào)整，二者之間呈現(xiàn)一種相互支持同時相互約束的雙重雙向關(guān)系——國家規(guī)劃作為一種政治行為逐步被納入程序化、制度化、規(guī)范化、法治化的軌道，相關(guān)制度和法律對于國家規(guī)劃行為既是一種支撐，也是一種約束;同時，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)領(lǐng)域的全面深化改革與發(fā)展被納入綿密的規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)之中，上述各領(lǐng)域制度與法治建設(shè)也通過國家規(guī)劃的方式得以推進(jìn)，這是中國作為后發(fā)國家建設(shè)和邁向現(xiàn)代化強(qiáng)國的現(xiàn)實選擇。

三、規(guī)劃中國、制度中國與真實中國

發(fā)展和治理是現(xiàn)代中國國家建設(shè)的兩大主題，由此決定了國家規(guī)劃行動與國家制度建設(shè)貫穿中華人民共和國的全部歷史。70余年來中國國家建設(shè)政治邏輯的轉(zhuǎn)換，決定了中國現(xiàn)代國家政治形態(tài)的演轉(zhuǎn)，因而也決定了不同政治形態(tài)下國家規(guī)劃形態(tài)和國家制度建設(shè)形態(tài)的演轉(zhuǎn)，即從“全能型計劃”到“中心規(guī)劃”再到“全面規(guī)劃”的三種國家規(guī)劃形態(tài)胡鞍鋼指出，自1953年以來，中國五年計劃經(jīng)歷了大推動計劃期、半統(tǒng)制計劃期、混合計劃期、指導(dǎo)規(guī)劃期、戰(zhàn)略規(guī)劃期五個階段;隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，五年計劃本身也發(fā)生了轉(zhuǎn)型，“主要表現(xiàn)為從經(jīng)濟(jì)計劃為主轉(zhuǎn)向全面的發(fā)展規(guī)劃，從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主轉(zhuǎn)向公共服務(wù)指標(biāo)為主，從微觀領(lǐng)域轉(zhuǎn)向宏觀領(lǐng)域，從市場排斥型轉(zhuǎn)向市場友好型”。詳見胡鞍鋼、鄢一龍、呂捷：《從經(jīng)濟(jì)指令計劃到發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃：中國五年計劃轉(zhuǎn)型之路（1953—2009）》，《中國軟科學(xué)》，2010年第8期;胡鞍鋼：《中國獨特的五年計劃轉(zhuǎn)型》，《開放時代》，2013年第6期。，從“立國制度”到“關(guān)聯(lián)性制度”再到“全面制度”建設(shè)的三波國家制度建設(shè)形態(tài)的演化和轉(zhuǎn)進(jìn)。時至今日，無論是國家規(guī)劃還是國家制度都烙上了與“五位一體”“四個全面”相關(guān)的“全面”建設(shè)的時代印記，“全面”意味著全覆蓋、全領(lǐng)域、全鏈條、全流程。因此，當(dāng)下中國國家規(guī)劃行動與國家制度建設(shè)對中國發(fā)展與治理的影響就不再是局域的，而是全方位的。正是在這個意義上，我們以“規(guī)劃中國”與“制度中國”的概念表達(dá)由國家規(guī)劃和國家制度建設(shè)的形態(tài)轉(zhuǎn)化所引起的“國家特征”。

由于國家規(guī)劃和國家制度對當(dāng)下中國的影響同時拓展至全域全程，因此“規(guī)劃中國”與“制度中國”不能不在理論和現(xiàn)實上發(fā)生緊密關(guān)聯(lián)。從理論上來說，國家規(guī)劃首先是一種政治行動，這種政治行動依托于同時也作用于政治結(jié)構(gòu)、政治過程和政治制度。從實踐上來看，新中國成立70余年來特別是改革開放40多年來，中國國家規(guī)劃本身已經(jīng)發(fā)生若干具有重大意義的變化楊偉民指出，改革開放后中國規(guī)劃的內(nèi)容已經(jīng)發(fā)生根本性變化，實現(xiàn)了“清晰界定政府與市場作用”等“六大轉(zhuǎn)變”。詳見楊偉民：《改革規(guī)劃體制 更好發(fā)揮規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用》，《中國行政管理》，2019年第8期。，這些變化增強(qiáng)了國家規(guī)劃與政治結(jié)構(gòu)、政治過程和政治制度之間的關(guān)聯(lián);由于現(xiàn)代國家政治過程與政治結(jié)構(gòu)無不處于國家制度體系的約束之下，因此從本質(zhì)上來說就是增強(qiáng)了國家規(guī)劃與國家制度之間的互動關(guān)系。

如何理解規(guī)劃中國與制度中國之間的這種互動關(guān)系？從國家能力的視角看，國家的規(guī)劃能力與制度能力同屬國家政治能力的重要構(gòu)成。在政治結(jié)構(gòu)上，當(dāng)代中國的國家規(guī)劃能力涉及黨—政、中央—地方、國家—社會、政府—市場關(guān)系，上述政治結(jié)構(gòu)決定著國家規(guī)劃能力的強(qiáng)弱和國家規(guī)劃體系的有效性;在政治過程中，當(dāng)代中國的國家規(guī)劃能力涉及到“交叉指向”的國家議題設(shè)置、“審慎平衡”的公共政策制定張樹平：《國家、議題與政策的互動：轉(zhuǎn)型中國的國家能力建構(gòu)》，《探索》，2020年第1期。和“具有反思能力”的規(guī)劃與政策執(zhí)行韓博天（Sebastian Heilmann）和奧利佛·麥爾敦（Oliver Melton）認(rèn)為“計劃在中國從未消失”，中國的“三級三類規(guī)劃”（國家—省—市縣和總體—專項—區(qū)域）“實際上構(gòu)成一個相互交織龐大的規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)”，因此，“規(guī)劃在中國遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一個政策文本或一個封閉的政策過程，而是中央和地方多層次、多主體之間通過各種互動模式，不斷協(xié)商、起草、試驗、評估、調(diào)整政策的循環(huán)過程”。Sebastian Heilmann， Oliver Melton. “The Reinvention of Development Planning in China， 1993-2012”，Modern China，2013， 39（6）：580-628.中譯文本見韓博天、奧利佛·麥爾敦：《規(guī)劃：中國政策過程的核心機(jī)制》，石磊譯，《開放時代》，2013年第6期。等不同的政治環(huán)節(jié)，這些政治環(huán)節(jié)同樣影響著國家規(guī)劃能力的強(qiáng)弱和國家規(guī)劃體系的有效性。必須強(qiáng)調(diào)指出的是，中國共產(chǎn)黨是國家規(guī)劃能力建構(gòu)中最為關(guān)鍵的制度設(shè)置，在上述政治結(jié)構(gòu)和政治過程中，黨的組織網(wǎng)絡(luò)和組織能力直接決定著國家規(guī)劃的有效性、連貫性、協(xié)同性和執(zhí)行力。由上述分析可知，在“基于發(fā)展的新治理型國家”形態(tài)下，國家規(guī)劃能力是國家政治結(jié)構(gòu)以及作為其制度表達(dá)的國家制度水平的函數(shù)。

“制度中國”建設(shè)就是要解決國家制度水平的問題。從歷史政治學(xué)視角來看，現(xiàn)代中國國家制度建設(shè)是為了回應(yīng)現(xiàn)代中國的治理問題，而“基于發(fā)展的新治理型國家”必須要回應(yīng)的是如何在發(fā)展基礎(chǔ)上解決傳統(tǒng)中國無法徹底實現(xiàn)的國家“長治久安”問題，具體來說就是要超越傳統(tǒng)中國國家治理中的三大治理困境——法制困境（法愈密而國愈亂）、改革困境（改革與祖宗之法）、有為無為困境（主體邊界困境）。對于現(xiàn)代國家和現(xiàn)代政治來說，對于制度與規(guī)劃之互動來說，這三大治理困境實際上分別涉及到制度與法律內(nèi)部問題、規(guī)劃與制度關(guān)系問題、規(guī)劃的邊界問題;在當(dāng)代中國語境下，實質(zhì)上就是制度創(chuàng)新與法律的立改廢釋、規(guī)劃與制度的雙重雙向關(guān)系建構(gòu)、使命型政黨—有為政府與公共權(quán)力約束體系建構(gòu)問題。這些是當(dāng)下和未來中國國家制度建設(shè)的戰(zhàn)略重點和基本方向。

由此可見，“規(guī)劃中國”與“制度中國”的深度交織與密切互動，已經(jīng)成為當(dāng)下中國國家建設(shè)的一個現(xiàn)實。二者的交織與互動共同提出了一個新的現(xiàn)實問題，那就是“真實中國”建設(shè)的時代命題。何以言之？國家規(guī)劃是否有效、如何評估、如何改進(jìn)，首先依賴于真實信息的獲取、整合和加工;國家制度是否有效、如何評價、如何完善，首先依賴于制度績效的真實呈現(xiàn)和反饋。從這個意義上說，在“基于發(fā)展的新治理型國家”建設(shè)時代，“真實中國”已經(jīng)成為“規(guī)劃中國”與“制度中國”深入發(fā)展的內(nèi)在需求，成為“規(guī)劃中國”與“制度中國”建設(shè)的前提。所謂“真實中國”，既包括信息的真實，這是最基本的層次;也包括邏輯的真實，比如中國全面發(fā)展的政治邏輯，這是一種需要理解、構(gòu)建和展示的真實。只有在真實信息和真實邏輯基礎(chǔ)上才能形成中國發(fā)展與治理的認(rèn)知共識，也只有這種認(rèn)知共識才是真實的而不是虛幻的，才是持續(xù)的和顛撲不破的，才能為國家規(guī)劃與國家制度建設(shè)提供真實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、邏輯基礎(chǔ)和認(rèn)知基礎(chǔ)。

黨和國家如何發(fā)現(xiàn)和建構(gòu)“真實中國”，并將“規(guī)劃中國”和“制度中國”建筑于“真實中國”的基礎(chǔ)之上，關(guān)鍵在于確保國家（特別是作為國家之領(lǐng)導(dǎo)者與執(zhí)政者的中國共產(chǎn)黨）能夠把握和生成有關(guān)中國發(fā)展與治理的真實信息和真實邏輯。中國共產(chǎn)黨對這個問題的探索由來已久。早在1930年，毛澤東在《反對本本主義》一文中即開宗明義地提出“沒有調(diào)查，就沒有發(fā)言權(quán)”的著名論斷;在1941年《農(nóng)村調(diào)查的序言和跋》中又指出“要了解情況，唯一的方法是向社會作調(diào)查”“第一是眼睛向下，不要只是昂首望天”《毛澤東選集》第2卷，人民出版社1991年版，第789頁。。從“真實中國”建構(gòu)的視角來看，我們就能理解為什么中國共產(chǎn)黨在長期的革命年代和社會主義建設(shè)年代都要持續(xù)進(jìn)行黨風(fēng)建設(shè)。黨風(fēng)是現(xiàn)代政黨作為一種特殊政治組織之品格屬性，這種作為政黨本質(zhì)之外在表現(xiàn)的品格屬性直接關(guān)系到政黨政治功能之實現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨黨風(fēng)建設(shè)歷史上著名的“三正三反”——三正即毛澤東在中國共產(chǎn)黨七大政治報告中提出的理論聯(lián)系實際、密切聯(lián)系群眾、自我批評三大作風(fēng);三反即延安整風(fēng)時期提出的反對主觀主義、宗派主義和黨八股——之所以意義重大，正因為其直接影響著黨理解、把握“真實中國”之能力。鄧小平亦多次指出，“毛澤東同志倡導(dǎo)的作風(fēng)，群眾路線和實事求是是最根本的東西”“實事求是，是毛澤東思想的出發(fā)點、根本點”“馬克思主義的活的靈魂，就是具體地分析具體情況”，并由此將“解放思想，實事求是”確立為改革開放的思想路線、“無產(chǎn)階級世界觀的基礎(chǔ)”和“馬克思主義的思想基礎(chǔ)”《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第45、114、118、143頁。。中國共產(chǎn)黨持之以恒地推進(jìn)反對主觀主義、官僚主義、形式主義的黨風(fēng)建設(shè)和民主集中制的組織建設(shè)，推進(jìn)黨風(fēng)建設(shè)的制度化和（黨內(nèi)）法規(guī)化——比如黨內(nèi)民主、群眾路線的制度化法規(guī)化，這些管黨治黨的戰(zhàn)略抉擇與行動舉措都可以從“真實中國”建構(gòu)邏輯中得到理解。

有效的國家規(guī)劃與國家制度建設(shè)以“真實中國”建構(gòu)為前提，而“真實中國”的建構(gòu)既需要國家規(guī)劃能力和國家規(guī)劃行動的支撐，也需要國家制度與法治建設(shè)的支撐，這就是“規(guī)劃中國”“制度中國”與“真實中國”的辯證法。所謂“規(guī)劃中國”對“真實中國”的支撐，有兩層含義：一方面當(dāng)下中國需要以國家行動推進(jìn)“真實中國”建設(shè)，“真實中國”建設(shè)有必要作為一個國家工程被納入由總體規(guī)劃、專項規(guī)劃等不同規(guī)劃形式所構(gòu)成的國家規(guī)劃體系之中;另一方面是指在“規(guī)劃中國”以“真實中國”作為政治前提的同時，“真實中國”建設(shè)也依賴于國家規(guī)劃能力，特別是依賴于中國共產(chǎn)黨作為當(dāng)代中國政治結(jié)構(gòu)與政治過程中最為重要的政治主體和政治組織的規(guī)劃能力。因為，“真實中國”不僅有自我呈現(xiàn)的一面，還有政治建構(gòu)的一面，中國共產(chǎn)黨理論聯(lián)系實際、密切聯(lián)系群眾、批評與自我批評的優(yōu)良作風(fēng)與組織優(yōu)勢，構(gòu)成了中國共產(chǎn)黨規(guī)劃能力的組織保證，進(jìn)而構(gòu)成了當(dāng)代中國國家規(guī)劃能力的組織保證，因此也構(gòu)成了“真實中國”呈現(xiàn)與建構(gòu)的組織保證。

所謂“真實中國”的制度與法治支撐，是在這樣的意義下展開的：從黨政一體通盤考慮，黨內(nèi)紀(jì)檢制度與國家監(jiān)察制度，審計制度與統(tǒng)計制度，黨的群眾路線制度化與（作為國家政治制度重要構(gòu)成的）政治參與制度，包括調(diào)查研究制度、決策制度和咨詢制度在內(nèi)的國家規(guī)劃制度，包括協(xié)商民主制度化在內(nèi)的黨內(nèi)民主與人民民主制度建設(shè)，黨的代表大會制度與人民代表大會制度，黨務(wù)公開和政務(wù)公開等一系列國家制度和法治建設(shè)，都旨在改進(jìn)和優(yōu)化當(dāng)代中國國家與社會、政府與市場、中央與地方、國內(nèi)與國際等上下、內(nèi)外的溝通與對話，也就是改進(jìn)和優(yōu)化“真實中國”的呈現(xiàn)與建構(gòu)。從這個意義上說，“真實中國”的呈現(xiàn)與建構(gòu)最終是現(xiàn)代中國國家制度體系建構(gòu)的結(jié)果，是國家治理過程和治理效能的體現(xiàn)。

概言之，在“向治理尋求發(fā)展”的政治邏輯和“基于發(fā)展的新治理型國家”形態(tài)下，國家規(guī)劃形態(tài)和國家制度建設(shè)形態(tài)的更進(jìn)一步發(fā)展使得“真實中國”建構(gòu)的重要性和緊迫性前所未有地上升，這不僅關(guān)乎國家規(guī)劃的有效性，而且關(guān)乎國家制度的有效性與合法性，因而在整體上關(guān)乎新時代中國發(fā)展與治理的有效性。而“真實中國”的呈現(xiàn)與建構(gòu)，同樣依托于國家與政黨作為政治主體之規(guī)劃體系與規(guī)劃能力的現(xiàn)代化，依托于中國國家制度與法治體系的進(jìn)一步完善。在“規(guī)劃中國”與“制度中國”的密切互動之外，“規(guī)劃中國”“制度中國”與“真實中國”的互動將進(jìn)一步增強(qiáng)，因為不能有效釋讀和有效建構(gòu)“真實中國”的規(guī)劃體系與不能完整、有效呈現(xiàn)和塑造“真實中國”的國家制度，將使中國的發(fā)展與治理喪失真實信息與真實邏輯的基礎(chǔ)，因而沒有未來。

四、結(jié)語：通往未來之路

基于中國現(xiàn)代國家建設(shè)政治邏輯及在這些邏輯下生成的國家形態(tài)之演轉(zhuǎn)，中國已經(jīng)進(jìn)入一個“全面規(guī)劃”和“全面制度建設(shè)”的新時代，這一新時代需要人類政治理性和制度智慧的集中展現(xiàn)?，F(xiàn)代中國正在進(jìn)行的社會主義現(xiàn)代化是一個沒有先例的偉大事業(yè)，不能不依托于人的政治理性行動和國家制度體系的偉大創(chuàng)造。

通往未來之路蘊藏于當(dāng)下中國的政治邏輯——“向治理尋求發(fā)展”之中，因為這一邏輯從“向解放尋求現(xiàn)代”“向發(fā)展尋求解放”的政治邏輯孕育而來，其本身又孕育著另一個重要的政治邏輯——“向（人民）民主尋求治理”必須強(qiáng)調(diào)指出的是，現(xiàn)代中國國家建設(shè)政治邏輯中的“民主”，特指民主在中國政治語境和政治形態(tài)中的特定形式——人民民主。。從“解放型政治”到“發(fā)展型政治”，再到“新治理型政治”，其間既有重要的轉(zhuǎn)變，又有深刻的邏輯關(guān)聯(lián)。此種對中華人民共和國70余年政治建設(shè)邏輯的宏觀把握，目的并不在于截斷新中國政治發(fā)展史上的若干階段，或者是否定某一歷史階段，而是想著重指出：向發(fā)展去求解放、向治理去求發(fā)展，已經(jīng)成為改革開放以來中國政治建設(shè)中最為重要的基本經(jīng)驗和歷史啟示。如果我們再將歷史視野拓寬一點，那么我們就不應(yīng)該遺忘現(xiàn)代中國政治起源于“向解放尋求現(xiàn)代”的政治邏輯;如果我們秉持一貫的歷史意識，那么我們就不應(yīng)該將“新治理型政治”作一種狹隘、固化或停頓的理解。民主既是“新治理型政治”的題中應(yīng)有之義，未來中國政治的發(fā)展就將在“新治理型國家”建設(shè)中逐漸凸顯“向民主尋求治理”的政治邏輯，亦即在民主的治理效應(yīng)與治理的民主動力之間實現(xiàn)民主與治理的協(xié)同。此一政治邏輯與“向解放尋求現(xiàn)代”的政治邏輯之間遙相呼應(yīng)，而這才是當(dāng)代中國政治發(fā)展邏輯在歷史中的完整呈現(xiàn)。

現(xiàn)代中國國家建設(shè)在歷史中次第呈現(xiàn)的“四個邏輯”，既基本于中國現(xiàn)代國家成長的時間與歷史，又超越于這種具體的時間與歷史而呈現(xiàn)為一種抽象的規(guī)定性或者“規(guī)律”。這種抽象的規(guī)定性或者“規(guī)律”孕育于現(xiàn)代中國成長的歷史與傳統(tǒng)之中，不是一種外在規(guī)定，而是一種自我規(guī)定;同時，這種從具體歷史實踐中升華和超越出來的關(guān)于中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的自我規(guī)定，又相對超越具體歷史條件的限制而一再重復(fù)作用于中國現(xiàn)代國家建構(gòu)本身。因此，中國現(xiàn)代國家建構(gòu)中的四大邏輯，就不是一次性的，而是螺旋上升式的重復(fù)出現(xiàn)。比如，現(xiàn)代中國國家建構(gòu)的第一個邏輯——向解放尋求現(xiàn)代，作為其關(guān)鍵詞的“解放”，在中國民主革命、社會主義革命和社會主義建設(shè)初期，集中體現(xiàn)為一種“階級解放”，雖然這種“階級解放”建立于并包含著“個體解放”的理論空間，但在特定歷史條件下并未實現(xiàn)這種理論上的“個體解放”——事實上，個體的真正意義上的解放直到改革開放釋放了個體成長與發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、社會空間之后才逐步實現(xiàn)。因此，作為現(xiàn)代中國國家建構(gòu)第一邏輯，“向解放尋求現(xiàn)代”就不是一次完成的，而是在不斷發(fā)展的歷史條件下螺旋式躍升的。與之相應(yīng)，現(xiàn)代中國國家建構(gòu)的其他三個邏輯——向發(fā)展尋求解放、向治理尋求發(fā)展、向民主尋求治理，也隨之在不同歷史條件形成的不同位階上次第展開。

“制度中國”“規(guī)劃中國”向“真實中國”的拓展，既是“向治理尋求發(fā)展”政治邏輯的必然，又同“向民主尋求治理”政治邏輯具有內(nèi)在一致性。當(dāng)下“真實中國”的建構(gòu)有兩個相互關(guān)聯(lián)的重要動力：一是包括信息技術(shù)在內(nèi)的現(xiàn)代科技手段的應(yīng)用2019年10月，中共中央政治局就區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢進(jìn)行第十八次集體學(xué)習(xí)。簡言之，區(qū)塊鏈?zhǔn)且粋€分布式的共享賬本和數(shù)據(jù)庫，具有去中心化、不可篡改、全程留痕、可以追溯、集體維護(hù)、公開透明等特點。這些特點保證了區(qū)塊鏈的“誠實”與“透明”，為區(qū)塊鏈創(chuàng)造信任奠定基礎(chǔ)。參見李拯：《區(qū)塊鏈，換道超車的突破口》，《 人民日報 》，2019年11月4日第5版。，二是廣泛、多層、制度化的民主發(fā)展。技術(shù)與民主的發(fā)展使得“真實中國”的呈現(xiàn)變得更為可能，使得現(xiàn)代中國國家發(fā)展與國家治理有可能真正建立在數(shù)字、數(shù)據(jù)所呈現(xiàn)的“真實中國”基礎(chǔ)之上?！跋蛎裰鲗で笾卫怼闭芜壿嬁陀^上要求在國家治理過程中有效利用技術(shù)手段的優(yōu)勢，同時更為重要的是，它使得這種技術(shù)治理從屬于民主發(fā)展的政治邏輯，從而防止技術(shù)治理滑向“技治主義”的傾向，進(jìn)而防止“治理中心主義”對民主邏輯的可能替代張明軍指出，治理實踐不能取代民主政治建設(shè)的基本功能，治理理論不能替代民主政治理論的指導(dǎo)作用，從這個意義上說，要重點關(guān)注和警惕“對治理中心主義的青睞”。詳見張明軍：《在新時代的實踐中創(chuàng)新民主政治理論》，《政治學(xué)研究》，2018年第2期。。

總的來說，“向民主尋求治理”的政治邏輯向“制度中國”“規(guī)劃中國”“真實中國”的進(jìn)一步演化提出了若干方向性要求：第一，在“全面規(guī)劃”和“全面制度建設(shè)”中更為重視參與式規(guī)劃和政治參與制度建設(shè)。在國家規(guī)劃行動中，將參與程序、制度、法治的完善與有內(nèi)容的、實質(zhì)性的公民參與結(jié)合起來，防止技術(shù)主義和形式主義損害參與有效性;將政治參與制度建設(shè)作為重點納入全面制度建設(shè)的整體之中，并在制度體系之中形成有效的制度連接，生成整體的制度效能。第二，實現(xiàn)“全面規(guī)劃”“全面制度”與現(xiàn)代政治價值的有機(jī)結(jié)合?！叭嬉?guī)劃”必須直面中國經(jīng)濟(jì)—社會—政治發(fā)展的所有問題，直面人民對“民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求”;“全面制度建設(shè)”必須將中國國家制度體系的有效性、優(yōu)越性與對制度與法律背后的現(xiàn)代政治價值的維護(hù)、追求與呈現(xiàn)結(jié)合起來。由于中國國家規(guī)劃能力在相當(dāng)大程度上取決于中國共產(chǎn)黨的組織能力，因此“全面規(guī)劃”“全面制度”與現(xiàn)代價值的結(jié)合，本質(zhì)上就是組織、制度與價值在中國現(xiàn)代國家發(fā)展與國家治理中的有機(jī)結(jié)合，就是組織理性行動、制度理性設(shè)計與現(xiàn)代政治價值演進(jìn)的有機(jī)結(jié)合。第三，“全面規(guī)劃”“全面制度”的“博而返約”。前文指出，我們正在努力建設(shè)的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，在國家形態(tài)上體現(xiàn)為一種“基于發(fā)展的新治理型國家”，這種新治理型國家既繼承了中國古典治理型國家的若干政治傳統(tǒng)，又必須完成對古典治理型國家的徹底超越，其中就包括對古典治理型國家難以擺脫的三大治理困境的完全超越。要超越這三大困境——法制困境（法愈密而國愈亂）、改革困境（改革與祖宗之法）、有為無為困境（主體邊界困境），就必須確立現(xiàn)代中國區(qū)別于中國古典國家的新治理精神和新政治邏輯，并在這種新治理精神與政治邏輯的指引下始終對當(dāng)下中國的發(fā)展與治理、規(guī)劃與制度建設(shè)保持一種持續(xù)性的反思能力，時時觀照中國共產(chǎn)黨作為一個奠基于現(xiàn)代政黨邏輯的馬克思主義政黨、中華人民共和國作為一個奠基于現(xiàn)代政治邏輯的社會主義國家的初心和立意。這種反思體現(xiàn)為一種“由博返約”的狀態(tài)：“全面規(guī)劃”必須要解決規(guī)劃的“邊界問題”以克服“有無困境”，“全面制度建設(shè)”必須要解決制度的治理效能問題以克服“法制困境”，二者結(jié)合起來才能克服“改革困境”并取得全面改革的最終成功。這就要求“全面規(guī)劃”不僅必須在組織和行動上，而且必須在制度和法律中為社會成長與社會自治預(yù)留政治空間;“全面制度建設(shè)”必須凸顯中國現(xiàn)代國家的明確的、一貫的、簡約的政治邏輯與政治精神，即在全面制度建設(shè)中實現(xiàn)（精簡的）“法意”與“法網(wǎng)”、（寬簡的）“制度邏輯”與“制度密度”的有機(jī)融合。

這將是一個新的時代，這將創(chuàng)造一個新的時代。在這個時代中，“向治理尋求發(fā)展”的政治邏輯孕育著“向民主尋求治理”的政治邏輯。這絕非是說，民主的主題現(xiàn)在才出現(xiàn)，正如生成于改革開放的“向發(fā)展尋求解放”的政治邏輯絕不意味著改革開放之前的中國沒有發(fā)展計劃一樣。毋寧是說，“向治理尋求發(fā)展”的政治邏輯和政治實踐，將使得當(dāng)下中國在國家治理現(xiàn)代化過程中凸顯較為集中的民主建構(gòu)面向，這種較為集中的民主建構(gòu)與中國現(xiàn)代國家建設(shè)史上持續(xù)的、累積的民主探索不可分割。我們不能截斷歷史的脈絡(luò)，回望歷史，我們才能不斷前行。事實上早在1945年，毛澤東在回答黃炎培關(guān)于歷史周期律之問時，就將中國現(xiàn)代國家超越傳統(tǒng)國家和傳統(tǒng)政治的關(guān)鍵聚焦于民主毛澤東的回答是：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息?！秉S炎培與毛澤東的經(jīng)典問對已經(jīng)成為中國現(xiàn)代國家建設(shè)歷史上最具有宣示意義的對話之一。黃炎培：《八十年來》，中國文史出版社1982年版，第156-157頁。。因此，“向民主尋求治理”是現(xiàn)代中國國家建設(shè)邏輯發(fā)展的必然，這一邏輯發(fā)展將引領(lǐng)當(dāng)下和未來“規(guī)劃中國”“制度中國”與“真實中國”建設(shè)的互動，以真正實現(xiàn)中國現(xiàn)代國家治理在發(fā)展基礎(chǔ)上對傳統(tǒng)國家治理形態(tài)和治理困境的完全超越。